22. Het college zal hierna formuleren op welke wijze kostenoriëntatie nader wordt ingevuld. In het bijzonder dient een keuze gemaakt te worden ten aanzien van de methodiek van kostentoerekening die gebruikt wordt om de relevante kosten van mobiele gespreksafgifte te bepalen (paragraaf 4.1.) en de benadering die wordt gekozen om die kosten te modelleren, ‘top-down’ dan wel ‘bottom-up’ (paragraaf 4.2.).
A.4.1 Keuze van methodiek van kostentoerekening
23. Hiervoor is uiteengezet dat de tariefverplichting dient te resulteren in een tariefniveau dat representatief mag worden geacht voor een effectief concurrerende markt, wat betekent dat de te bepalen kostenbasis representatief moet zijn voor de op die markt opererende aanbieder. Tegen deze achtergrond heeft het college voor de bepaling van de kosten die aan mobiele gespreksafgifte moeten worden toegerekend de twee meest gebruikte methoden beoordeeld op geschiktheid en
noodzakelijkheid. Het gaat daarbij om Forward Looking Long Run Incremental Cost (hierna: FL-LRIC) en Fully Allocated Cost (hierna: FAC).
De FL-LRIC methodiek
24. De FL-LRIC methodiek geeft de additionele kosten weer die een mobiele aanbieder moet maken voor het aanbieden van gespreksafgifte. Hierbij wordt gekeken naar de kosten op de lange termijn (‘long run’), wat betekent dat alle kosten (inclusief vaste kosten) als variabel worden beschouwd. Daarbij worden de toerekenbare activa gewaardeerd op hun actuele waarde, in lijn met wat de praktijk zou zijn in een effectief concurrerende markt. Op het aan de hand van FL-LRIC bepaalde
kostenniveau wordt veelal een mark-up toegestaan ter dekking van een redelijk deel van efficiënte gemeenschappelijke kosten.
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
25. Ten aanzien van de op basis van FL-LRIC vastgestelde kosten wordt in het algemeen
verondersteld dat deze het meest overeenkomen met de kosten zoals die gemaakt zouden worden op een effectief concurrerende markt. Het op basis van de FL-LRIC methodiek bepaalde kostenniveau is daarmee geschikt om het voor mobiele gespreksafgifte relevante kostenniveau te benaderen.
De Fully Allocated Cost (FAC) methodiek
26. FAC bepaalt de aan een dienst ten grondslag liggende kosten aan de hand van een volledige allocatie van relevante uit de boekhouding afkomstige kosten. Bij FAC wordt dus gestart met de totale kosten om vervolgens te bepalen welk deel van die kosten aan een individuele dienst is toe te
rekenen. Gemeenschappelijke kosten worden binnen de FAC methodiek toegewezen aan de verschillende diensten(categorieën) aan de hand van bepaalde, zoveel mogelijk op gebruik gebaseerde, allocatiesleutels, terwijl activa in de regel worden gewaardeerd op basis van hun aanschafprijs.
27. De toepassing van FAC betekent dat een mobiele aanbieder in beginsel de onderliggende kosten van mobiele gespreksafgifte volledig gedekt ziet. FAC heeft echter als nadeel dat de mobiele
aanbieder minder gestimuleerd wordt tot een efficiëntere bedrijfsvoering. De mobiele aanbieder kan de gemaakte kosten immers toch wel terugverdienen doordat deze onder FAC worden doorberekend in de tarieven voor gespreksafgifte. Hoewel het ook binnen de FAC methodiek mogelijk is te
corrigeren voor inefficiënties, is FL-LRIC naar zijn aard beter geschikt om het efficiënte kostenniveau te benaderen van een markt waarop effectieve concurrentie bestaat.
Conclusie
28. Het college is van oordeel dat de kosten van de dienst mobiele gespreksafgifte vastgesteld dienen te worden op basis van de Forward Looking Long Run Incremental Cost (FL-LRIC) methodiek, omdat hiermee de met de tariefverplichting beoogde uitkomst, te weten het tariefniveau dat representatief mag worden geacht voor de effectief concurrerende markt, het beste benaderd wordt. Dit zorgt tegelijkertijd voor de juiste prikkels om efficiënt te opereren.
29. Daarbij wordt opgemerkt dat de keuze voor FL-LRIC in lijn is met de Aanbeveling van de Europese Commissie ‘Commission Recommendation on Interconnection in a liberalised
telecommunications market Part 1 - Interconnection Pricing’ van 8 januari 1998.165 Tevens wordt de FL-LRIC methodiek door vele andere Europese regelgevende instanties als geschikt aangemerkt voor de tariefregulering van interconnectie diensten.
A.4.2 De modellering van FL-LRIC: top-down vs bottom-up
30. Voorts dient het college te bepalen welke benadering wordt gekozen voor de modellering van de Forward Looking Long Run Incremental Cost. In het algemeen worden hiertoe de ‘top
down’-benadering en de ‘bottom up’-down’-benadering onderscheiden. Hierna beoordeelt het college welke
165 De Commissie merkt op dat regulering op basis van FL-LRIC het meest geschikt is voor regulering van interconnectietarieven, omdat FL-LRIC de situatie op een concurrerende markt het meest benadert.
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
benadering geschikt en noodzakelijk is om het kostengeoriënteerde tarief voor mobiele gespreksafgifte te kunnen bepalen.
Top-down benadering
31. Bij een top-down benadering worden de werkelijke kosten van de aanbieder als uitgangspunt genomen. Deze brongegevens worden veelal ontleend aan de interne financiële systemen van de aanbieder. Een top-down benadering houdt daarmee rekening met de individuele (kosten)situatie van een aanbieder.
32. De verstrekte gegevens uit de interne financiële systemen dienen op transparante wijze in overeenstemming te zijn gebracht met de door het college gestelde regels ten aanzien van opbrengsten- en kostenallocaties. Daartoe kan het college de mobiele aanbieder een verplichting opleggen tot het implementeren en voeren van een kostentoerekeningssysteem. Dit betekent een aanzienlijke administratieve last voor de mobiele aanbieder. De zwaarte van deze last is grotendeels afhankelijk van de mate waarin mobiele aanbieders al financiële systemen in bedrijf hebben die zijn ingericht op een gedetailleerde verstrekking van informatie over individuele kostenposten.
33. Het hanteren van de werkelijke kosten van een mobiele aanbieder als uitgangspunt bij het bepalen van het efficiënte FL-LRIC kostenniveau betekent voorts dat in beginsel van iedere bij de mobiele aanbieder geregistreerde kostenpost de efficiëntie vastgesteld dient te worden. Dit zal de procedure voor het vaststellen van het tarief aanmerkelijk verlengen, temeer daar in de Nederlandse situatie vijf mobiele netwerk aanbieders actief zijn die allen hun eigen kosten voor netwerk en
bedrijfsvoering kennen. Bovendien zal een proces waarbij de werkelijke kosten van vijf aanbieders op inefficiënties beoordeeld moeten worden, met grotere waarborgen omkleed moeten worden om inconsistenties in de beoordeling van de kosten te voorkomen.
34. Ten slotte zal een top-down benadering het proces van kostenbepaling niet optimaal transparant maken. Interne werkelijke kostengegevens zijn naar hun aard veelal als bedrijfsvertrouwelijk aan te merken. Dit maakt het lastig om andere belanghebbende partijen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze over de realiteitswaarde van de opgevoerde kosten te geven.
Bottom-up benadering
35. Bij een bottom-up benadering worden bij de bepaling van het FL-LRIC niveau de kosten als uitgangspunt genomen die een efficiënte aanbieder zou maken bij het aanbieden van mobiele gespreksafgifte.
36. Bij de bepaling van het efficiënte FL-LRIC kostenniveau ligt het gebruik van de kosten van een efficiënte aanbieder als startpunt van de beoordeling voor de hand. De bottom-up benadering heeft ook bij de verdere beoordeling een aantal kenmerken die meer dan de top-down benadering
verzekeren dat de met de tariefverplichting beoogde uitkomst wordt gerealiseerd. Zo is de bij een top-down beoordeling aanwezige informatie-asymmetrie tussen de toezichthouder en de gereguleerde aanbieder bij een bottom-up benadering veel minder groot. Daarmee worden de mogelijkheden voor een aanbieder om inefficiënte en anderszins irrelevante kosten in het tarief te verwerken verder beperkt. Tevens is de bewijslast van de toezichthouder en de gereguleerde aanbieder dat bepaalde
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
kosten redelijkerwijze in het tarief dienen te worden verwerkt bij een bottom-up benadering meer in balans. Bij top-down is het immers veelal de toezichthouder die dient aan te tonen waarom reeds in het tariefvoorstel verwerkte kosten als inefficiënt aangemerkt moeten worden.
37. Het gebruik van de bottom-up benadering betekent voorts dat de vaststelling van het gereguleerde tarief transparanter kan worden uitgevoerd en ook relatief minder tijd in beslag zal nemen. Immers, in tegenstelling tot de interne financiële gegevens van een mobiele aanbieder zijn de kosten van de efficiënte aanbieder niet bedrijfsvertrouwelijk. Daarnaast zal een bottom-up analyse naar verwachting sneller kunnen worden uitgevoerd dan een top-down analyse van de kosten van de vijf verschillende mobiele aanbieders.
38. Ten slotte merkt het college op dat het toepassen van een bottom-up benadering over het algemeen als een relatief strikte invulling van tariefregulering wordt beschouwd. Zoals hiervoor reeds is toegelicht, acht het college een dergelijke strikte toepassing, gegeven de aard van de markt voor gespreksafgifte, proportioneel.
Conclusie
39. Het college komt tot de conclusie dat voor het bepalen van de efficiënte FL-LRIC kosten een bottom-up benadering gehanteerd dient te worden. Een bottom-up benadering wordt geacht als beste te resulteren in de FL-LRIC kosten die representatief mogen worden geacht voor de mobiele
aanbieder opererend op een effectief concurrerende markt. Daarbij waarborgt een bottom-up benadering een relatief transparant, eenduidig en kortdurend proces van operationalisering.
40. De bepaling van het FL-LRIC kostenniveau aan de hand van een ‘bottom-up’ benadering zal door het college zelf ter hand worden genomen. Betrokken partijen zullen worden verzocht hun
medewerking te verlenen bij de nadere uitwerking hiervan.
41. Bovenstaande houdt tevens in dat het college een mobiele aanbieder niet verplicht om een eigen systeem van kostentoerekening als bedoeld in artikel 6a.7(2) Tw op te stellen en te voeren. Een ‘bottom-up’ benadering leidt daarmee tot minder zware administratieve lasten voor betrokken partijen.