42. In deze paragraaf beschrijft het college het systeem waarin de tariefverplichting zijn beslag dient te krijgen. Hierbij is relevant wanneer en op welke wijze de mobiele aanbieder zijn bestaande tariefstructuur aan het FL-LRIC niveau dient aan te passen en wat de duur en vervolgstappen in het systeem van tariefregulering zijn.
A.5.1 Aanpassing van het tarief aan het FL-LRIC niveau
De huidige situatie
43. In december 2003 zijn de vijf mobiele aanbieders overeengekomen de tarieven voor mobiele gespreksafgifte in drie stappen te verlagen, te weten per 1 januari 2004, 1 december 2004 en 1
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
december 2005.166 De afspraak geldt tot 1 december 2006 en voorziet er voorts in dat de mobiele aanbieders een flat rate tariefstructuur hanteren voor het afwikkelen van verkeer op hun netwerk. 44. In zijn mededeling van 4 december 2003 (hierna: de mededeling)167 heeft het college de markt geïnformeerd over zijn standpunt inzake de overeenkomst van de mobiele netwerkaanbieders. Het college gaf aan van oordeel te zijn dat de door de aanbieders voorgestelde verlaging van de tarieven wat betreft het niveau in lijn is met het eerdere door het college in zijn beleidsregels vastgestelde tariefniveau van redelijke tarieven voor gespreksafgifte168, in het belang is van eindgebruikers en de ontwikkeling van bestendige mededinging op de telecommunicatiemarkt bevordert. Het college heeft daarbij aangegeven dat de uit te voeren marktanalyse voor mobiele gespreksafgifte tot een verdere verlaging van de tarieven zou kunnen leiden. Deze zou een glijpad naar LRIC kunnen inhouden, dat wordt aangesloten op de laatste overeengekomen stap.
Aanpassing naar FL-LRIC
45. Het FL-LRIC niveau van mobiele gespreksafgifte zal rond het niveau in het Verenigd Koninkrijk liggen (€ 0,0825 voor 900/1800 MHz operators en € 0,0924 voor 1800 MHz operators) of daaronder. Dat is aanzienlijk lager (40% of meer) dan de huidige tarieven. Een dergelijke verlaging zou
aanzienlijke effecten op de business case van mobiele aanbieders kunnen hebben en zelfs mogelijk zijn weerslag kunnen hebben op de concurrentie op de retail mobiele markt, uiteindelijk ten nadele van eindgebruikers. Tegen die achtergrond heeft het college overwogen wat een redelijke termijn is waarbinnen de tarieven op het FL-LRIC niveau dienen te worden gebracht. Daarbij heeft het college zowel de belangen van eindgebruikers als die van mobiele aanbieders afgewogen.
Relevante omstandigheden
46. Door mobiele aanbieders wordt op de dienst gespreksafgifte een aanzienlijke omzet gerealiseerd. Een substantiële verlaging van de tarieven voor mobiele gespreksafgifte leidt daarmee ook tot een aanzienlijke omzetdaling. Daar staat tegenover dat een verlaging van de gespreksafgiftetarieven ook tot een daling van de kosten leidt (lagere kosten voor gespreksafgifte op andere mobiele netten). Toch verwacht het college dat een substantiële tariefverlaging aanzienlijke gevolgen voor de winst van mobiele aanbieders kan hebben. Een mobiele aanbieder zal op korte termijn een alternatieve inkomstenbron moeten aanboren om te voorkomen dat het resultaat aanzienlijk verslechtert. 47. Het college heeft zich in zijn mededeling van 4 december 2003 positief uitgelaten over de
voorgenomen tariefstappen en de mogelijkheid van een glijpad naar FL-LRIC niveau. Binnen de ERG zijn in 2003 afspraken gemaakt over regulering van mobiele gespreksafgifte. Dit heeft geresulteerd in
166 Het gaat hier om KPN, Orange, Telfort, T-Mobile en Vodafone. Tele2 heeft de overeenkomst niet formeel getekend maar heeft toegezegd de tariefdalingen eveneens te zullen toepassen in zijn tariefstructuur.
167 Mededeling inzake beleid OPTA ten aanzien van mobiele terminating tarieven, OPTA/IBT/2003/204693, 4 december 2003.
168 Overigens zij hier opgemerkt dat het college in de Beleidsregels de invulling van redelijkheid niet aan de hand van kostenoriëntatie heeft ingevuld. Voor de overwegingen hierbij wordt kortheidshalve verwezen naar de Beleidsregels.
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
de zogenaamde MTA PIBs.169 In de MTA PIBs wordt benadrukt dat een aanzienlijke eenmalige daling kan leiden tot disproportionele problemen voor mobiele aanbieders. In die gevallen kan een
overgangsperiode worden ingesteld, die erop is gericht ernstig verstorende effecten op de concurrentie op de mobiele retailmarkt te voorkomen. Mede als gevolg van de MTA PIBs, is het invoeren van een glijpad voor het bereiken van het FL-LRIC niveau in de landen van de Europese Unie min of meer gemeengoed geworden. Van de landen die tot op dit moment hun besluiten inzake mobiele gespreksafgifte hebben genotificeerd stelt de overgrote meerderheid een glijpad in.170
Belangenafweging
48. Ter bescherming van de belangen van eindgebruikers op de korte termijn dienen de tarieven voor mobiele gespreksafgifte zo snel mogelijk te worden aangepast naar het FL-LRIC niveau. Op de langere termijn is het effect van een dergelijke plotselinge verlaging echter minder eenduidig. Daarbij gaat namelijk een rol spelen welk effect de verlaging op de concurrentiesituatie op de mobiele markt zal hebben. Als de concurrentie op de mobiele markt op langere termijn kleiner wordt heeft de plotselinge verlaging naar verwachting per saldo een negatief effect op mobiele eindgebruikers.171
49. Hiervoor werd reeds opgemerkt dat een plotselinge forse tariefdaling tot een aanzienlijke omzet- en winstdaling zou leiden. Nu is dit in zichzelf geen reden om te kiezen voor een glijpad. Regulering van tarieven zal immers in veruit de meeste gevallen een omzetdaling tot gevolg hebben. In een dergelijk geval zal de gereguleerde aanbieder, om minimaal een gelijk niveau aan inkomsten te handhaven, zich genoodzaakt zien een aanpassing in de marktstrategie door te voeren. 50. Een verlaging van de tarieven voor mobiele gespreksafgifte naar FL-LRIC niveau zal een aanzienlijke aanpassing in de marktstrategie van mobiele aanbieders vergen. Het college acht het daarbij van belang dat aanbieders voldoende tijd krijgen om deze aanpassing door te voeren. Mobiele aanbieders gebruiken de inkomsten uit mobiele gespreksafgifte immers deels ter financiering van hun activiteiten op de retailmarkt. Aangezien retailcontracten vaak een langere termijn karakter hebben (veelal 1 tot 2 jaar), zou het plotseling wegvallen van een groot deel van de inkomsten uit mobiele gespreksafgifte tot liquiditeitstekorten kunnen leiden. Het risico bestaat dat mobiele aanbieders niet in staat zullen zijn dit tekort aan cash flow op voldoende korte termijn aan te vullen met alternatieve inkomstenbronnen, met uiteindelijk uittreding van financieel minder stabiele aanbieders als gevolg. Een dergelijke uittreding, indien deze uitsluitend als gevolg van een dergelijk schokeffect zou plaatsvinden, zou naar het oordeel van het college een ongewenst effect van regulering zijn.
51. Het hiervoor geschetste risico van uittreding wordt naar het oordeel van het college nog versterkt indien mobiele aanbieders bij de bepaling van hun marktstrategie geen rekening hebben gehouden met een plotselinge verlaging van de inkomsten uit mobiele gespreksafgifte. Naar aanleiding van de mededeling van 4 december 2003 acht het college het aannemelijk dat aanbieders er bij het bepalen
169 Principles of Implementation and Best Practice on the application of remedies in the mobile voice call termination market (MTA PIBs), zoals vastgesteld door de IRG op 20 november 2003.
170 Voorbeelden zijn Oostenrijk, Zweden, Frankrijk en Portugal.
171 Voor eindgebruikers die relatief meer vast bellen is een snelle verlaging van de gespreksafgiftetarieven wel gunstig, zie ook de analyse in hoofdstuk 6 van het besluit.
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
van hun marktstrategie - en daarmee hun retailactiviteiten- mogelijk rekening mee houden dat de eerder overeengekomen tarieven vanaf 1 december 2005 kunnen worden voortgezet, dan wel dat het college vanaf die datum een glijpad naar FL-LRIC niveau zal invoeren.
Conclusie
52. Op basis van het bovenstaande is het college van oordeel dat het redelijk is voor de aanpassing naar FL-LRIC niveau een overgangsperiode in te voeren. Het college acht hiervoor een periode van drie jaar redelijk. Een dergelijk glijpad is ook in lijn met de ontwikkelingen in de meeste andere landen van de Europese Unie.
A.5.2 Werking en duur van de tariefregulering
Meerjarige regulering
53. De opgelegde regulering heeft een looptijd van drie jaar. Het college hecht eraan betrokken partijen voor deze langere periode zekerheid te bieden ten aanzien van de voor mobiele
gespreksafgifte geldende tarieven. Dit heeft als voordeel dat betrokken partijen beter in staat zijn hun activiteiten af te stemmen op het voor gespreksafgifte relevante tarief. Tariefregulering voor meerdere jaren biedt daarnaast als voordeel dat mobiele aanbieders een prikkel hebben om gedurende de reguleringsperiode hun efficiëntie te verhogen aangezien ze daaruit resulterende kostenvoordelen zelf kunnen behouden.
De tariefstappen binnen de reguleringsperiode
54. Voor de aanpassing naar FL-LRIC niveau wordt een glijpad ingesteld. Als startpunt van de reguleringsperiode geldt 1 december 2005 met de voor die datum tussen aanbieders
overeengekomen tarieven. Het eindpunt van de reguleringspriode wordt gesteld op 1 juli 2008. Voor het eindpunt wordt het voor die datum relevante op FL-LRIC gebaseerde tariefniveau bepaald.
55. De tariefstappen binnen de reguleringsperiode worden bepaald aan de hand van het startpunt van 1 december 2005 en het eindpunt op 1 juli 2008. Op 1 juli 2006, op 1 juli 2007 en op 1 juli 2008 zullen in absolute zin gelijke aanpassingen plaatsvinden om op 1 juli 2008 op FL-LRIC niveau uit te komen. 56. Aangezien pas op 1 juli 2006 de eerste aanpassing van de tarieven plaatsvindt, blijven gedurende de periode 1 december 2005 tot 1 juli 2006 de eerder door de mobiele aanbieders overeengekomen tarieven van kracht. Het college heeft dit reeds duidelijk gemaakt in het ontwerpbesluit. Het college heeft in zijn mededeling van 4 december 2003 aangegeven bij de beslechting van de geschillen over de MTA-tarieven het door de NMa en OPTA aanvaarde voorstel van de mobiele aanbieders inzake de verlaging van de MTA-tarieven te hanteren als toetsingskader voor de invulling van de redelijkheid.172 Het college acht het dan ook redelijk om, tot aan de eerste aanpassing op basis van het op FL-LRIC gebaseerde tariefniveau, deze door de mobiele aanbieders overeengekomen tarieven in stand te houden. Deze tarieven blijven tot 1 juli 2006 derhalve van kracht voor alle bij het convenant betrokken partijen:
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
- in het geval van KPN betekent dit dat voor mobiele gespreksafgifte bij eindgebruikers van KPN Mobile maximaal een tarief van € 0,110 per minuut gerekend mag worden, en voor mobiele gespreksafgifte bij eindgebruikers van Telfort maximaal een tarief van € 0,124 per minuut gerekend mag worden;
- in het geval van Vodafone betekent dit dat voor mobiele gespreksafgifte bij eindgebruikers van Vodafone maximaal een tarief van € 0,110 per minuut gerekend mag worden;
- in het geval van Orange betekent dit dat voor mobiele gespreksafgifte bij eindgebruikers van Orange maximaal een tarief van € 0,124 per minuut gerekend mag worden;
- in het geval van Mobile betekent dit dat voor mobiele gespreksafgifte bij eindgebruikers van T-Mobile maximaal een tarief van € 0,124 per minuut gerekend mag worden;
- in het geval van Tele2 betekent dit dat voor mobiele gespreksafgifte bij eindgebruikers van Tele2 maximaal een tarief van € 0,124 per minuut gerekend mag worden.
Proces van operationalisering
57. Zoals hiervoor toegelicht, zal het college voor het bepalen van het FL-LRIC niveau gebruikmaken van een bottom-up model. Gedurende de operationalisering van dit model zal veelvuldig een beroep op marktpartijen worden gedaan. Met name van mobiele aanbieders zal een aanzienlijke hoeveelheid informatie gevraagd worden, welke als input in het model zal worden gebruikt. Tevens zal het college gebruikmaken van de diensten van een externe adviseur.
58. De operationalisering van het model zal onder andere bestaan uit een aantal
(consultatie)bijeenkomsten met marktpartijen, verzoeken om informatie van mobiele aanbieders en het verwerken van deze informatie in het BU-LRIC model. Het college zal tijdens het proces een zo groot mogelijke transparantie bieden. Vanzelfsprekend wordt daarbij rekening gehouden met de
vertrouwelijke aard van bepaalde door aanbieders op te leveren informatie. Het college verwacht dat de operationalisering van het systeem een periode van maximaal negen maanden in beslag zal nemen. De operationalisering van het model is van start gegaan in september 2005. Op 27 september 2005 heeft hierover een eerste bijeenkomst met betrokken partijen plaatsgevonden.
A.6 Bedenkingen marktpartijen
Tariefstappen
59. T-Mobile is van mening dat een glijpad van drie jaar te kort is om de marktstrategie aan te passen op de vermindering van inkomsten uit gespreksafgifte. Daarbij stelt T-Mobile dat het college de mogelijkheden tot herbalancering had moeten onderzoeken. De ACT stelt, met uitzondering van Enertel en COLT, dat het tarief voor gespreksafgifte uiterlijk 1 juli 2005 tot het kostengeoriënteerde niveau zou moeten worden verlaagd. Daarmee zou het belang van eindgebruikers volgens de ACT optimaal gediend zijn. Problemen die MNO’s ondervinden bij de aanpassing van hun marktstrategie zijn volgens de ACT geen rechtvaardiging voor verder uitstel van een kostengeoriënteerd tarief, ook niet indien MNO’s de markt als gevolg van een daling van inkomsten uit gespreksafgifte dienen te verlaten. Voor inefficiënte aanbieders is geen plaats.
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
60. Het college is van oordeel dat het voorgenomen glijpad te kort noch te lang is. In het
bovenstaande geeft het college aan wat zijn overwegingen zijn voor het instellen van een glijpad.173 Hierbij heeft hij een belangenafweging gemaakt tussen enerzijds het korte termijn voordeel van een directe verlaging voor eindgebruikers en anderzijds de potentiële negatieve effecten daarvan op mobiele aanbieders. De termijn van drie jaar is daarbij onderbouwd door te wijzen op de typische contractsduur van retail-contracten en de ontwikkelingen in andere landen van de Europese Unie. 61. Het college merkt op dat T-Mobile geen nieuwe feiten aandraagt die de noodzaak tot het verlengen van het glijpad aannemelijk maken. De verwijzing van T-Mobile naar de in Oostenrijk gemaakte keuze voor een langer glijpad acht het college onvoldoende. Er zijn immers ook voorbeelden te noemen van landen die een korter of zelfs geen glijpad hebben ingesteld. Het standpunt van T-Mobile dat drie jaar te kort is om de marktstrategie aan te passen aan de inkomstenvermindering wordt verder niet onderbouwd.
62. Vodafone is van mening dat het college een inflatiecorrectie zou moeten toepassen op de tarieven die tijdens het glijpad gelden. Vodafone geeft aan dat de bedoelde kostenontwikkeling verdisconteerd kan worden in het BULRIC model, en dat dit geen effect heeft op de tarieven tijdens de
reguleringsperiode.
63. Het college kan zich hier niet in vinden. Weliswaar kan de bedoelde kostenontwikkeling in het BULRIC model verdisconteerd worden, maar dit zal wel degelijk invloed hebben op de tarieven tijdens de reguleringsperiode. Het eindpunt van de reguleringsperiode wordt bepaald door het BULRIC model. Aangezien in dit model de bedoelde kostenontwikkelingen worden meegenomen, zullen deze ook zijn verwerkt in de tussenstappen en daarmee de tariefontwikkeling gedurende de
reguleringsperiode. De tussenstappen worden immers rechtstreeks bepaald door het eindpunt. FAC versus LRIC
64. Telfort is van mening dat een kostenmodel dat gebaseerd is op de Fully Allocated Costs (FAC) methodiek een meer proportionele remedie is dan een kostenmodel gebaseerd op de Long Run Incremental Costs (LRIC) methodiek. Volgens Telfort is sprake van Ramsey pricing, in welk geval toepassing van FAC beter is.
65. In het bovenstaande concludeert het college dat een kostenmodel op basis LRIC een betere benadering geeft voor een tariefniveau dat representatief geacht mag worden voor een effectief concurrerende markt dan een kostenmodel op basis van FAC.174 Hierboven is het college reeds nader in gegaan op deze afweging. In aanvulling hierop merkt het college op dat stelling van Telfort dat sprake is van Ramsey pricing in zijn ogen onjuist is. De argumentatie hiervoor komt aan de orde in randnummers 242 tot en met 246 van dit besluit.
173 Zie Annex 1A, randnummers 43-52 van dit besluit.
Annex 1A. Tariefregulering mobiele gespreksafgifte
Bottom up vs top down
66. Telfort stelt dat het college bij toepassing van de LRIC methodiek de uitkomsten van het kostenmodel op basis van een bottom-up benadering dient te reconciliëren met een top-down benadering. Daarmee wordt inzicht verkregen in het deel van het kostenverschil dat samenhangt met de daadwerkelijke praktische mogelijkheid om tot een meer efficiënte dienstverlening te komen en welk deel samenhangt met de aannames die aan beide varianten ten grondslag liggen.
67. Het college is van oordeel dat een reconciliatie zoals bedoeld door Telfort niet noodzakelijk is. Gedurende de operationalisering van het model zal het college een grote hoeveelheid ‘top-down’ data bij de mobiele aanbieders opvragen. Het college zal deze data gebruiken bij de modellering van de efficiënte aanbieder. Hiermee kan worden verzekerd dat het resulterende kostenniveau realistisch en haalbaar is voor efficiënt opererende aanbieders. Dit maakt een door Telfort bedoelde reconciliatie overbodig.
68. De mogelijkheid dat het resulterende kostenniveau voor een bepaalde aanbieder niet haalbaar blijkt, is voor het college in zichzelf geen reden om de hiervoor beschreven benadering aan te passen. Het college wijst er in dit verband op dat het al dan niet haalbaar zijn van een bepaald efficiënt
kostenniveau in een concurrerende markt ook niet relevant is. Immers, een aanbieder zal zich in een concurrerende omgeving aan het kosten- en tariefniveau dienen aan te passen of anders uit te treden.
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele
gespreksafgifte
B.1 Inleiding
1. In onderhavig besluit heeft het college de mobiele aanbieder de verplichting opgelegd tot het hanteren van een op FL-LRIC gebaseerd kostengeoriënteerd tarief voor mobiele gespreksafgifte. In deze annex wordt deze verplichting nader uitgewerkt.