8. Het college heeft in annex 1A gemotiveerd dat FL-LRIC de proportionele invulling van tariefregulering voor mobiele gespreksafgifte betreft. Voor de bepaling van het FL-LRIC niveau hanteert het college de bottom-up benadering (hierna: BU-LRIC).
9. De operationalisering van tariefregulering op basis van de BU-LRIC systematiek behelst een aanzienlijk aantal modelleringsvraagstukken ten aanzien van onderliggende principes en de in het model gehanteerde parameters.
10. Hierna beschrijft het college de keuzes die hij heeft gemaakt ten aanzien van de voor de BU-LRIC modellering relevante aspecten.
B.3.2 De te modelleren aanbieder
11. Een BU-LRIC model gaat uit van een efficiënte aanbieder. Bij het modelleren van deze aanbieder dient het college veronderstellingen te doen over de keuzes die deze aanbieder zou maken ten aanzien van de inrichting van zijn netwerk en zijn bedrijfsvoering. Daarbij is het mogelijk dat de gemodelleerde aanbieder andere keuzes maakt dan de bestaande mobiele aanbieder. Over het algemeen geldt echter dat de verschillen kleiner worden naarmate de gemodelleerde aanbieder meer met de bestaande aanbieder vergelijkbare kenmerken vertoont.176
12. Daarnaast zijn de bestaande mobiele aanbieders in werkelijkheid ook verschillend van elkaar. Deze verschillen uiten zich in allerlei aspecten, zoals verschillende netwerktopologieën,
organisatiestructuren en internationale samenwerkingsverbanden.
13. Met een BU-LRIC model wordt een situatie gesimuleerd waarin een nieuwe aanbieder tot de markt voor gespreksafgifte toetreedt en de zittende aanbieders in hun tariefstelling disciplineert. Deze gemodelleerde toetreder is vrij in het maken van zijn eigen commerciële keuzes, en deze kunnen anders uitvallen dan die de zittende aanbieders maken. Dit neemt echter niet weg dat de zittende aanbieders door het kostenniveau van de toetreder worden gedisciplineerd.
14. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat bij de BU-LRIC modellering geen rekening wordt gehouden met de verschillen tussen de bestaande mobiele aanbieders. Dit kan ertoe leiden dat het werkelijke kostenniveau van een bepaalde mobiele aanbieder hoger ligt dan het BU-LRIC
176 Voorbeelden zijn omvang/schaalgrootte, moment van toetreding, kwaliteit van het netwerk, verkeersprofiel, etc.
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte
kostenniveau. Zoals toegelicht in annex 1A, rechtvaardigt de aard van de markt voor gespreksafgifte een dergelijke uitkomst. Zonder deze invulling van tariefregulering wordt een mobiele aanbieder immers onvoldoende beperkt in zijn vrijheid een tarief te hanteren dat boven de efficiënte kosten ligt. 15. Onverminderd het bovenstaande, acht het college het overigens niet waarschijnlijk dat de
relevante werkelijke kosten van de mobiele aanbieders significant hoger zullen liggen dan de efficiënte kosten voor het aanbieden van gespreksafgifte. Dit wordt gewaarborgd door bij de modellering uit te gaan van een modern netwerk dat voldoet aan de eisen van deze tijd.
16. Tevens valt niet te verwachten dat de kostenverschillen tussen mobiele aanbieders onderling significant zullen zijn. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen kostenverschillen die zich alleen tijdens de opstartfase van de mobiele aanbieders hebben voorgedaan en kostenverschillen die meer structureel van aard zijn. Wat betreft de eerstgenoemde categorie, is het college van oordeel dat ervan mag worden uitgegaan dat deze verschillen op 1 juli 2008, het moment waarop voor alle
aanbieders gelijke tarieven gaan gelden, niet langer materieel zijn. Voor alle aanbieders geldt dat zij dan ruim tien jaar in de markt actief zijn. Ten aanzien van eventueel opgetreden kostenverschillen tussen aanbieders tijdens de opstartfase mag worden verondersteld dat de posities van aanbieders op dat moment voldoende vergelijkbaar zijn.
17. Voor structurele kostenverschillen geldt dat deze in de regel het gevolg zijn van commerciële beslissingen van de mobiele aanbieders. Aangezien alle aanbieders in dezelfde markt actief zijn, zal het voor de verschillende aanbieders relevante efficiënte kostenniveau op vergelijkbaar niveau liggen. 18. Ook de kostenverschillen die voortkomen uit het beschikbaar hebben van verschillende pakketten frequenties, worden beperkt verondersteld. KPN en Vodafone hebben de beschikking over 900 MHz en 1800 MHz frequenties, terwijl Orange en T-Mobile alleen beschikken over frequenties in de 1800 MHz band. Dit verschil heeft invloed op het mobiele netwerk dat een aanbieder zal uitrollen. Het college is echter van oordeel dat de relatief hoge bevolkingsdichtheid en de geringe omvang van rurale gebieden in Nederland met zich meebrengen dat het kostenvoordeel als gevolg van het beschikbaar hebben van 900 MHz frequenties zeer beperkt zal zijn.177
Conclusie
19. Op basis van het bovenstaande concludeert het college dat bij de BU-LRIC modellering dient te worden uitgegaan van een efficiënte toetreder met een modern netwerk dat aan de eisen van deze tijd voldoet. Daarbij wordt geen rekening gehouden met kostenverschillen tussen mobiele aanbieders. Er zal derhalve sprake zijn van een uniform tarief op 1 juli 2008.178
177 Indicatief hiervoor is het tariefverschil tussen 900/1800 MHz en 1800 MHz aanbieders waar Ofcom in het Verenigd Koninkrijk op is uitgekomen. Dit verschil bedraagt in dit land, waar de bevolkingsdichtheid aanzienlijk lager en de omvang van rurale gebieden aanzienlijk groter is dan in Nederland, 12%.
178 Gezien het huidige verschil in tarieven tussen enerzijds KPN en Vodafone en anderzijds T-Mobile, Orange en Telfort, zal tijdens de reguleringsperiode nog sprake zijn van verschillende tarieven. Dit verschil wordt echter met iedere tariefstap kleiner.
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte
20. Wat betreft de parameters in het BU-LRIC model, zal in beginsel één bepaalde keuze worden gemaakt die voor alle aanbieders van toepassing wordt geacht. Deze keuze kan per parameter verschillen, maar dient telkens een weergave te zijn van de keuze die de gemodelleerde toetreder zou maken. Daarbij gaat het om het bepalen van een BU-LRIC niveau op 1 juli 2008, en zullen derhalve voorspellingen gedaan moeten worden over de toekomstige waarden van de parameters. Een aantal belangrijke parameters wordt in de volgende paragraaf behandeld.
B.3.3 BU-LRIC parameters
Afschrijvingsmethode
21. Binnen de modellering dienen de jaarlijkse kosten te worden berekend samenhangend met het gebruik van de in het netwerk aanwezige kapitaalgoederen. Van belang hierbij zijn de relevante levensduren van de betrokken kapitaalgoederen, de toepasselijke afschrijvingsperiode, en de aan het in de kapitaalgoederen geïnvesteerde kapitaal verbonden kosten. In de berekening van deze
geannualiseerde kosten is het algemeen geaccepteerd dat deze dient uit te gaan van de economische waardevermindering van de betrokken kapitaalgoederen. Het college gaat voor de bepaling van het FL-LRIC niveau bij de modellering daarom zoveel mogelijk uit van economische afschrijving.179
22. Het voordeel van economische afschrijving is dat deze beter rekening houdt met de werkelijke consumptie van de af te schrijven kapitaalgoederen in de loop der tijd dan methoden gebaseerd op accounting informatie.180 Naarmate de verschillen in gebruik van kapitaalgoederen tussen de
opeenvolgende jaren van de afschrijvingsperiode groter worden, wordt het hanteren van economische afschrijving meer van belang. Aangezien de nog niet gestabiliseerde volumes op de mobiele
netwerken oorzaak kunnen zijn van verschillen in gebruik van kapitaalgoederen, acht het college het toepassen van economische afschrijving geschikt en noodzakelijk.
Opslag voor gemeenschappelijke kosten
23. Het college acht het redelijk dat gereguleerde diensten een gedeelte van de gemeenschappelijke kosten dragen. Het is gebruikelijk om hiervoor een opslag op het FL-LRIC kostenniveau toe te staan. De opslag voor gemeenschappelijke kosten wordt bepaald aan de hand van de zogenaamde equi-proportionate mark-up (EPMU) methode. Met deze methode wordt de op een bepaalde dienst van toepassing zijnde opslag proportioneel verondersteld met de reeds naar deze dienst gealloceerde (incrementele) kosten.
24. Belangrijk voordeel van EPMU is de relatieve eenvoud van de methodiek. Een mogelijk nadeel is echter dat kostenallocatie op basis van EPMU in bepaalde gevallen een enigszins arbitrair karakter kan hebben. De relatie tussen de mate waarin een bepaalde dienst ‘gebruikmaakt’ van de
179 Waar de toepassing van economische afschrijving niet mogelijk zal blijken, wordt een accounting
afschrijvingsmethodiek toegepast die de uitkomsten van economische afschrijving voldoende benadert. Deze benadering wordt aanbevolen in paragraaf 6 van de ‘Principles of implementation and best practice regarding FL-LRIC cost modelling’ van de Independent Regulators Group (IRG).
180 Veelgebruikte methoden op basis van accounting informatie zijn lineaire afschrijvingen en afschrijven op basis van annuïteiten.
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte
gemeenschappelijke kosten en de allocatie van deze kosten kan hierdoor in zekere mate verloren gaan. Dit zou kunnen leiden tot suboptimale welvaartseffecten. Deze zullen echter slechts significant zijn bij een hoog aandeel van de gemeenschappelijke kosten in de totale kosten van een aanbieder. 25. In theorie leidt het bepalen van de relevante opslag op basis van Ramsey principes tot de kleinste afwijking van het optimale welvaartsniveau (er van uitgaande dat een opslag noodzakelijk is om gemeenschappelijke kosten terug te verdienen en het optimale niveau dus niet haalbaar is). Onder ‘Ramsey’ wordt de opslag op het FL-LRIC kostenniveau van een bepaalde dienst vastgesteld op basis van de eigen prijselasticiteit van de vraag naar die dienst. Daarbij geldt dat de opslag hoger is voor diensten met een lage prijselasticiteit en lager voor diensten met een hoge prijselasticiteit. Afnemers die minder prijsgevoelig zijn, zullen zodoende meer bijdragen aan de gemeenschappelijke kosten en meer prijsgevoelige afnemers minder. Door een opslag bovenop het FL-LRIC kostenniveau op deze manier vast te stellen, zal de vraag naar de verschillende diensten uiteindelijk het minst afnemen en in theorie de welvaart dus het minst afwijken van het optimale niveau.
26. Ondanks dit theoretische voordeel acht het college de toepassing van Ramsey principes voor de bepaling van de opslag voor gemeenschappelijke kosten niet geschikt. Daartoe is het volgende overwogen.
27. Een belangrijk gevolg van het toepassen van Ramsey principes is dat een mobiele aanbieder zijn retail dienstverlening kan subsidiëren met de inkomsten uit gespreksafgifte. Over het algemeen zal namelijk de prijselasticiteit voor de vraag naar gespreksafgifte laag zijn. Voor eindgebruikers die in vergelijkbare mate beide diensten afnemen zal het toepassen van Ramsey een kostenneutrale ingreep betekenen. Zij betalen weliswaar een hogere bijdrage aan de gemeenschappelijke kosten door de hoge opslag op gespreksafgifte, maar aan de andere kant betalen ze lagere bijdragen voor mobiele retaildiensten. Dit is anders voor eindgebruikers op een vast netwerk die geen mobiele retaildienst afnemen. Zij zullen relatief hoge kosten voor mobiele gespreksafgifte niet gecompenseerd zien door lagere tarieven voor andere mobiele retaildiensten en worden daarmee door het toepassen van Ramsey principes nadelig beïnvloed. Vanwege deze voor een specifieke groep vaste
eindgebruikers (namelijk eindgebruikers die veel vast-mobiel bellen) onevenredig negatieve distributie-effecten, acht het college het toepassen van Ramsey principes niet geschikt.
28. Voorts stuit het toepassen van Ramsey ook op praktische bezwaren. De voor Ramsey benodigde complexe en dynamische informatiebehoefte, zoals bijvoorbeeld objectieve en betrouwbare gegevens terzake van prijselasticiteiten, zullen in de praktijk bezwaarlijk blijken. Ervaringen in andere Europese landen en gereguleerde sectoren wijzen zeer duidelijk in die richting. De reguleringskosten die voortvloeien uit de keuze voor Ramsey zullen, in verband met de noodzaak tot het (laten) uitvoeren van analyses ten aanzien van de voor de berekeningen te hanteren elasticiteiten, aanzienlijk zijn.181
29. Het college concludeert op basis van het bovenstaande dat een opslag op het tarief voor mobiele gespreksafgifte in verband met het bestaan van gemeenschappelijke kosten dient te worden
181 Daarnaast kan de complexiteit van de Ramsey analyses leiden tot een vertraging bij de bepaling van de tarieven voor mobiele gespreksafgifte, wat negatieve welvaartseffecten tot gevolg heeft.
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte
toegestaan. Het college zal voor de bepaling van de hoogte van de opslag de EPMU methode hanteren.
Opslag voor netwerkexternaliteit
30. Als een eindgebruiker de beslissing neemt om abonnee van een mobiel netwerk te worden, levert dit een voordeel op voor bestaande vaste en mobiele eindgebruikers. Dit voordeel wordt de
netwerkexternaliteit genoemd en ontstaat doordat het mogelijk wordt om te bellen naar, of gebeld te worden door, een additionele mobiele eindgebruiker.182 Dit wordt aangeduid als externaliteit omdat een eindgebruiker dit voordeel normaal gesproken niet zal meewegen in de beslissing mobiele abonnee te worden. Daardoor zullen sommige eindgebruikers geen mobiele abonnee worden of blijven, terwijl dit vanuit welvaartsmaximerend oogpunt, waarin de netwerkexternaliteit wel wordt meegewogen, wenselijk zou zijn. Om deze eindgebruikers toch te bewegen te doen wat wenselijk is, bestaat de mogelijkheid door middel van het retailaanbod een subsidie te verlenen.183
31. Deze subsidie zou deels kunnen worden gefinancierd door een opslag op het tarief voor mobiele gespreksafgifte. Het college acht het toestaan van een dergelijke opslag echter niet redelijk. De mobiele penetratie heeft in Nederland een zodanig hoog niveau bereikt dat het stimuleren van verdere penetratie door middel van subsidies niet (meer) tot de voornaamste doelstellingen behoort. Dit betekent dat er vanuit deze doelstelling geen rechtvaardiging voor een opslag op het tarief voor mobiele gespreksafgifte bestaat.
32. De vraag is echter wel relevant of het eventueel ophouden te bestaan van dergelijke subsidies niet zal leiden tot een afname van het aantal mobiele abonnees. De kans bestaat namelijk dat
bestaande abonnees hun aflopende contracten niet zullen verlengen als het nieuwe aanbod vanwege het wegvallen van de subsidies minder gunstig is. Hoewel dit effect vooraf zeer moeilijk is in te schatten, acht het college het niet aannemelijk dat de mobiele penetratie in Nederland door het niet toestaan van een opslag voor de netwerkexternaliteit significant zal afnemen. Zo geldt voor het belangrijkste instrument voor het verlenen van subsidies, de mobiele telefoon, dat deze over het algemeen langer meegaat dan het afgesloten contract. Het wegvallen van subsidies zou daarom wellicht tot gevolg kunnen hebben dat abonnees minder vaak van mobiele telefoon wisselen, maar dat heeft geen directe invloed op de mobiele penetratie. Een en ander nog daargelaten de vraag of het niet toestaan van een opslag voor de netwerkexternaliteit tot gevolg zou hebben dat mobiele aanbieders afzien van het geven van subsidies.
33. Het college concludeert op basis van het bovenstaande dat een opslag op het tarief voor mobiele gespreksafgifte in verband met de netwerkexternaliteit niet wordt toegestaan.
182 Hoewel er meerdere soorten externaliteiten bestaan, zoals bijvoorbeeld het voordeel dat noodsituaties sneller aan de juiste instanties kunnen worden gemeld, wordt de netwerkexternaliteit als belangrijkste en meest relevante beschouwd.
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte
Redelijk rendement
34. Voor de bepaling van het toegestane redelijk rendement op mobiele gespreksafgifte gaat het college uit van de Weigthed Average Cost of Capital (WACC) onder toepassing van het Capital Asset Pricing Model (CAPM). Het te bepalen redelijk rendement zal daarbij geacht moeten kunnen worden relevant te zijn voor de gemodelleerde aanbieder, en meer specifiek voor de door hem aangeboden gespreksafgifte.184
Regulering 3G
35. De tarieven die volgen uit de BU-LRIC modellering zullen van toepassing zijn op het aanbieden van gespreksafgifte door een mobiele aanbieder. Daarbij kan de afwikkeling van het verkeer
geschieden over 2G en 3G netwerken. Voor de bepaling van de relevante (netwerk)kosten zal in het BU-LRIC model ten behoeve van de onderhavige reguleringsperiode echter alleen worden uitgegaan van 2G technologie.
36. Het college is zich ervan bewust dat er in werkelijkheid waarschijnlijk wel sprake zal zijn van een migratie naar 3G technologie. Het college verwacht echter niet dat de migratie naar 3G gedurende de reguleringsperiode een dermate grote vlucht zal nemen dat de BU-LRIC modellering tot significante wijzigingen in tarieven zou leiden als een deel van het volume van gespreksafgifte via 3G technologie zou worden afgewikkeld.
37. Onverminderd het bovenstaande, ziet het college in deze benadering een geschikte manier om aanbieders te stimuleren tot een snelle migratie naar nieuwe innovatieve technologieën. De
kostenvoordelen als gevolg van het vervangen van 2G door nieuwe technologieën mogen tijdens de reguleringsperiode immers door de aanbieder zelf behouden worden.
B.4 Bedenkingen marktpartijen
Uitgangspunten modellering
38. KPN en Vodafone zijn van opvatting dat het college de uitgangspunten van het LRIC model, zoals geformuleerd in dit besluit, eerst zou moeten vaststellen nadat met marktpartijen over het kostenmodel is gesproken.
39. Het college deelt deze opvatting niet. De betreffende uitgangspunten zijn opgenomen in het besluit omdat het college het van belang acht dat partijen voorafgaand aan de operationalisering op de hoogte worden gebracht van een aantal belangrijke uitgangspunten die zullen gelden bij de ontwikkeling van het model. Niettemin zal het college ook tijdens de operationalisering van het model voldoende ruimte aan partijen bieden voor het kenbaar maken van hun standpunten inzake de parameters van het model. Vooral bij de nadere invulling van het model doet het college een beroep op de input van partijen.
184
Gebruik van de WACC wordt aanbevolen in paragraaf 7 van de eerder aangehaalde ‘Principles of implementation and best practice regarding FL-LRIC cost modelling’ van de IRG.
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte
40. Vooruitlopend op de publicatie van de definitieve besluiten is het modelleringsproces reeds van start gegaan. Het college wordt hierin bijgestaan door een onafhankelijk onderzoeksbureau. Daarnaast hebben betrokken partijen het aanbod gekregen zitting te nemen in een zogeheten ‘Industry Group’ (IG). De IG wordt bij het gehele proces van ontwikkeling en uitwerking van het BULRIC model worden betrokken. Dit betekent dat de IG in ieder geval wordt betrokken bij: ـ de besluitvorming van OPTA inzake de zogenaamde ‘conceptual approach’, welke bestaat uit
het geheel van parameters waaruit het BULRIC model wordt opgebouwd; ـ het vullen van het model met kosten- en volumegegevens.
41. De eerste bijeenkomst van de IG heeft plaatsgevonden op 27 september 2005. Efficiënte aanbieder
42. Orange, Telfort, T-Mobile en Tele2 zijn van mening dat het college bij de vaststelling van het gereguleerde tarief meer rekening dient te houden met de daadwerkelijk gemaakte kosten van de in het BULRIC model gemodelleerde efficiënte aanbieder. Daarbij worden diverse argumenten
aangevoerd waarom de werkelijke kosten van een mobiele aanbieder hoger liggen dan die van een efficiënte aanbieder.
43. Voorts merken Orange, Telfort en T-Mobile op dat tussen aanbieders met 900/1800 MHz frequenties en aanbieders met 1800 MHz frequenties structurele kostenverschillen bestaan die aanleiding zouden moeten zijn om te differentiëren in tariefregulering. Ook het latere moment van toetreding zou aanleiding zijn voor een verschil in tariefregulering tussen aanbieders met 900/1800 MHz frequenties en aanbieders met 1800 MHz frequenties. Vodafone, daarentegen, stelt juist dat geen sprake is van een rechtens relevant verschil in kostenniveau dat een gedifferentieerde vorm van tariefregulering zou rechtvaardigen.
44. Het college is van oordeel dat niet hoeft worden uitgegaan van de werkelijke kosten van de mobiele aanbieders, en dat evenmin rekening gehouden hoeft worden met eventuele verschillen tussen de aanbieders. De motivering hiervoor is opgenomen in dit besluit.185 Met een BULRIC model wordt een nieuwe toetreder gemodelleerd die de bestaande aanbieders disciplineert in hun
tariefstelling. Het kostenniveau van deze nieuwe toetreder bepaalt het tariefniveau van deze partij en daarmee tevens de tarieven die de bestaande aanbieders kunnen rekenen. Het kostenniveau van de bestaande partijen is daarbij niet direct relevant. In een concurrerende markt wordt het efficiënte kostenniveau immers ook bepaald door de efficiënte toetreder en niet door de werkelijke kosten van reeds bestaande partijen.
45. Onverminderd het bovenstaande, heeft het college in dit besluit gemotiveerd waarom het onwaarschijnlijk is dat bij inwerkingtreding van het kostengeoriënteerde tarief op 1 juli 2008 de
Annex 1B. Operationalisering tariefregulering mobiele gespreksafgifte