329. Er wordt hier onderscheid gemaakt tussen statische en dynamische markteffecten. Statische markteffecten zijn effecten van regulering op korte termijn, zoals bijvoorbeeld prijseffecten, volume-effecten en surplusvolume-effecten. Dynamische volume-effecten zijn volume-effecten van regulering op lange(re) termijn, zoals bijvoorbeeld de gevolgen voor toetreding, investeringen en het niveau van technologische ontwikkeling.
Statische markteffecten
330. De statische effecten van het opleggen van de maatregelen op de markt voor mobiele gespreksafgifte kunnen onderscheiden worden naar de effecten op vaste bellers en de effecten op mobiele bellers.
331. Bellen van vast naar mobiel wordt goedkoper als gevolg van regulering van de markt voor mobiele gespreksafgifte. Onduidelijk is echter wat het gevolg hiervan zal zijn voor de
verkeersvolumes. Zoals eerder aangehaald bleek uit onderzoek van de NMa dat een verlaging van de tarieven voor mobiele gespreksafgifte niet leidt tot een grotere vraag naar deze dienst. Echter, zelfs wanneer uitgegaan wordt van een gelijkblijvende vraag is het effect voor vaste eindgebruikers positief. Op basis van een extrapolatie van de belvolumes uit voorgaande jaren, en een vergelijking met kostengeoriënteerde tarieven in vergelijkbare landen heeft het college berekend dat het gedeelte van
Effecten van de verplichtingen
het producentensurplus154 dat verkregen is dankzij te hoge tarieven voor vaste bellers op jaarbasis tussen € 145 miljoen en € 300 miljoen bedraagt. [vertrouwelijk: ……… ……. ……….. ……….………… ………. ]
332. De verplichting tot kostenoriëntatie zal ertoe leiden dat vaste bellers niet langer het gedeelte van het producentensurplus hoeven te financieren dat het gevolg is van de huidige, te hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte. De positieve effecten voor de eindgebruikers zijn in dit geval tussen € 145 miljoen en € 300 miljoen op jaarbasis. [vertrouwelijk: ……… ……. ………. ……….………… ………. ]
333. De verplichting tot kostenoriëntatie zal hierdoor op korte termijn de winsten die aanbieders op mobiele gespreksafgifte realiseren verlagen. De verdeling van deze winstverlaging vindt plaats naar rato van het aandeel in de afgifte van gesprekken van vast naar mobiel. Dit is het gevolg van het feit dat de voorgestelde tariefregulering betrekking heeft op de gesprekskosten per tijdseenheid. Hierdoor is de hoogte van het distributie-effect per aanbieder afhankelijk van het belvolume.
334. Tegenover de lagere inkomsten uit de eigen gespreksafgifte staan echter ook lagere uitgaven aan mobiele gespreksafgifte bij andere partijen. MNO’s en MVNO’s zijn immers niet alleen aanbieder maar ook afnemer van mobiele gespreksafgifte. Omdat ook veel gespreksafgifte wordt geleverd aan partijen die vaste telefonie verzorgen zullen de totale inkomsten evenwel toch dalen. Er is sprake van een herverdelingseffect: vaste bellers gaan minder bijdragen aan de kosten van mobiele telefonie. De kosten komen dan direct terecht bij de mobiele bellers.
335. Het effect op de retailprijzen voor mobiele telefonie kan niet kwantitatief worden weergegeven. Wel constateert het college dat de op basis van de eind 2003 doorgevoerde verlaging van de
gespreksafgifte tarieven tot dusver geen merkbaar effect heeft gehad op de hoogte van de retail-tarieven voor mobiele telefonie. 155 Aanbieders bevestigen dit beeld in hun antwoorden op de
vragenlijsten van het college. Redenen die worden aangegeven zijn deels praktisch van aard (het zou lastig zijn op korte termijn tariefwijzigingen door te voeren) en deels ingegeven door de
concurrentiesituatie (het verhogen van de retail tarieven zou de concurrentiepositie ondermijnen). Op korte termijn betekent dit een afname van het producentensurplus op de retailmarkt voor mobiele telefonie, maar niet van het consumentensurplus.
336. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de aanbieders van mobiele gespreksafgifte het verlies aan inkomsten niet volledig zullen compenseren met het verhogen van de retailtarieven.
154 Het producentensurplus is gedefinieerd als het verschil tussen het totaal van wat de (alle) producenten gezamenlijk aan toerekenbare kosten kwijt zijn voor het leveren van een bepaald product en wat zij daarvoor daadwerkelijk ontvangen.
155 In december 2003 hebben de aanbieders van mobiele gespreksafgifte aan het college laten weten de tarieven voor mobiele gespreksafgifte trapsgewijs te verlagen, zie 6.3.2.
Effecten van de verplichtingen
337. Ten aanzien van de statische markteffecten wordt geconcludeerd dat het opleggen van regulering een positief surpluseffect heeft, doordat het gedeelte van het producentensurplus dat het gevolg is van de hoge tarieven (tussen € 145 miljoen en € 300 miljoen per jaar) terechtkomt bij de vaste eindgebruikers. Zoals in paragraaf 8.2 uiteen is gezet, is het bevorderen van de belangen van eindgebruikers de prioritaire doelstelling bij het reguleren van gespreksafgifte. Het negatieve effect op het consumentensurplus van mobiele eindgebruikers zal naar verwachting beperkt blijven omdat er geen significante stijging van de retailtarieven wordt verwacht.
Dynamische markteffecten
338. Een meerderheid van de aanbieders van mobiele gespreksafgifte verwacht dat het reguleren van de markt op lange(re) termijn een negatieve prikkel zal hebben op het te verwachten
investeringsniveau en, dientengevolge, op de (snelheid van) de uitrol van nieuwe diensten. Zo stelt een van de partijen dat (tarief-)regulering leidt tot: “een vermindering van onze vrijheid om zelf onze (commerciële) strategie te bepalen alsmede om zelfstandig onze in- en uitgaande geldstromen te beheren”. Een ander partijen merkt op dat: “prijsregulering in het algemeen een verlammend effect heeft op de bereidheid tot het doen van investeringen en het maken van strategische keuzes”. 339. Het college overweegt hierover het volgende. Op een concurrerende markt investeren ondernemingen in producten en/of diensten waarop een voldoende rendement wordt verwacht. Ondernemingen kunnen deze investeringen financieren uit eigen middelen of door het aantrekken van kapitaal op de kapitaalmarkt. Rendabele investeringen in nieuwe technologieën of vormen van
dienstverlening zullen daarom in principe altijd doorgang kunnen vinden.
340. Het college heeft geen omstandigheden gevonden die tot de conclusie leiden dat mobiele aanbieders voor investeringen in dienstverlening met een voldoende rendement beperkt worden in het aantrekken van het daarvoor benodigde kapitaal door een vermindering van de omzet uit
gespreksafgifte. Voor zover investeringen in nieuwe technologieën of vormen van dienstverlening niet meer verricht kunnen worden als gevolg van het stellen van gespreksafgiftetarieven op kostenniveau, concludeert het college dat de aan deze dienstverlening verbonden rendementen kennelijk
onvoldoende zijn om in een markt van duurzame mededinging investeringen te rechtvaardigen. Daarbij wordt opgemerkt dat het college bij het vaststellen van het gereguleerde tarief voor gespreksafgifte rekening houdt met een redelijk rendement dat mobiele aanbieders als partij met aanmerkelijke marktmacht op de markt van gespreksafgifte kunnen behalen.
341. Op grond van deze overwegingen verwacht het college hooguit beperkte negatieve dynamische effecten.
342. Wat het effect van de regulering op de toetreding tot een markt betreft merkt het college op dat toetreding tot de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte per definitie niet mogelijk is en de regulering daarop dan ook geen effect zal hebben.
Effecten van de verplichtingen
9.4 Bedenkingen marktpartijen
Doelstelling van de verplichtingen
343. T-Mobile stelt dat de voorgestelde verplichtingen de doelstelling zouden schaden van het bevorderen van infrastructuur- en dienstenconcurrentie, als gevolg van consequenties voor de financiële posities van de aanbieders, en voor de mate waarin uittreding is te verwachten.
344. Het college merkt in dit kader op dat de voorgenomen verplichtingen alle partijen in min of meer gelijke mate treffen.156 Op de effecten is het college hierboven uitgebreid ingegaan. Er zijn geen nieuwe argumenten naar voren gebracht waaruit zou blijken dat de voorgenomen regulering de concurrentieverhoudingen op de eindgebruikersmarkt voor mobiele telefonie – waar sprake is van daadwerkelijke concurrentie – zou verstoren.
Reguleringskosten
345. T-Mobile is van mening dat de voorgestelde tariefregulering tot reguleringsonzekerheid leidt in plaats van de door het college veronderstelde reguleringszekerheid. Volgens T-Mobile is de
onzekerheid het gevolg van de juridische procedures die gevoerd zullen worden ten aanzien van de gekozen methodiek en de wijze van kostentoerekening.
346. Het college is van oordeel dat met de voorgestelde regulering wel degelijk reguleringszekerheid geboden wordt. Het college ziet niet in hoe de keuze van partijen om juridische procedures aanhangig te maken hem zou kunnen doen afzien van voorgenomen regulering. Het college merkt bovendien op dat de voorgestelde maatregelen gelet op de ontwikkelingen in Europa niet verrassend genoemd kunnen worden.
Statische markteffecten
347. T-Mobile stelt dat het college een kwantitatieve analyse zou moeten uitvoeren naar de
waarschijnlijkheid van een ‘herbalancering’ van de mobiele retail-tarieven. Het college zou dit volgens T-Mobile hebben kunnen doen op basis van een analyse van de marktsituatie en de financiële positie van de betrokken ondernemingen. Daarnaast voert T-Mobile aan dat de tijdsduur sinds de verlaging van de tarieven in december 2003 te kort is om te kunnen concluderen dat dit geen merkbaar effect heeft gehad op de hoogte van de retail-tarieven.
348. Het college constateert dat er geen sprake is geweest van een herbalancering van de tarieven na het verlagen van de afgiftetarieven als gevolg van het convenant. Op het moment van publicatie van het ontwerpbesluit was het convenant ruim 15 maanden van kracht, op het moment van publicatie van dit besluit ruim 22 maanden. In die periode is geen merkbaar effect geweest op de hoogte van de retail-tarieven voor mobiele telefonie. Aangezien T-Mobile bovendien geen argumenten aandraagt waaruit blijkt dat dit binnen afzienbare tijd wel zal gebeuren, ziet het college geen aanleiding de analyse op dit punt te wijzigen.
156 Zie randnummer 333 van dit besluit.
Effecten van de verplichtingen
349. T-Mobile is van opvatting dat het college de analyse van het gedeelte van het
producentensurplus dat verkregen is dankzij te hoge tarieven voor vaste bellers onvoldoende kwantitatief onderbouwd heeft. Ter onderbouwing voert T-Mobile aan dat het college heeft nagelaten de gevolgen van de tariefwijziging voor de verkeersvolumes in te schatten.
350. Het college heeft in het voorgaande hoofdstuk aangegeven dat de berekening van het surplus gebaseerd is op afzetvolumes van aanbieders van gespreksafgifte, zoals aangeleverd door
marktpartijen in antwoord op de vragenlijsten.157 Ten aanzien van de volumeontwikkeling heeft het college een behoudende inschatting gemaakt door het belvolume vast-mobiel na 2003 constant te houden en niet, zoals de trend had gerechtvaardigd, door te trekken naar boven. Dit betekent dat het door het college berekende surplus een conservatieve inschatting betreft. Hogere verkeersvolumes zouden een hoger surplus betekenen, hetgeen de reden tot ingrijpen zou versterken. Het college ziet dan ook niet in waarom hij op dit punt tekort geschoten zou zijn.
351. Vodafone stelt dat de welvaartswinst van de vaste beller gelijk is aan het welvaartsverlies van de mobiele beller, aangezien vaste bellers veelal ook mobiele bellers zijn. Uitgaande van deze stelling leidt volgens Vodafone een “verstoring” van de prijzen tot welvaartsverlies, aangezien deze thans gebaseerd zouden zijn op het Ramsey principe.
352. Het college heeft in het voorgaande reeds beargumenteerd dat de toepassing van het Ramsey principe niet leidt tot welvaartmaximalisatie in het geval van mobiele gespreksafgifte. Aangezien geen sprake is van een ‘gesloten circuit’, is niet bewezen dat de afnemers die de hoge tarieven betalen voor mobiele gespreksafgifte daarvan ook meeprofiteren op de mobiele markt. In dit besluit wordt voorts beargumenteerd dat het negatieve effect op het consumentensurplus beperkt zal blijven.158
353. Ten aanzien van de - door het college behoudend ingeschatte - welvaartswinst kan nog worden opgemerkt dat de NMa op basis van recente berekeningen komt tot een winst van de consument als gevolg van de daling van de afgiftetarieven van circa € 780 miljoen in de periode 2004-2005 en een reductie van het deadweight loss in de orde van grootte van € 19 miljoen tot € 87 miljoen.159
Dynamische markteffecten
354. Vodafone stelt dat het college zich in zijn analyse van de dynamische markteffecten ten
onrechte lijkt te beperken tot de directe kosten van de regulering, en niet of nauwelijks stil staat bij het verlies aan omzet en klanten die volgens Vodafone het gevolg zullen zijn van de regulering. Volgens Vodafone zal de voorgenomen regulering ertoe leiden dat er minder gebeld zal worden en dat eindgebruikers kunnen besluiten niet langer gebruik te maken van mobiele diensten.
355. Het college heeft in de analyse van de statische effecten aangegeven geen aanwijzingen te zien voor een stijging van de retail-tarieven voor mobiele telefonie als gevolg van de voorgenomen
157 Zie randnummer 219 van dit besluit.
158 Zie randnummer 337 van dit besluit.
Effecten van de verplichtingen
regulering.160 Niet in te zien valt daarom waarom het college rekening zou moeten houden met een afname van het belvolume. Aangezien Vodafone haar stelling op dit punt niet nader onderbouwt, gaat het college hier niet nader op in.
356. Vodafone plaatst voorts vraagtekens bij de conclusie van het college dat de voorgenomen regulering geen negatieve invloed zal hebben op het investeringsniveau. Volgens Vodafone leidt dreigend ingrijpen tot een lagere investeringsbereidheid, als gevolg van een dalend verwacht rendement.
357. Ten aanzien van de mogelijkheden voor investeringen in innovatie merkt het college op dat hij in het bovenstaande duidelijk heeft gemaakt geen omstandigheden gevonden te hebben die tot de conclusie leiden dat mobiele aanbieders voor investeringen in dienstverlening met een voldoende rendement beperkt worden in het aantrekken van het daarvoor benodigde kapitaal door een vermindering van de omzet uit gespreksafgifte.161 De argumenten van Vodafone doen naar mening van het college niets af aan deze conclusie. Gelet op de reeds langer bestaande tendens naar regulering van de tarieven voor mobiele gesprekafgifte lijkt het niet aannemelijk dat partijen hun investeringen gebaseerd hebben op een verwacht rendement uit deze hoge gespreksafgiftetarieven. Daarnaast merkt het college op dat bij de invulling van de tariefregulering ook rekening wordt gehouden met een redelijk rendement voor een efficiënte toetreder.162
358. Vodafone stelt daarnaast dat het college door de voorgenomen regulering “verschillende inefficiënties” introduceert in de markt. Volgens Vodafone dient het college het verlies aan
opbrengsten die hier het gevolg van zullen zijn als kosten mee te nemen. Wel onderschrijft Vodafone het gebruik van het LRIC model voor het berekenen van het kostengeoriënteerde afgiftetarief. 359. Het college heeft in het bovenstaande beargumenteerd dat de markt voor mobiele
gespreksafgifte inefficiënt is, in die zin dat bij afwezigheid van concurrentie buitensporig hoge tarieven gerekend kunnen worden en het risico bestaat op toegangsweigering, intransparantie en discriminatie. Het opleggen van regulering beoogt nu juist inefficiëntie van de markt tegen te gaan, door de
gespreksafgiftetarieven te bewegen richting een kostengeoriënteerd niveau. Voor zover partijen efficiënt opereren, zullen zij in het beoogde kostenmodel geen belemmering vinden.
360. T-Mobile bestrijdt de conclusie van het college dat regulering niet zal leiden tot negatieve effecten op renderende investeringen. Volgens T-Mobile zullen wel degelijk negatieve effecten optreden als gevolg van reguleringsonzekerheid, uittreding van marktpartijen door daling van inkomsten en door de vermindering van toestelsubsidies.
160 Zie randnummers 335 en 336 van dit besluit.
161 Zie randnummer 340 van dit besluit.
Effecten van de verplichtingen
361. Het college heeft in het bovenstaande beargumenteerd geen negatieve effecten te verwachten op renderende investeringen.163 In het voorgaande heeft het college daarnaast reeds beargumenteerd waarom regulering juist leidt tot reguleringszekerheid. Op deze plek merkt het college voorts op dat eventuele uittreding van marktpartijen geen gevolgen zal hebben voor de individuele marktanalyses van de partijen die niet uittreden. Iedere aanbieder blijft immers in bezit van een monopolie op het eigen netwerk. Een eventuele vermindering van toestelsubsidies is eveneens een ontwikkeling die geen gevolgen zal hebben voor de relevante markt, en de mededingingsproblemen die daar spelen. Ook hiervoor geldt dat iedere aanbieder onverminderd in bezit blijft van een monopolie op het eigen netwerk.
9.5 Conclusie
362. Het college concludeert dat de opbrengsten van het reguleren van de markt voor mobiele gespreksafgifte de kosten ervan overtreffen. Uit de kwantitatieve analyse blijkt dat de herverdeling de vaste eindgebruikers ten goede komt, hetgeen de directe reguleringskosten ruimschoots
compenseert. En hoewel overige effecten - indirecte reguleringseffecten, statische en dynamische effecten op de markt – niet goed te kwantificeren zijn, kan op grond van een kwalitatieve analyse gesteld worden dat deze naar verwachting positief zullen zijn.
163 Zie randnummer 340 van dit besluit.
Dictum