213. De dienst gespreksafgifte op een mobiel netwerk is een wholesale dienst die door zowel aanbieders op de markt voor vaste telefonie als door aanbieders op de markt voor mobiele telefonie moet worden afgenomen om het mogelijk te maken te bellen naar een mobiel toestel. Buitensporig hoge tarieven voor deze dienst kunnen dan ook gevolgen hebben voor eindgebruikers en de concurrentieomstandigheden op beide markten. In deze paragraaf worden deze gevolgen nader onderzocht.
214. Aanbieders van zowel vaste als mobiele telefonie, die mobiele gespreksafgifte afnemen en zich geconfronteerd zien met de hoge tarieven voor deze dienst, zullen, teneinde winstgevend te blijven, deze kosten in beginsel zoveel mogelijk moeten doorberekenen in hun eindgebruikertarieven. Hierdoor betalen vaste en mobiele eindgebruikers hogere tarieven voor het bellen van vast naar
Gevolgen aanmerkelijke marktmacht
mobiel en van het ene mobiele netwerk naar het andere mobiele netwerk (off-net) dan het geval zou zijn indien het tarief voor gespreksafgifte onder concurrentiedruk tot stand zou komen.
215. Mobiele aanbieders voeren aan dat zij de hoge tarieven voor gespreksafgifte niet behoeven door te rekenen aan hun eigen klanten, omdat zij op hun beurt hoge inkomsten genereren uit de eigen gespreksafgiftedienst. De inkomsten uit de eigen afgiftedienst worden ‘weggestreept’ tegen de
uitgaven aan afgifte bij andere operators.109 Daarnaast stellen mobiele operators dat eventuele (te) hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte deels worden gecompenseerd door een lager prijsniveau op de retailmarkt voor mobiele toegang en gespreksopbouw. Met andere woorden, de mobiele eindgebruiker profiteert van inkomsten uit gespreksafgifte, bijvoorbeeld door lagere beltarieven of subsidie op een mobiele telefoon.
216. Het college merkt daarbij op dat vaste aanbieders niet in staat moeten worden geacht de hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte te compenseren met hoge tarieven voor vaste gespreksafgifte. Als gevolg hiervan is bellen van vast naar mobiel relatief duurder dan bellen van mobiel naar mobiel of van mobiel naar vast. Zo zijn de tarieven voor vaste gespreksafgifte bij KPN Telecom, waar het grootste gedeelte van de gesprekken van mobiel naar vast wordt afgewikkeld, gereguleerd en gebaseerd op de onderliggende kosten.
217. Ook de overige aanbieders van vaste telefonie zijn niet in staat om hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte te compenseren met hoge tarieven voor vaste gespreksafgifte. De tarieven voor gespreksafgifte van de overige aanbieders zijn indirect gekoppeld aan de gereguleerde tarieven van KPN.110
218. Voor het bellen van een vast naar een mobiel toestel moeten hoge tarieven betaald worden. Om winstgevend te blijven zullen vaste aanbieders de tarieven voor mobiele gespreksafgifte dan ook volledig moeten doorberekenen in de retailtarieven. De hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte komen hierdoor volledig ten laste van vaste eindgebruikers, zodra deze bellen naar een mobiel toestel.
219. Het college heeft een schatting gemaakt van het totale bedrag dat vaste bellers ten gevolge van de hoge afgiftetarieven meer betalen dan wanneer deze tarieven op een competitief niveau zouden liggen. Deze schatting is gebaseerd op het verschil tussen het tarief voor gespreksafgifte in Nederland en tarieven die in andere Europese landen op basis van kostenoriëntatie zijn bepaald.111 Wanneer uitgegaan wordt van het tariefniveau van december 2004, blijkt dat in Nederland op jaarbasis tussen
109 In Frankrijk hebben de mobiele operators afgesproken geen MTA betalingen aan elkaar te doen. Bij een dergelijke afspraak spreekt men van bill and keep.
110 Zie uitgebreid OPTA, Beleidsregels inzake de redelijkheid van vaste terminating tarieven, OPTA/IBT/2003/201171, te vinden op www.opta.nl.
Gevolgen aanmerkelijke marktmacht
de € 145 en € 300 miljoen teveel betaald wordt.112 [vertrouwelijk: ………
……….………… ………. ]
220. Hiermee is niet gezegd dat dit bedrag volledig als producentensurplus aan de mobiele operators ten goede komt.113 Deze gebruiken de extra baten immers voor een deel om de eigen klanten te subsidiëren door middel van goedkopere of zelfs gratis telefoontoestellen en lagere belkosten. Er is dus sprake van een vorm van kruissubsidie waarbij de extra inkomsten uit vaste telefonie worden gebruikt om mobiele telefonie goedkoper te maken. Het college constateert dat er vanwege deze kruissubsidiëring sprake is van een verstoring in de keuzes van consumenten met betrekking tot de manier waarop ze bellen.
221. Bovendien stelt het college vast dat er, ondanks het feit dat de penetratie van mobiele telefonie in Nederland hoog is, een grote groep is die niet volledig van deze kruissubsidie kan profiteren. Er is immers een groep mensen die geen mobiele telefoon heeft. Uit onderzoek blijkt dat ruim een kwart van de consumenten niet de beschikking heeft over een eigen mobiele telefoon.114 Deze groep betaalt dus te hoge tarieven voor bellen naar een mobiele telefoon, zonder te profiteren van een eventueel voordeel in de vorm van lagere eindgebruikerstarieven voor mobiele telefonie.
7.4 Bedenkingen marktpartijen
222. Het college heeft hierboven geconstateerd dat de monopoliepositie een aanbieder van gespreksafgifte in staat stelt buitensporig hoge tarieven voor zijn dienst te rekenen.115 Omdat deze wholesale-tarieven door de afnemers kunnen worden doorberekend in de eindgebruikerstarieven, komen deze buitensporig hoge tarieven uiteindelijk ten nadele van eindgebruikers. Dit mechanisme wordt door partijen niet betwist; wel komt een aantal partijen tot een bredere afbakening van de relevante markt waarbinnen er geen sprake is van een monopolie op gespreksafgifte. In het voorgaande heeft het college duidelijk gemaakt dat de relevante markt de markt voor mobiele
112 Dit bedrag is berekend door de verkeersstromen vast-mobiel af te zetten tegen het verschil tussen de tarieven voor mobiele gespreksafgifte in Nederland en laagste tarief uit de bandbreedte van de Europese ‘best practice’ benchmark (Cyprus) en het kostengeriënteerde ‘target charge’ van het Verenigd Koninkrijk.
113 Het producentensurplus is gedefinieerd als het verschil tussen het totaal van wat de (alle) producenten gezamenlijk aan toerekenbare kosten kwijt zijn voor het leveren van een bepaald dienst en wat zij daarvoor daadwerkelijk ontvangen. Het consumentensurplus is gedefinieerd als het verschil tussen het totaal van wat de (alle) consumenten gezamenlijk bereid zijn te betalen voor een bepaalde dienst en wat zij daarvoor daadwerkelijk betalen.
114 Heliview, Markttrends Mobiele Telefonie, 2004. Bovendien belt van de consumenten die wel over een mobiele telefoon beschikken, een deel daar relatief weinig mee. Zo blijkt dat 10% van de mensen met een mobiele telefoon minder dan € 5 per maand aan belkosten heeft.
115 Zie randnummers 189-193 van dit besluit. Zie ook, onder meer, Tommaso Valetti (2003), Obligations that can
be imposed on operators with significant market power under the new regulatory framework for electronic communications, Access services to public mobile networks, p.17.
Gevolgen aanmerkelijke marktmacht
gespreksafgifte op het eigen netwerk is. Aangezien elke aanbieder van mobiele gespreksafgifte de enige aanbieder op de relevante markt is, is daarmee de monopoliepositie aangetoond. Het college heeft vervolgens aannemelijk gemaakt dat de tarieven in Nederland buitensporig hoog zijn. Dat heeft hij gedaan aan de hand van een beschrijving van de mogelijkheden en prikkels die partijen hebben om de tarieven te verhogen en van het ontbreken van prikkels om de tarieven te verlagen. Daarnaast heeft hij aan de hand van een benchmark de feitelijke tarieven in Nederland geanalyseerd.
223. Het college stelt voorop dat het opleggen van tariefregulering alleen al gerechtvaardigd wordt door de aanwezigheid van het risico op buitensporig hoge tarieven, op grond van art. 6a.7, eerste lid, van de Tw. Het aantonen van daadwerkelijk misbruik is, anders dan sommige partijen suggereren, daarvoor geen voorwaarde.
224. Partijen zijn het om verschillende redenen niet eens met de conclusies die het college trekt ten aanzien van te hoge tarieven. Hieronder gaat het college nader in op de bedenkingen van partijen. Monopoliepositie aanbieders mobiele gespreksafgifte
225. Orange, T-Mobile en Vodafone stellen dat geen sprake is van een monopolie op de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte, en dat daarom geen reden bestaat aan te nemen dat de tarieven buitensporig hoog zijn. De argumenten van partijen komen er op neer dat volgens hen sprake is van een bredere afbakening van de relevante markt dan die welke het college hanteert.
226. Het college is het niet eens met deze stelling. In het onderhavige besluit heeft hij
beargumenteerd dat de relevante markt bestaat uit gespreksafgifte op het eigen mobiele netwerk. De monopoliepositie die dit oplevert voor aanbieders op deze markt, in combinatie met de afwezigheid van de prikkels tot het verlagen van de tarieven voor mobiele gespreksafgifte, maken het
mededingingsrisico van te hoge prijzen reëel. Prikkels lage afgiftetarieven
227. T-Mobile stelt dat er prikkels zijn om lagere afgiftetarieven te hanteren. Deze prikkels worden echter niet nader benoemd.
228. Het college acht de aanwezigheid van prikkels tot lage afgiftetarieven niet waarschijnlijk. Het verlagen van de eigen gespreksafgiftetarieven leidt immers tot een verslechtering van de eigen concurrentiepositie.116
Het convenant
229. Meerdere partijen wijzen er op dat er een gezamenlijke verlaging van de afgiftetarieven is overeengekomen.117 Deze gezamenlijke verlaging is volgens Telfort, Vodafone en T-Mobile het bewijs
116 Zie randnummers 191 en 192 van dit besluit.
Gevolgen aanmerkelijke marktmacht
dat er (niet nader genoemde) marktprikkels zijn die aanleiding zijn voor een verlaging van de gespreksafgiftetarieven.
230. Het college deelt deze opvatting niet. Hij is, zoals hierboven aangegeven, van oordeel dat economische prikkels tot verlaging van de tarieven niet aanwezig zijn. Dreigend ingrijpen door
toezichthouders OPTA en NMa is in de ogen van het college de voornaamste prikkel geweest voor de gezamenlijke verlaging van de tarieven. [vertrouwelijk: ……… ………..]. Illustratief is dat de d-g NMa het onderzoek naar de tarieven van aanbieders van mobiele gespreksafgifte heeft gestaakt nadat het convenant was afgesloten.118 Dit blijkt ook uit verschillende passages in de bedenkingen die door marktpartijen zijn ingebracht, en ook bijvoorbeeld uit persberichten die zijn uitgebracht ten tijde van de afsluiting van het convenant.119
De benchmark
231. KPN, Telfort en T-Mobile stellen dat het gebruik van een benchmark niet geschikt is om te toetsen of een betreffende onderneming in staat is om de tarieven op een buitensporig hoog niveau te handhaven. Aangezien het voor Nederland relevante kostenniveau (nog) niet bekend is, kan het college volgens hen (nog) geen uitspraken doen over de hoogte van de tarieven in Nederland. 232. Vodafone stelt dat het gebruik van een benchmark niet geschikt is omdat ‘het college […] niet aangeeft op grond waarvan de tarieven die elders in Europa worden gehanteerd, de norm zouden moeten zijn’. Voorts stel Vodafone dat het college de benchmark gebruikt ’om een oordeel te vellen over het tarief dat Vodafone hanteert terwijl zij, op basis van de geldende wet- en regelgeving, niet verplicht is een op kosten georiënteerd tarief te hanteren.’ Verderop spreekt Vodafone nog van een ‘doelredenering’ door tarieven te vergelijken met tarieven in landen waar kostenoriëntatie reeds verplicht is.
233. Het college onderschrijft de stellingen van KPN, Telfort, T-Mobile en Vodafone niet. In dit kader wenst het college allereerst te benadrukken dat de gehanteerde benchmark uitsluitend dient ter illustratie van de constatering ‘dat aanbieders van mobiele gespreksafgifte in de huidige
marktomstandigheden niet alleen de mogelijkheid hebben om buitensporig hoge tarieven voor hun diensten te vragen, maar bovendien een sterke prikkel om dat ook daadwerkelijk te doen’.120 De benchmark levert dus geen op zichzelf staand ‘bewijs’ dat de afgiftetarieven in Nederland buitensporig hoog zijn en ook is het geen norm voor de gereguleerde tarieven zoals die in Nederland moeten gaan gelden, zoals Vodafone meent. Het college motiveert in annex 1A dat hij kostenoriëntatie daarvoor een meer geschikte methode vindt.
234. Ten tweede wijst het college erop dat het doel van de benchmark is een beeld te krijgen van de hoogte van de tarieven in Nederland ten opzichte van tarieven zoals die in andere landen gelden. Zoals hierboven aangegeven sluit het college hiermee aan bij de aanbeveling van de Commissie om
118 Zie Jaarverslag NMa/DTe 2004, p. 60.
119 Bijvoorbeeld “Beleid OPTA en NMa schept zekerheid in de markt”, persbericht Orange, 5-12-2003.
Gevolgen aanmerkelijke marktmacht
te vergelijken met de tariefniveaus in de drie lidstaten met de laagste tarieven, door te kiezen voor de tarieven van Cyprus, Finland en Litouwen.121
235. Ten slotte heeft het college in het bovenstaande opgemerkt dat de tarieven aan de ‘onder- en de bovenkant’ van de ‘best practice’ zijn gebaseerd op de onderliggende kosten. De door het college geformuleerde benchmark heeft daarmee als extra voordeel dat inzicht wordt verkregen in het tariefniveau dat zou voorkomen in een situatie waarin er sprake is van daadwerkelijke concurrentie. Immers, in een dergelijke situatie mag worden verwacht dat de tarieven zich (op termijn) zullen aanpassen naar het niveau van de onderliggende kosten. Aangezien een situatie van daadwerkelijke concurrentie gezien de aard van de markt voor gespreksafgifte in de praktijk niet voorkomt, beschouwt het college deze benchmark als geschikt alternatief om inzicht te krijgen in het tariefniveau dat zou ontstaan in een concurrerende markt.
236. KPN, Vodafone, T-Mobile, Orange en Telfort noemen verschillende karakteristieken van de situatie in het Verenigd Koninkrijk ter illustratie van hun stelling dat deze situatie dusdanig verschilt van die in Nederland dat een vergelijking onhoudbaar zou zijn.
237. Het college is van oordeel dat de situatie in Nederland wel degelijk vergelijkbaar is met die in het Verenigd Koninkrijk. In het bovenstaande geeft het college aan dat aan de hand van de
voornaamste cost drivers bekeken is in hoeverre de vergelijking gerechtvaardigd is.122 Op basis van een analyse van de belangrijkste cost drivers – de bevolkingsdichtheid, de schaalgrootte en de kosten voor het aanleggen van het netwerk – komt het college tot de conclusie dat het niet aannemelijk is dat de kosten voor mobiele gespreksafgifte in Nederland hoger liggen dan in het Verenigd Koninkrijk.123 Geen van de partijen heeft aannemelijk gemaakt dat deze conclusie niet juist zou zijn. Het college ziet daarom geen reden zijn conclusie te wijzigen.124
238. T-Mobile, Telfort en Vodafone stellen dat het college in de benchmark ten onrechte gebruik maakt van de afgiftetarieven zoals die in Nederland golden vóór het convenant.
239. Het college heeft bewust gebruik gemaakt van de afgiftetarieven zoals die in Nederland golden vóór het convenant. Daarmee toont het college aan dat bij de afwezigheid van (de dreiging van) regulering er een reëel risico bestaat op buitensporig hoge afgiftetarieven.
240. T-Mobile stelt ten slotte dat de door het college gehanteerde IRG-benchmark niet ter inzage ligt voor marktpartijen.
121 Zie randnummer 198 van dit besluit.
122 Zie randnummers 203-207 van dit besluit.
123 Zie randnummer 208 van dit besluit.
124 De conclusie wordt ook gedeeld door PriceWaterhouseCoopers (2002), Ramsey-prijzen voor mobiele
Gevolgen aanmerkelijke marktmacht
241. Het college wijst erop dat de IRG-benchmark ten tijde van de publicatie van het ontwerpbesluit nog niet gepubliceerd was, maar dat het college kon beschikken over een voorpublicatie. Annex 2 van het ontwerpbesluit bevat de meest relevante informatie uit deze voorpublicatie. Inmiddels is de
benchmark gepubliceerd, en opgenomen in de bijlage van dit besluit.125
Ramsey pricing
242. KPN, Telfort en Vodafone stellen dat het tariefniveau van mobiele gespreksafgifte gebaseerd is op het principe van ‘Ramsey pricing’. Verwezen wordt, onder meer, naar een rapport van
PriceWaterhouseCoopers waaruit zou blijken dat het toepassen van Ramsey pricing de welvaart maximaliseert op de markt voor mobiele telefonie.126 De hoge tarieven voor gespreksafgifte worden volgens partijen ‘weggeconcurreerd’ op de eindgebruikersmarkt voor mobiele telefonie.
243. Het college is het niet eens met de stelling van partijen dat sprake is van welvaartmaximalisatie door middel van Ramsey pricing. Ter onderbouwing gaat het college hieronder allereerst in op de algemene principes van Ramsey pricing, en relateert deze vervolgens aan de markt voor mobiele telefonie.
244. Van Ramsey pricing is sprake indien lage prijzen voor prijselastische afnemers worden gesubsidieerd door hoge prijzen voor prijsinelastische afnemers. Vanuit welvaartsperspectief kan dit gunstig zijn, indien ook de inelastische afnemers profiteren van de gevolgen van de hoge prijzen die aan hen gerekend worden. Om dit gunstige effect te laten optreden, dient voldaan te worden aan de volgende eisen. Ten eerste dient de toepassing van Ramsey pricing te leiden tot
netwerkexternaliteiten. Indien deze netwerkexternaliteiten het verzadigingspunt naderen, dient de ‘mark up’ van de prijzen van de inelastische afnemers te dalen. Ten tweede dient sprake te zijn van een gesloten systeem: de netwerkexternaliteiten moeten ten goede te komen aan alle afnemers.127
245. In het geval van de mobiele gespreksafgiftetarieven wordt niet voldaan aan bovenstaande eisen. Ten eerste zijn de tarieven de afgelopen jaren in Nederland blijven stijgen, ondanks het feit dat de penetratiegraad in die periode fors is toegenomen.128 De inelastische afnemers profiteerden in Nederland dus niet mee van het feit dat de netwerkexternaliteiten richting verzadigingspunt gingen. Ten tweede is geen sprake van een gesloten systeem. In het bovenstaande komt aan de orde dat eindgebruikers die bellen van vast naar mobiel niet meeprofiteren van lage tarieven op de mobiele markt.129 Ten derde vormt de eenvoudige constatering dat bepaalde tarieven (i.c. voor
gespreksafgifte) hoger liggen dan andere (i.c. ‘belminuten’) op zichzelf geen bewijs dat ook
daadwerkelijk sprake is van prijzen die op Ramsey-niveau liggen. Het feitelijk bepalen van Ramsey
125 Zie http://irgis.anacom.pt/admin/attachs/390.pdf
126 PriceWaterhouseCoopers (2002), Ramsey-prijzen voor mobiele terminating diensten.
127 Tommaso Valetti (2003), Obligations that can be imposed on operators with significant market power under
the new regulatory framework for electronic communications, Access services to public mobile networks, p. 26. 128 De mobiele gespreksafgiftetarieven zijn blijven stijgen tot de inwerkingtreding van het convenant op 1 januari 2004; zie randnummer 196 van dit besluit.
Gevolgen aanmerkelijke marktmacht
prijzen is een zeer ingewikkelde taak, omdat het prijsniveau afhankelijk is van vele aannames, onder meer ten aanzien van de markten die moeten worden meegenomen om tot een min of meer gesloten systeem te komen en ten aanzien van de vele elasticiteiten die geschat moeten worden.130 Het college constateert bovendien dat, mede vanwege deze grote hoeveelheid benodigde informatie, Ramsey pricing vrijwel nergens in de praktijk wordt toegepast door toezichthouders.
246. Het college concludeert dat de tarieven op de relevante markten voor mobiele gespreksafgifte niet gerechtvaardigd kunnen worden door middel van Ramsey pricing.
7.5 Conclusie
247. Het college concludeert dat, vanwege de dominante positie van de mobiele aanbieder KPN op de markt voor gespreksafgifte op zijn eigen netwerk, hij in staat is te weigeren deze dienst aan andere partijen te leveren.
248. De marktstructuur en de concurrentieomstandigheden maken het de aanbieder KPN bovendien mogelijk om buitensporig hoge tarieven voor deze dienst te vragen. Daartoe zijn ook sterke prikkels aanwezig.
249. De (potentiële) problemen die voortvloeien uit deze dominante positie uiten zich vooral in het mededingingsrisico van uitschakeling van concurrentie door weigering van de dienst gespreksafgifte, en te hoge tarieven voor het afwikkelen van mobiele gesprekken. Buitensporige wholesaletarieven gaan ten koste van eindgebruikers omdat ze leiden tot hogere gesprekstarieven, vooral voor vaste bellers.
130 Het college verwijst ook naar de studie van Valetti. Hij beargumenteert dat voor het verhogen van de welvaart kostengeoriënteerde tarieven als een betere methode beschouwd kunnen worden dan het toepassen van Ramsey pricing; Tommaso Valetti (2003), Obligations that can be imposed on operators with significant market
power under the new regulatory framework for electronic communications, Access services to public mobile