Vergroten Natuurnetwerk

In de vorige paragraaf hebben we gekeken naar het effect van het uitbreiden en verbeteren van de kwaliteit van het Natuurnetwerk op de biodiversiteit. In deze paragraaf zoomen we verder in op de beleidsstrategieën van provincies voor de uitbreiding van het Natuurnetwerk en de werking daarvan in de praktijk. Deze paragraaf is gebaseerd op een analyse van provinciale sturingsstrategieën bij het realiseren van het Natuurnetwerk Nederland (Kuindersma et al. 2020). We behandelen eerst de voortgang van de realisatie van de ontwikkelopgave (80.000 hectare nieuwe natuur) (paragraaf 3.2.1). Vervolgens kijken we naar de belangrijkste instru- menten die provincies inzetten voor het realiseren van deze ontwikkelopgave.Daarbij gaan we ten eerste in op de grondinstrumenten die provincies inzetten om (landbouw)grond om te zetten in natuurgebieden, namelijk zelfrealisatie en grondverwerving. Bij zelfrealisatie gaan we vooral in op de manieren waarop provincies proberen om zelfrealisatie door de huidige (agrarische) grondeigenaren mogelijk te maken (paragraaf 3.2.2). Bij grondverwerving staat het dilemma van vrijwillige grondverwerving versus de inzet van volledige schadeloosstelling en onteigening centraal (paragraaf 3.2.3). Ten tweede gaan we in op gebiedsprocessen die provincies opzetten om de natuurdoelen in concrete gebieden uit te werken en uit te voeren (paragraaf 3.2.4) en de leerprocessen die daarbij komen kijken (paragraaf 3.2.5).

3.2.1 Ontwikkelopgave Natuurnetwerk

In het Natuurpact (2013) hebben Rijk en provincies afspraken gemaakt over de uitbreiding van het Natuurnetwerk door minimaal 80.000 hectare nieuwe natuur in te richten in de periode 2011 tot en met 2027. Het is een gezamenlijke opgave die niet is uitgesplitst per provincie. Hiermee moet uiteindelijk een robuust Natuurnetwerk Nederland tot stand komen. In deze paragraaf kijken we of provincies op schema liggen met deze uitbreiding en of tijdige realisatie binnen bereik is.

De uitbreiding van het Natuurnetwerk voor de helft gerealiseerd

De afgesproken uitbreiding van het Natuurnetwerk is begin 2019 bijna halverwege. Provincies hebben de afgelopen acht jaar 48 procent van de beoogde uitbreiding van het Natuurnetwerk in 47 procent van de beschikbare tijd gerealiseerd. Dit betekent dat van 2011 tot en met 2018 in totaal bijna 39.000 hectare nieuwe natuur is gerealiseerd (LNV & IPO 2019a). Onder realisatie verstaan we hier dat de nieuwe natuur is ingericht en in beheer is bij de eindbeheerder. Een flink deel van de uitbreiding is te verklaren uit het feit dat de benodigde grond vaak al eerder (voor 2011) was verworven, maar pas na 2011 is ingericht.

Beschikbaar krijgen van laatste gronden is lastig

Het beschikbaar maken van de laatste gronden voor realisatie van het Natuurnetwerk is nog een lastige opgave. De ‘gemakkelijke’ hectares die provincies konden realiseren door de reeds eerder verworven grond in te richten of door relatief eenvoudige grondverwerving of zelfreali- satie, zijn voor een groot deel in het Natuurnetwerk opgenomen. Wat resteert zijn de moeilijker te verwerven hectares; daarvoor hebben grondeigenaren weinig belangstelling om de grond te verkopen of via zelfrealisatie de natuur zelf te ontwikkelen of via pacht de natuur te beheren.

Huidig tempo te laag voor afgesproken uitbreiding Natuurnetwerk in 2027

Het realisatietempo van het Natuurnetwerk in de afgelopen vier jaar (2015 tot en met 2018) is te laag om de afgesproken 80.000 hectare nieuwe natuur in 2027 te kunnen realiseren (figuur 3.7). Dit tempo ligt nu (in de afgelopen vier jaar) gemiddeld op bijna 3.400 hectare per jaar. Als de realisatie in dit tempo doorgaat is realisatie van de 80.000 hectare te verwachten in 2030. In de eerste vier jaar (2011 tot en met 2014) van het Natuurpact lag dit realisatietempo nog veel hoger: op gemiddeld ruim 6.300 hectare per jaar. Dit hogere realisatietempo in de eerste jaren komt doordat in deze periode veel lopende projecten zijn afgerond (LNV& IPO 2019a).

3.2.2 Ontwikkeling natuur door (agrarische) grondeigenaren

De meeste provincies geven bij de realisatie van nieuwe natuur de voorkeur aan ‘zelfrealisa- tie’. Hierbij realiseren agrariërs of andere particuliere grondeigenaren zelf de beoogde natuur op eigen grond of ze beheren de natuur op grond die ze onder voorwaarden hiervoor pachten. Bij realisatie op eigen grond krijgt een grondeigenaar maximaal 85 procent van de grondwaarde met meestal een jaarlijkse beheersubsidie. Het percentage hangt af van de daling van de grondprijs door de nieuwe functie. Provincies zetten ook andere instrumen- ten in voor zelfrealisatie met andere vergoedingen, zoals Noord-Brabant die maximaal 50 procent afwaardering van de grond geeft voor het Ondernemend Natuurnetwerk Brabant (zie tekstkader 5.1). Belangrijk argument van provincies voor zelfrealisatie is dat het de maatschappelijke betrokkenheid en het draagvlak (voor natuur) onder grondeigenaren vergroot. Bovendien zou zelfrealisatie bijdragen aan het met elkaar verbinden van natuur en economie en leiden tot minder kosten (voor de overheid).

Figuur 3.7 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 0 20 40 60 80 100 duizend ha

Bron: IPO, BIJ12; bewerking PBL

pb

l.n

l

Inrichting

Trend op basis van laatste 4 jaar Doel Natuurpact 2027 Uitbreiding areaal Natuurnetwerk sinds 2011

Het tempo van de uitbreiding van het Natuurnetwerk ligt de laatste jaren te laag voor tijdige afronding in 2027.

98 | Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020

Natuurontwikkeling door reguliere agrarische grondeigenaren valt tegen

In de praktijk komt zelfrealisatie minder gemakkelijk van de grond dan aanvankelijk gedacht, doordat de belangstelling onder reguliere agrarische bedrijven – verreweg de grootste groep grondeigenaren – tegenvalt. Ondanks dat provincies, bij de start van het Natuurpact, natuurdoelen soms hebben geherformuleerd om agrarisch medegebruik mogelijk te maken, blijkt de inpasbaarheid van de beoogde natuurdoelen in reguliere agrarische bedrijfsvoering toch vaak moeilijk. Voorbeelden daarvan zijn de (tot nu toe) mislukte pogingen om een groot deel van de natuuropgave in de Krimpenerwaard te realiseren door de bestaande grondeigenaren (veelal reguliere melkveebedrijven), en de beperkte belangstelling onder reguliere agrarische bedrijven voor het Ondernemend Natuurnetwerk Brabant, waar de natuurdoelen juist extra veel ruimte bieden voor agrarisch medegebruik (zie verder kaders 3.4 en 5.1). Een nadere analyse van de ontwikkelingen in de landbouw staat in hoofdstuk 5.

Actievere benadering van andere grondeigenaren effectief

Als reactie op de aanvankelijk geringe belangstelling voor zelfrealisatie zetten provincies in op een actieve benadering van grondeigenaren. Provincies en hun uitvoeringsorganisaties ervaren in de praktijk dat wanneer zij grondeigenaren actief benaderen de zelfrealisatie door met name verbrede/biologische boerenbedrijven, landgoederen en bij andere particuliere (niet-agrarische) grondeigenaren toeneemt. Een goed voorbeeld is de werkwij- ze van het Groen Ontwikkelfonds Brabant (GOB). Deze uitvoeringsorganisatie hanteerde aanvankelijk vooral een uitnodigende maar ook vrij passieve opstelling ten opzichte van grondeigenaren binnen het beoogde Brabantse Natuurnetwerk. Toen, na een aantal jaren, dit onvoldoende opleverde, koos men voor een meer actieve benadering van grondeigena- ren door keukentafelgesprekken te houden bij grondeigenaren in gebieden met een concrete natuuropgave. Mede hierdoor steeg de zelfrealisatie van natuur onder de groep verbrede/biologische boerenbedrijven, landgoederen en overige particulieren aanzienlijk (zie tekstkader 3.4). Ondanks de toename blijft de bijdrage door zelfrealisatie nog steeds achter bij de verwachtingen.

Vervangende grond succesfactor voor zelfrealisatie

Een andere succesfactor voor zelfrealisatie door agrarische bedrijven, is dat de provincie vervangende landbouwgrond aanbiedt in plaats van een subsidie voor de afwaardering van de grond van landbouw naar natuur. Dit is voor veel agrarische bedrijven belangrijk omdat ze op deze manier de realisatie van natuur kunnen combineren met het op peil houden van de agrarische productie. Dit maakt zelfrealisatie wel complexer (en duurder) voor de provincie, die in dit geval geschikte ruilgrond moet aankopen.

Afwegingsruimte in natuurdoelen is een succesfactor voor zelfrealisatie

Wanneer de provincie flexibel kan zijn in de locatiekeuze en het type natuurdoelen is er ook een grotere kans op zelfrealisatie. In de praktijk moet de provincie dan wel de afwegings- ruimte hebben om te kunnen afwijken van de voorgestelde begrenzing van de nieuwe natuur en de vastgelegde natuurdoelen. Die afwegingsruimte kan ten koste gaan van de ruimtelijke samenhang en de kwaliteit van de nieuwe natuur. Een voorbeeld daarvan is de natuurrealisatie in het gebied Aaltense Goor, waar de oorspronkelijke door de provincie

voorziene natuurdoelen naar beneden zijn bijgesteld om agrarisch beheer mogelijk te maken (zie tekstkader 3.5). Er zijn soms uitzonderingen waarin natuurdoelen in onderhan- deling met een grondeigenaar naar boven worden bijgesteld of een ecologisch betere begrenzing mogelijk is. Een voorbeeld daarvan treffen we aan in het gebied Halsters Laag (Noord-Brabant), waarin een landgoedeigenaar ambitieuzere natuurdoelen gaat realiseren dan de provincie heeft vastgelegd (zie tekstkader 3.4).

Provincies zoeken balans tussen ruimte geven en grip houden

Provincies zoeken in de praktijk naar een goede balans tussen enerzijds flexibiliteit in beleid en bijbehorende spelregels ten behoeve van een snelle uitvoering, en anderzijds het bewaken van de beoogde natuurdoelen. Soms levert de zoektocht naar die balans spannin- gen op tussen provinciale natuurafdelingen en uitvoeringsorganisaties. Dit speelt in het bijzonder als de uitvoering op grotere afstand van de provincie staat in een aparte uitvoe- ringsorganisatie of zelfs bij een externe partner. Een voorbeeld daarvan is het Groen Ontwikkelfonds Brabant in Noord-Brabant dat zelfstandig kan besluiten om natuurdoelen en begrenzingen aan te passen als zich in het veld kansen voor zelfrealisatie voordoen.

3.2.3 Inzet volledige schadeloosstelling en onteigening

De laatste jaren zetten steeds meer provincies volledige schadeloosstelling en onteigening in om de grond beschikbaar te krijgen voor het Natuurnetwerk. In het natuurbeleid was het lange niet of nauwelijks aan de orde om deze instrumenten in te zetten. Provincies gaan hier nu toch toe over omdat hun voorkeursstrategie, grondeigenaren zelf natuur laten ontwikke- len en vrijwillige grondverwerving, onvoldoende oplevert zoals bleek in de vorige paragraaf. Provincies zetten volledige schadeloosstelling en onteigening in

Een groeiend aantal provincies zet inmiddels concrete stappen om bij grondverwerving volledige schadeloosstelling in te zetten of doet dit al. Hiermee ontstaat ook de mogelijkheid om in het uiterste geval daadwerkelijk concrete onteigeningsprocedures te starten. Deze strategie bestaat uit drie belangrijke onderdelen: (1) vastleggen van de beoogde natuurdoelen (inclusief locatie) van de nieuwe natuur in een provinciaal inpassingsplan of gemeentelijk bestemmingsplan; (2) vrijwillige grondverwerving op basis van volledige schadeloosstelling en (3) de onteigeningsprocedure (met Koninklijk Besluit en gerechtelijke procedure). Schadeloosstelling vergt vastlegging natuurdoelen in ruimtelijk plan

De provincie (of gemeente) kan pas grond verwerven op basis van volledige schadeloosstelling als er een concreet besluit is genomen om dit te gaan doen. Veelal valt dit samen met het voornemen om een inpassingsplan (of bestemmingsplan) op te gaan stellen waarmee de beoogde (landbouw)grond een natuurbestemming zal krijgen. De provincie kan dan een hogere grondprijs betalen – in veel gevallen 30 tot 40 procent hoger (RLG 2008) – dan de agrarische grondprijs die volgens de staatssteunregels bij reguliere vrijwillige grondverwerving mag worden betaald.

100 | Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020

Na vaststelling van het inpassingsplan moet de provincie de grondeigenaren wel in de gelegenheid stellen om de grond op vrijwillige basis (maar tegen volledige schadeloosstelling) te verkopen of over te gaan tot zelfrealisatie. In dat geval zijn er meestal nog maar weinig mogelijkheden om flexibel om te gaan met de begrenzing van het beoogde natuurgebied en de beoogde natuurdoelen, omdat die vastliggen in het inpassingsplan of bestemmingsplan. Acht provincies bereiden onteigening voor

De provincies Groningen, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Holland, Zuid-Holland, Noord-Brabant en Limburg treffen voor 37 gebieden al de voorbereidingen voor onteigening, door middel van het vastleggen van de nieuwe natuur in provinciale inpassingsplannen (of gemeentelij- ke bestemmingsplannen). De meeste van deze inpassingsplannen (20) zijn er in de provincie Overijssel vanwege het grote aantal Natura 2000-gebieden met een (mogelijke) ontwikkelopgave in deze provincie (zie tekstkader 3.3). In totaal gaat het in deze 37 gebieden om 2.300 tot 4.400 hectare nog te realiseren nieuwe natuur. Dit is 6 tot 11 procent van de resterende ontwikkelopgave (per 1 januari 2019). In vrijwel al deze gebiedsprocessen staat de realisatie van Europese natuurdoelen centraal (Natura 2000 en/of KRW). Concrete onteigeningsprocedures zijn in de meeste van deze gebieden nog niet opgestart omdat de planologische procedure eerst volledig moet zijn doorlopen en omdat provincies ook nadrukkelijk eerst de mogelijkheden voor vrijwillige grondverwerving en zelfrealisatie willen verkennen.

Met de beslissing om een provinciaal inpassingsplan op te stellen maken provincies het ook mogelijk om volledige schadeloosstelling te bieden bij grondverwerving. Dit biedt voor agrarische grondeigenaren meer mogelijkheden om elders opnieuw te beginnen of te stoppen met hun bedrijf omdat alle bijkomende kosten ook worden vergoed.

In de provincies Drenthe, Flevoland, Fryslân en Zeeland is volledige schadeloosstelling met in het uiterste geval onteigening vooralsnog uitgesloten vanwege een gebrek aan politieke steun (in Gedeputeerde en Provinciale Staten) mede door weerstand van de georganiseerde landbouw. Ook in andere provincies (Groningen, Utrecht, Zuid-Holland en Limburg) wordt dit instrument slechts ingezet in één specifiek gebied. Daarnaast zijn er provincies (bijvoorbeeld Limburg en Utrecht) die ook buiten de gebieden met een inpassingsplan volledige schadeloosstelling betalen bij grondver- werving ten behoeve van het Natuurnetwerk, maar voorlopig zonder inzet van onteigening. Verzoek tot schadeloosstelling komt soms vanuit het gebied

Het verzoek tot volledige schadeloosstelling/onteigening kan ook door betrokkenen uit het gebied zelf komen. Zo heeft de gemeente Krimpenerwaard besloten om voor de realisatie van de nieuwe natuur zelf een bestemmingsplan op te stellen met de mogelijkheid om de benodigde landbouw- grond in het uiterste geval te verwerven via onteigening. De gemeente Krimpenerwaard en gebiedspartijen hebben hiertoe besloten toen bleek dat de beoogde zelfrealisatie door bestaande boerenbedrijven in de Krimpenerwaard nauwelijks van de grond kwam. De provincie Zuid-Holland heeft hierop het bestaande grondbeleid aangepast en volledige schadeloosstelling financieel mogelijk gemaakt (zie ook tekstkader 3.2).

Gebiedscasus

Landschap in de Krimpenerwaard in Zuid-Holland.

3.2 Van zelfrealisatie tot onteigening in de Krimpenerwaard