Gelderse gebiedsprocessen

De provincie Gelderland realiseert een groot deel van de resterende ontwikkelopgave voor het Natuurnetwerk via vrijwillige en vrij sectorale gebiedsprocessen, die meestal worden getrokken door externe partners zoals gemeenten, waterschappen, natuur- organisaties (zie verder Kuindersma et al. 2020). De provincie heeft ervoor gekozen om deze externe partijen uit te nodigen om de regisseursrol van deze gebiedsprocessen op zich te nemen na een aanbod van deze partijen om deze rol actief op te pakken. Hiermee wil de provincie ook meer gebruik maken van lokale kennis.

In elk van deze gebiedsprocessen staat de realisatie (grondverwerving en/of inrichting) van nieuwe natuur centraal. De provincie heeft ook vrij precies vastgelegd hoeveel nieuwe natuur (hectares) er moet komen en van welke kwaliteit deze nieuwe natuur moet zijn. Binnen deze kaders biedt de provincie wel ruimte voor andere doelen, zoals voor recreatie, klimaat, water of landbouw. In de verkenningsfase wordt

onderzocht in hoeverre het mogelijk is om de verschillende doelen te koppelen. Uitgangspunt voor de provincie is dat die koppeling met andere doelen op gebiedsniveau kan, mits ze bijdraagt aan de natuuropgaven of het draagvlak en er vanuit deze doelen ook middelen beschik- baar zijn.

Een gebiedsproces waarin de realisatie van natuurdoelen redelijk volgens plan verloopt is het gebied de Zumpe bij Doetinchem. De Zumpe is een nat natuurgebied van ongeveer 23 hectare en het doel is om er 120 hectare nieuwe natuur te realiseren. De gemeente Doetinchem trekt dit gebiedspro- ces, mede omdat het zelf al grondeigenaar is in het gebied en hier ook al een rondweg realiseert. Ongeveer 95 hectare van de beoogde nieuwe natuur bestaat nu op papier. Voor de realisatie van de overige 25 hectare is de gemeente afhankelijk van de medewerking van verschillende grondeige- naren. Momenteel is de inschatting dat verwerving van deze hectares lastig wordt.

De Aaltense Goor in Gelderland is een van de gebieden waar via een gebiedsproces natuur ontwikkeld wordt.

In het gebiedsproces Aaltense Goor waren meer protesten tegen de natuurplannen, waardoor weliswaar een meer integraal gebiedsplan tot stand is gekomen maar ook de natuurdoelstelling naar beneden is bijgesteld. De gebiedsopgave voor de gebiedsregisseur (waterschap Rijn en IJssel) leek hier relatief eenvoudig omdat de landbouwgrond voor de beoogde nieuwe natuur (30 hectare) al eerder was aange- kocht. Het waterschap ontwikkelde daarop een plan voor de ontwikkeling van 30 hectare nieuwe natuur met hoge

natuurkwaliteit (dotterbloemhooilanden en blauwgraslanden). De bijbehorende peilverhoging werd door omliggende

agrariërs echter gezien als een grote bedreiging voor hun bedrijfsvoering. Uiteindelijk heeft het waterschap in overleg met alle betrokken partijen een nieuw plan gepresenteerd, waarbij iedereen water bij de wijn heeft moeten doen. In dit nieuwe plan is ook aandacht voor 500 hectare kavelruil ten behoeve van de landbouw, recreatieontwikkeling en de waterkwaliteit. Hierbij zijn de natuurdoelen wel naar beneden bijgesteld. Op de 30 hectare nieuwe natuur komt nu vochtig hooiland (12 hectare) en kruiden- en faunarijk grasland (18 hectare natuurbeheer door agrariërs met mogelijkheden voor bemesting).

110 | Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020

Tijdsdruk vanuit het PAS droeg bij aan sectorale aanpak

De verklaringen voor deze sectorale wending in het natuurbeleid liggen onder meer in de tijdsdruk die het PAS oplegde (sommige nieuwe natuur moest al in 2021 zijn gerealiseerd); een gebrek aan rijksfinanciering voor doelen als landbouw, recreatie en leefbaarheid in het Natuurpact; en weerstand van provincies tegen de vaak ingewikkelde en tijdrovende integrale gebiedsprocessen uit het verleden zoals reconstructie en grootschalige landinrich- tingsprojecten. Bovendien heeft het PAS door het scheiden van het uitgeven van ontwikkel- ruimte voor de landbouw en het realiseren van natuurherstel, nog verder bijgedragen aan de huidige sectorale aanpak in het natuurbeleid van veel provincies.

Beperkt aantal provincies zet nog in op integrale gebiedsprocessen

Er zijn weinig provincies die inzetten op meer integrale gebiedsprocessen waarin natuuront- wikkeling, landbouwontwikkeling en andere doelen hand in hand gaan. Redenen hiervoor zijn dat na het ILG de opgave voor het landelijk gebied sectoraler is geworden, integrale gebiedsprocessen vaak veel tijd kosten wat past niet bij de tijdsdruk vanuit het PAS, en provincies de uitvoering meer sectoraal hebben georganiseerd na het opheffen van de Dienst Landelijk Gebied (DLG). De provincie Groningen is een uitzondering met integrale gebieds- processen als in Westerwolde en het Westerkwartier (zie tekstkader 3.6). Kenmerkend aan dit soort processen is meestal dat een betere verkaveling voor de landbouw samen opgaat met meer ruimte voor natuur. Die combinatie vraagt om een bredere gebiedsafbakening dan de begrensde natuurgebieden en een langere ontwikkelingsperiode waarin ruilgrond aange- kocht wordt en vervolgens met de goede locatie wordt geruild. Het gebiedsproces Westerwolde laat ook zien dat deze processen in de praktijk weliswaar lang kunnen duren, maar wel kunnen leiden tot concrete resultaten voor natuur en landbouw.

Provincies mijden inzet wettelijke herverkaveling bij integrale gebiedsprocessen

Provincies hebben bij integrale gebiedsprocessen de mogelijkheid om het dwingende instrument van wettelijke herverkaveling (WILG) in te zetten om natuurdoelen te realiseren, maar kiezen bij integrale gebiedsprocessen meestal voor vrijwillige kavelruil en grondverwer- ving. Wettelijke herverkaveling biedt weliswaar meer garanties op het realiseren van natuurdoelen, maar provincies zetten dit instrument nog maar nauwelijks in. Bestuurders associëren wettelijke herverkaveling met langdurige en dure processen, hebben weerstand tegen de dwingende elementen (een dwingend ruilplan, de generieke korting van grond en onteigening). Bovendien is er een gebrek aan draagvlak bij de landbouw voor de inzet van wettelijke herverkaveling (Boonstra et al. 2014: 40). Deze weerstand is er ook vaak tegen onteigening op basis van een provinciaal inpassingsplan, maar dit raakt meestal alleen de agrarische bedrijven binnen de Natuurnetwerkbegrenzing, terwijl wettelijke herverkaveling gevolgen heeft voor alle agrariërs in een veel groter plangebied.

3.2.5 Lessen en lerend vermogen in gebiedsprocessen

Deze paragraaf is gebaseerd op een analyse van provinciale leerprocessen in het natuurbeleid (Kunseler et al. 2020).

Leren in gebiedsprocessen gericht op verbetering van de beleidsstrategie

Provincies staan voor de opgave om tijdig natuurdoelen te halen. Het realiseren van de ontwikkelopgave vindt meestal plaats in gebiedsprocessen met inzet en betrokkenheid van gebiedspartijen. Doordat provincies hierbij uitgedaagd worden om anders te werk te gaan, krijgen zij te maken met feedback over de strategieën en aanpakken die zij hanteren: wat gebeurt er tijdens de uitvoering, welke successen, verrassingen en knelpunten treden op en hoe zetten die aan tot nieuwe inzichten en acties? Deze feedback en reflecties daarop zijn onderdeel van leerprocessen die provincies in samenspel met gebiedspartners doorlopen, wat kan resulteren in ‘eerste-orde-leren’ (de strategie en aanpak aanpassen) en ‘tweede-orde-leren’ (de uitgangspunten van de strategie of aanpak herzien). De wijze waarop deze leerprocessen worden georganiseerd geeft inzicht in het lerend vermogen van provincies; in het vermogen om te kunnen leren. De totstandkoming van het Ondernemend Natuurnetwerk Brabant (ONNB) is in de basis een uiting van tweede-orde-leren in het provinciale natuurbeleid (zie tekstkader 5.1). Dit geldt in feite ook voor het initiatief (bij de start van het Natuurpact) om de natuuropgave in de Krimpenerwaard vooral via zelfrealisatie te realiseren (zie tekstkader 3.2). Beide initiatieven zijn een duidelijke breuk met eerdere strategieën in het natuurbeleid van voor 2011 toen de nadruk vooral lag op grondverwerving en beheer door natuurorganisaties. Hiermee zijn de uitgangspunten van het provinciale natuurbeleid gewijzigd: zo kan de grond binnen het Natuurnetwerk een agrarische bestemming houden en ontstaan hier meer mogelijkheden voor medegebruik en ondernemerschap.

Vooral eerste-orde-leren over beter toepassen bestaande strategieën

Bij de uitvoering van deze en andere strategieën trekken provincies hoofdzakelijk lessen van de eerste orde. Daarin gaat het over de werking van de beleidsaanpak ‘doen we de dingen goed en hoe kunnen die beter?’ In het bestuurlijk akkoord en samenwerkingsverband ‘Samen werkt beter’ (Overijssel) is dit leerproces bijvoorbeeld terug te zien in een betere afhechting van fases, gevoed door uitwisseling van ervaringen tussen gebiedsmakelaars (zie ook tekstkader 3.3). Een ander voorbeeld van eerste-orde-leren is dat de provincie Noord-Brabant in samenwerking met het Groen Ontwikkelfonds Brabant (extern uitvoerder van het Natuurnetwerk Brabant) en lokale gebiedstrekkers een overzicht van knelpunten heeft opgesteld met betrekking tot de realisatie van het Natuurnetwerk, waarna per knelpunt een werkgroep aan de slag gaat om tot oplossingen te komen. Over het algemeen laten eerste-orde-lessen bij provincies zien hoe zij een vrij sectorale aanpak (al dan niet met onteigening als stok achter de deur) combineren met betrokkenheid van maatschappelijke partners, zoals inzet van LTO als trekker van het gebieds- proces in Engbertsdijkvenen. Provincies leren hoe zij de juiste randvoorwaarden voor een goed proces kunnen scheppen via bijvoorbeeld heldere en tijdige communicatie over de opdracht aan het gebiedsproces en over de budget- en tijdskaders, en hoe zij beleidsvrijheid kunnen geven aan trekkers om begrenzingen en natuurdoelen aan te passen (zie ook tekstkader 3.3). De EU-doelen, de sectorale inslag en het strakke tijdspad laten tweede-orde-reflectie (‘doen we de goede dingen?’) ook maar beperkt toe.

112 | Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020

Koppelen van verschillende doelen op gebiedsniveau

Op gebieds- en pilotniveau zijn ondanks de vaak sectorale focus op natuurdoelen wel voorbeelden van koppeling van natuurdoelen aan andere doelen zoals landbouw-, recreatie- of energiedoelen. Mogelijk kunnen deze ervaringen op termijn leiden tot bijstelling van provinciale strategieën (en dus tweede-orde-leren).

Een voorbeeld van koppeling van natuurdoelen aan andere doelen is te vinden in een pilot met zonneweides en natuur in de provincie Noord-Brabant (zie tekstkader 5.1). De provincie verkent of tijdelijk zonneweides kunnen worden toegelaten in combinatie met natuurreali- satie in het Natuurnetwerk. Dit is alleen mogelijk in het provinciale deel van het

Natuurnetwerk en dus niet in de Natura 2000-gebieden. Een ander voorbeeld van verbre- ding komt voor in het gebiedsproces Aaltense Goor (zie tekstkader 3.5) waar het Waterschap de natuuropgave heeft gekoppeld aan landbouwstructuurverbetering en recreatie. Dat gebeurde na protesten tegen een eerder plan met een sectorale natuurinvulling. In het nieuwe plan zijn wel de natuurdoelen naar beneden bijgesteld.

Leren in en van gebiedsprocessen vergt ruimte voor kennisdeling

Leerprocessen spelen zich deels buiten bereik van de provincie af op gebiedsniveau, omdat provincies de uitvoering vaak hebben neergelegd bij externe uitvoeringsorganisaties of externe partners (zie paragraaf 4.2). Deze externe organisaties slagen erin, al dan niet in wisselwerking met gebiedsregisseurs bij de provincies, om lokale partijen en grondeigena- ren te betrekken bij de uitvoering, en leggen daarbij lerend vermogen aan de dag. Zo kenmerkt het Groen Ontwikkelfonds Brabant zich door een lerende organisatiecultuur, waar op informele en formele wijze zaken die goed en minder goed verlopen met elkaar worden besproken en waar wordt gezocht naar verbeterpunten. Een voorbeeld hiervan is de ONNB-evaluatie (ZLTO & GOB 2019).

Voor provincies is het echter wel een uitdaging om de lessen van gebiedspartners en externe organisaties te vertalen naar het provincieniveau en ook het leren tussen gebiedsprocessen te versterken. Intervisie is hoofdzakelijk gericht op uitwisseling binnen het betreffende programma of de strategie. In Gelderland wordt leren mogelijk gemaakt door een maande- lijks overleg met alle provinciale contactpersonen van gebiedsprocessen met extern trekkerschap (zie tekstkader 3.5) om de voortgang en uitdagingen in de gebieden te bespreken. Bij Samen werkt beter van de provincie Overijssel vindt er bijvoorbeeld intervisie plaats met het team van provinciale gebiedsadviseurs waarbij successen worden gevierd en men ruimte krijgt om te sparren over ideeën. Er is echter geen sturing op het monitoren en volgen van leerervaringen waardoor het lerend vermogen afhankelijk is van individuen. Hierdoor verspreiden deze lessen niet verder in de organisatie.

Gebiedscasus

3.6 Integrale gebiedsontwikkeling in Westerwolde