Provincies leren bij het vergroten van het Natuurnetwerk vooral hoe ze hun beleidsstrate- gieën goed kunnen uitvoeren en hoe het beter zou kunnen, zo blijkt uit ervaringen uit casussen in Zuid-Holland, Noord-Brabant, Gelderland en Overijssel. Dit is een vorm van ‘eerste-orde-leren’ omdat dit gericht is op optimalisatie van de huidige aanpak van de problemen (doen we de dingen goed?). Ze leren hoe zij een natuuropgave – het vergroten en verbeteren van het Natuurnetwerk – kunnen combineren met betrokkenheid van maatschap- pelijke partners die soms ook een gebiedsproces trekken. In een aantal gevallen probeert de provincie het Natuurnetwerk te vergroten met onteigening als stok achter de deur. Provincies leren daarbij hoe zij de juiste randvoorwaarden voor een goed proces kunnen scheppen; bijvoorbeeld door helder en tijdig te communiceren over de opdracht en over de budget- en tijdskaders. Ze leren ook hoe zij beleidsvrijheid kunnen geven aan (externe) trekkers om begrenzingen en natuurdoelen aan te passen om de natuuropgave te realiseren.
Een reflectie op de beoogde ambities, doelen en onderliggende veronderstellingen, die kan leiden tot een aangepaste integrale beleidsstrategie, vindt nauwelijks plaats. Dit is een vorm van ‘tweede-orde-leren’ (doen we de goede dingen?) die gericht is op het aanpassen van de aanpak om meerdere problemen (integrale aanpak) beter op te lossen; zo’n aanpak is veelal van belang als er problemen bijkomen of problemen veranderen. Door de beperkte afwegingsruimte die de Europese doelen (VHR) bieden, de focus op eigen natuurdoelen in het Natuurnetwerk en de beperkte tijd vanwege deadlines, is hier nauwelijks ruimte voor. Wel zijn er voorbeelden van nieuwe strategieën op gebiedsniveau of in specifieke pilots waar een integrale aanpak wordt gevolgd (zoals het combineren van nieuwe natuur met tijdelijke zonneweides), meestal buiten de Natura 2000-gebieden. Deze ervaringen leiden (nog) niet tot bijstelling van strategieën. Uit andere casussen in Noord-Brabant en Overijssel buiten het Natuurnetwerk blijkt dat bij het bevorderen van actieve betrokkenheid van burgers en zorginstellingen bij natuur reflectie plaatsvindt op de uitgangspunten van hun beleidsprogramma’s. Dit leidt in deze provincies tot tweede-orde-leren, waarbij ze de beleidsstrategie voor het bevorderen van maatschappelijke betrokkenheid richten op een
integrale aanpak voor welzijn, gezondheid en beleving van natuur. Figuur 5 toont de belangrijkste knelpunten die provincies ervaren bij het implementeren van de afspraken in het Natuurpact. Daarbij zijn de verschillende typen lessen te zien die provincies, Rijk en hun partners opdoen en die ze binnen de lerende evaluatie Natuurpact met elkaar hebben gedeeld. De figuur illustreert dat provincies hierbij vooral eerste-orde-lessen opdoen.
Leren gebeurt vooral in gebiedsprocessen en programma’s en is afhankelijk van sleutelfiguren Het leren in de provinciale organisatie is vooral informeel en hangt sterk af van sleutelfigu- ren, zoals blijkt uit ervaringen in acht casussen in vijf provincies. Deze sleutelfiguren zetten zich in om lessen te delen met collega’s binnen hetzelfde programma of gebiedsproces. Ze denken na over de rol van de provincie en hoe zij daar als individu aan kunnen bijdragen. Het karakter en de vaardigheden van deze medewerkers spelen daarbij een belangrijke rol. Uitwisseling van lessen binnen hetzelfde programma of gebied vindt vaak informeel (in de wandelgangen) plaats en soms ook formeel via intervisie, training en zelfevaluatie bij de afsluiting van projecten. Leerprocessen spelen zich ook deels buiten de provincie af op gebiedsniveau, wat het lastiger maakt om lessen van gebiedspartners te vertalen naar aanpas- singen van beleidsstrategieën op het provincieniveau en zo te leren tussen gebieden. Een sterkere verbinding tussen leren op individueel, groeps- (dat wil zeggen gebieds- of program- mateam-) en het organisatieniveau is nodig om het lerend vermogen te versterken, bijvoor- beeld door een lerende houding en reflectie op alle niveaus aan te moedigen, en de wisselwer- king te organiseren via verbindende structuren en personen, zoals kenniscoördinatoren.
4
Samenhang natuur-, landbouw- en klimaatbeleid
De huidige samenhang tussen het natuur-, klimaat- en landbouwbeleid is niet groot en dit leidt tot minder effectiviteit en efficiëntie. Het beleid is nu veelal georganiseerd in gescheiden sectoren en trajecten die niet goed op elkaar zijn afgestemd. Het landbouwbe- leid is vooral gericht op het stimuleren van voedselproductie, wat leidt tot schaalvergroting, specialisering en intensivering van de landbouw. Ontwikkelingen die niet goed aansluiten bij de natuurdoelen uit het natuurbeleid. Maatregelen voor klimaat- en natuurdoelen liggen op het eerste gezicht in elkaars verlengde maar kunnen op gebiedsniveau strijdig uitpakken. Er is veel samenhang mogelijk tussen klimaat- en natuurbeleid bij een goede locatiekeuze, inrichting en uitvoering. Hiervoor is ook nog gelegenheid omdat de maatre- gelen uit het Klimaatakkoord voor bos en veen nog nader moeten worden uitgewerkt.
Samenhang landbouw en natuurbeleid beperkt
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en natuurdoelen sluiten niet op elkaar aan
Het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is het belangrijkste beleid voor de landbouw. Nederland heeft daarbij gekozen dit vooral te benutten voor inkomens- steun aan boeren en veel minder voor natuurvriendelijke productie. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor het landbouwbeleid liggen grotendeels bij de EU en het Rijk en, anders dan bij natuur, niet bij provincies. Het GLB en de Nederlandse keuze om een
36 | Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020
relatief groot aandeel van het GLB-budget te besteden aan inkomenssteun leiden tot stimulering van schaalvergroting en intensivering.
In Nederland gaat ruim 70 procent van de Europese landbouwsubsidie (GLB) naar inkomens- steun aan agrariërs voor het produceren van voedsel, terwijl de vergroeningsmaatregelen die hierbij horen weinig betekenen voor natuur, mede door het ontbreken van ambitieuze
milieustreefdoelen. Het overige deel van de landbouwsubsidies wordt onder andere gebruikt om natuurinclusieve productie te bevorderen, waarmee bedrijven kunnen bijdragen aan natuur (agrarisch natuur- en landschapsbeheer). De natuurdoelen voor het Natuurnetwerk vergen echter vaak verdergaande maatregelen en sluiten daarbij niet aan bij het landbouwbeleid. De laatste jaren neemt de aandacht vanuit het GLB voor samenhang met andere opgaven zoals natuur toe. Bij de herziening van het GLB in 2020 kan de samenhang tussen natuur en landbouw worden vergroot door de inkomenssteun hier meer mee te verbinden. Daarnaast heeft het kabinet een visie uitgebracht over landbouw, natuur en voedsel waarbij het meer wil inzetten op het sluiten van kringlopen (kringlooplandbouw) om de landbouw te verbinden met natuur en de klimaatproblemen aan te pakken. Bovendien heeft het Rijk het Deltaplan Biodiversiteitsherstel omarmd dat zich richt op verweving van natuur en landbouw. De visie kan tot meer samenhang leiden als het kabinet die uitwerkt in wet- en regelgeving en/of in een uitvoeringsprogramma. Zo wil het Rijk bij de aanpak van de stikstofproblematiek samen met provincies regelingen en instrumenten ontwikkelen om het agrariërs mogelijk te maken te stoppen, over te schakelen naar extensievere landbouw of andere maatregelen te treffen om de stikstofuitstoot te bestrijden.