Creëren van een overgangszone om het Natuurnetwerk biedt kansen
Het Rijk en de provincies hebben de kans om de huidige opgaven voor natuurherstel, stikstof, klimaat en landbouw tegelijkertijd op te pakken door hiervoor een overgangszone te creëren om het Natuurnetwerk. Hiermee kunnen ze de scherpe ruimtelijke scheiding tussen natuur en intensieve landbouw verminderen en de druk op het Natuurnetwerk verlagen. Het is nodig de stikstofproblemen, klimaatverandering, verduurzaming van de landbouw, en de natuurambities gecombineerd op te pakken vanwege hun raakvlakken, de claims op dezelfde schaarse ruimte en vanwege het draagvlak voor de maatregelen (zie PBL 2019a).
Om de problemen aan te pakken zijn er vooral inspanningen nodig om natuur en landbouw meer met elkaar te verbinden. Daarnaast is het nodig de Natuurpactambities te verbreden met klimaat- en stikstofdoelen. De gelijktijdige en gezamenlijke aanpak van problemen biedt ook kansen om de maatschappelijke betrokkenheid te vergroten, door lokale problemen en kwesties bij een integrale aanpak zoveel mogelijk mee te nemen, zoals de kwaliteit van het landschap. Een integrale aanpak is ook nodig voor duurzaam herstel van de biodiversiteit inclusief de realisatie van de VHR-doelen in Nederland. Een integrale aanpak is wel een proces van de lange adem dat pas op de lange termijn (meer dan 10 jaar) tot resultaten zal leiden.
Zo kan er in een overgangszone rondom het Natuurnetwerk ruimte komen voor natuur in combinatie met natuurinclusieve landbouw en klimaatmaatregelen en de opvang van water (zie illustratie overgangszone). Bij het uitwerken van de maatregelen uit het
Klimaatakkoord, zoals met een bossenstrategie, regionale veenweidestrategieën en de Regionale Energiestrategieën, hebben het Rijk en de provincies de mogelijkheid om deze opgaven te combineren. Bij de Regionale Energiestrategieën is dit een uitdaging omdat een combinatie aanpassingen vergt in een lopend proces waar veel druk op staat vanwege taakstellingen en deadlines.
Voor het stimuleren van initiatieven doen Rijk en provincies er goed aan om concrete voordelen te bieden aan initiatiefnemers zoals agrarische bedrijven die natuurinclusieve verdienmodellen opzetten. Dit vraagt om differentiatie in regelgeving en geldstromen, zoals het specifiek richten van de vergroeningssubsidies in het GLB op deze gebieden, prijsbeleid voor het stimuleren van natuurinclusieve voedselproductie en rood-voor-groen- regelingen, om deze producten rendabel te maken. De overgangszone kan zo een aanzui- gende werking hebben op dit soort verbrede initiatieven, en provincies kunnen die ontwikkeling actief faciliteren. De zone biedt voor Rijk en provincies een kans voor natuurherstel doordat ze via integrale gebiedsprocessen natuur meer ruimte kunnen geven op plekken nabij het Natuurnetwerk waar versnippering of een tekort aan leefgebied een probleem is, of om maatregelen te treffen voor het herstellen van natuurlijke systemen op landschapsschaal en die verder kunnen reiken dan het Natuurnetwerk. Het gaat hierbij om het herstellen van natuurlijke processen zoals waterhuishouding en verstuiving, en natuurlijke structuren zoals overgangen van nat naar droog en ecosystemen die onderling verbonden zijn in het landschap.
Illustratie van een overgangszone die ruimte biedt voor een combinatie van natuur, zonneweide en landbouw.
46 | Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020
Gezamenlijke aanpak Rijk en provincies cruciaal bij integrale aanpak
Een gezamenlijke aanpak van Rijk en provincies is cruciaal om de verschillende opgaven in de overgangszone te kunnen combineren. De provincies zijn verantwoordelijk voor de gebiedsgerichte aanpak en zullen die voldoende breed moeten insteken. Uit deze evaluatie blijkt echter dat de beleidsopgaven nog vooral sectoraal worden opgepakt. Heldere kaders van het Rijk zijn hierbij noodzakelijk (zie ook Boonstra 2004). Het Rijk is verantwoordelijk voor het stellen van bovenregionale doelen en termijnen voor klimaat, stikstof en land- bouw, maar ook voor afspraken over financiën. Provincies staan aan de lat om die doelen uit te werken voor regionaal niveau, naar beleid en naar integrale aanpakken in gebieden. Provincies zullen hierbij flexibiliteit in regels en beleid nodig hebben om lokaal de puzzel te kunnen leggen. Het Rijk en de provincie zullen het aan elkaar verbinden en realiseren van de verschillende opgaven voor stikstof, klimaat, landbouw, recreatie en natuur gezamenlijk moeten oppakken. Een uitdaging die al eerder naar voren kwam is dat deze opgaven verschillende beleidsarena’s kennen, met andere verantwoordelijke overheden en partners, verschillende snelheden, verschillende financieringsbehoeften, verschillende issues rond draagvlak en verschillende ruimteclaims op de schaarse grond. Rijk en provincies doen er goed aan pilots te starten in gebieden waar veel interesse is bij betrokken partijen om een aantal van de genoemde opgaven te combineren zoals in de gebieden van het
Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland.
Zo kunnen ze gezamenlijk leren wat er komt kijken bij het gezamenlijk oppakken van integrale opgaven en de opgedane kennis gebruiken om hun aanpak en interbestuurlijke programmering verder uit te werken. Het gezamenlijk leren samenwerken in integrale projecten is hierbij belangrijk (zie ook Boonstra & Kuindersma 2008). Er is continue afstemming nodig om zaken aan te passen als kaders lokaal maatwerk in de weg zitten of onderling strijdig zijn. Het vermogen om te leren kan vergroot worden in gebiedsprocessen en in de provinciale organisatie, maar ook tussen de provincies, door gelegenheid voor leren en reflectie structureler in te bouwen en tot norm te maken. Dit kan door de vaardig- heden van medewerkers om te kunnen leren te vergroten, zoals leren feedback te geven en te ontvangen, door in teams terugkoppeling te organiseren via intervisie of kenniscoördina- toren, door in de organisatie tussentijdse evaluaties te houden, meer samenwerking tussen afdelingen te stimuleren, en een cultuur van openheid, vertrouwen en ‘mogen falen’ na te streven.
Leren samenwerken vergt ook ruimte voor reflectie op interprovinciaal en interbestuurlijk niveau met het Rijk, om op basis van ervaringen in de gebieden te reflecteren op de kaders en uitgangspunten van hun beleid. Een gezamenlijke aanpak vereist daarnaast dat visies en plannen opgesteld worden om deze opgaven met elkaar te verbinden. Een gebiedsgerichte aanpak is hierbij belangrijk omdat de opgaven grote regionale verschillen kennen (zie figuur 7) en het voor het draagvlak van groot belang is de plannen op basis van de kaders samen met betrokkenen op te stellen. Ruimtelijke ordening zal nodig zijn omdat voor het combineren van functies actief grondbeleid nodig zal zijn om alles op de goede plek te krijgen. Het instrumentarium van de landinrichting lijkt nodig om de puzzel met verschillende grond- claims in specifieke gebieden te kunnen leggen. Provincies kunnen hiervoor het vrijwillige instrumentarium van planmatige kavelruil met vrijwillige grondverwerving gebruiken,
maar zullen bij hoge urgentie en meer lokale weerstand ook het instrument van de wettelijke herverkaveling nodig hebben. Grondbanken of grondfondsen kunnen helpen bij het faciliteren van verplaatsingen van landbouwbedrijven tussen provincies (Vink et al. 2020). Prominente plek geven aan leren van samenwerking en ervaringen in gebieden
Om de opgaven in gebieden goed te kunnen aanpakken is het van belang om de kennis en ervaringen die Rijk, provincies en hun partners opdoen structureler te gebruiken om te reflecteren op de gestelde kaders en doelen en – waar nodig en mogelijk – ze aan te passen. Zo wil het kabinet de doelensystematiek van de Natura 2000-gebieden kritisch bekijken mede in het licht van klimaatverandering. Het is belangrijk dat de gebieden eventuele wijzigingen op tijd krijgen, zodat ze nog een rol kunnen spelen in de huidige opgaven. Om deze opgaven in samenhang te kunnen realiseren is het belangrijk om tijdig, op basis van lessen in gebieden, te reflecteren op gestelde kaders en doelen die kansen voor verbreding en meekoppeling in de weg staan. Dit vraagt waarschijnlijk niet alleen voor een deel een herbezinning op de kaders en doelen op nationaal niveau, maar ook op Europees niveau. Dit kan tot andere gewenste invullingen of afwegingen leiden zoals voor de VHR (Kamphorst et al. 2020) en het GLB. Wijziging in (de implementatie van) Europees beleid kan alleen in overleg met de lidstaten van de Europese Unie, wat iets van de lange adem is.
Figuur 7
leefgebieden (natuur)
Duingebieden
- Natuurherstelmaatregelen zoals: vernatten, herstellen zandverstuiving en extra maaien (natuur) - Natuurinclusieve landbouw
in combinatie met vernatten (landbouw, natuur) - Vergroten en verbinden leefgebieden (natuur) Rivieren- en kleigebieden - Natuurherstelmaatregelen (natuur) - Aanleg wateropvang gebieden (klimaat, natuur) - Aanleg bos (klimaat,
natuur)
- Vergroten en verbinden leefgebieden (natuur)
Veengebieden
- Natuurherstelmaatregelen zoals: vernatten en extra maaien (klimaat, natuur) - Natuurinclusieve landbouw in
combinatie met vernatten (klimaat, landbouw, natuur) - Vergroten en verbinden
leefgebieden (natuur)
Zand- en Lössgebieden
- Natuurinclusieve landbouw voor aanpak stikstof (landbouw, natuur)
- Aanleg bos (klimaat, natuur) - Natuurherstelmaatregelen zoals:
vernatten, extra begrazing, bekalken, herstellen
zandverstuiving en extra maaien (natuur)
- Vergroten en verbinden leefgebieden (natuur) Opgaven voor natuur, klimaat en landbouw
Bron: PBL
pbl.nl
De opgaven voor natuur, klimaat en landbouw verschillen tussen de verschillende regio’s in Nederland.
Titel hoofdstuk | 49
50 | Lerende evaluatie van het Natuurpact 2020