Internationaal perspectief
6.3. VERENIGD KONINKRIJK
Institutionele inrichting
De ambtelijke top in het Verenigd Koninkrijk – the Senior Civil Service (SCS) – is een groep van ongeveer 4.000 topambtenaren die leidinggeven aan de Britse departementen en uitvoerende diensten. Binnen deze SCS bestaat een ‘top-200’ kader dat vergelijkbaar is met de Nederlandse TMG.
De SCS wordt georganiseerd, beheerd en bediend vanuit het Cabinet Office.
Het hoofd van het Cabinet Office is de Cabinet Secretary die tevens Head of the Civil Service is. De politieke verantwoordelijkheid voor het Cabinet Office is de minister-president (thans Boris Johnson), maar deze verantwoordelijkheid wordt vaak gedelegeerd naar een staatssecretaris (thans Michael Gove). Binnen het Cabinet Office is de dienst ‘Civil Service HR’ geplaatst, welke verantwoordelijk is voor het werkgeverschap van de ambtelijke top, inclusief salaris, pensioenen en andere werkgeverstaken. Civil Service HR is een faciliterende organisatie die de benoemingen mogelijk maakt. De materiele invloed op benoemingen ligt buiten Civil Service HR en bij de Cabinet Secretary en diens naaste adviseurs.
De ambtelijke top is – net als in Nederland – vanuit de afzonderlijke departementen opgebouwd en bevat centrale en decentrale elementen. Sterke departementale ‘silo’s’ en daarmee ook ambigue centrale structuur. Er is een overleg van de secretarissen-generaal (‘Wednesday Morning Colleagues’). Dit overleg is van groot belang voor inhoudelijke sturing en onderlinge afstemming van de departementen. Een commissie van dit overleg is belast met de selectie van kandidaten voor vacatures.
De Civil Service Commission heeft nog altijd statuur en gezag, maar is slechts als adviseur betrokken bij benoemingen. Deze adviseur let daarbij vooral op ethische aspecten en het voorkomen van de politisering van benoemingen.
Inhoud
In tegenstelling tot Nederland worden in het VK de SG’s en DG’s door de premier benoemd, niet door de vakministers. Het Cabinet Office begeleidt dit proces, met Civil Service HR voor de ondersteunende taken en processen. De hiërarchische lagen daaronder worden wel door Civil Service HR begeleid, maar hebben slechts zelden de interesse van Cabinet Secretary (behalve als de vacature politiek brisant is, of op een speciale plek zoals no. 10). Deze zijn dus een departementale verantwoordelijkheid. De Civil Service Commission kijkt wel op alle niveaus mee met benoemingen, met het oog op de zorgvuldigheid van de procedure.
Voorselectie leidt tot een shortlist van topkandidaten waaruit de premier kan kiezen. De premier kan geen kandidaat kiezen die niet op de shortlist staat. Deze gang van zaken moet voorkomen dat er ongekwalificeerde mensen worden benoemd. De premier benoemt dus topambtenaren voor collega-ministers. Die collega-ministers zijn meestal van dezelfde partij en kan dus gezien worden als een partijdynamiek. Echter, ook toen het VK een coalitieregering had bleef dit de praktijk.
Net als dat het Britse kabinet ‘reshuffles’ kent op instigatie van de minister-president, zijn er ook ambtelijke reshuffles. Deze worden ‘managed moves’ genoemd. Deze (grootschalige) horizontale roulatie (‘’carrousel’’) van topambtenaren zonder sollicitatieprocedures of selectieprocedure worden geïnitieerd en overzien door het Cabinet Office (Institute for Government, 2013). Het doel van de managed moves is het vervullen van vacatures – maar het is ook een manier om een getroubleerde relatie tussen bewindspersoon en topambtenaar op te lossen, aldus de Britse onderzoekers. Het is een praktijk die de Nederlandse ABD niet kent of hanteert. In het VK is het echter niet gering. Volgens Paun et al. (2013) gaat het om ongeveer één derde van alle SG-benoemingen sinds 2010.
Identiteit
De aanwezigheid van een sterk Cabinet Office en ‘managed moves’ en de invloed vanuit de minister-president drukt een grote stempel op het Britse stelsel van topambtelijke benoemingen. Doordat er een separate Civil Service Commission is die toeziet op de ethische aspecten van topbenoemingen, krijgt de bemoeienis van het Cabinet Office een nog sterkere politieke lading. De ambtelijke benoemingen zijn duidelijk chef sache. Door de centrale ophanging in het Cabinet Office en een expliciet Head of Civil Service is er ook een duidelijke eigenaar van de ambtelijke dienst. Eerder waren Heads of Civil Service zoals Gus O’Donnel en Jeremy Heywood bekende kopstukken Westminster en Whitehall.
De Britse top is trots op haar onpartijdige en meritocratische identiteit. Echter, de recente Brexit-dynamiek leidt tot zorgen over de politisering van de ambtelijke top. De Britse regering zou meer
‘Brexiteers’ als ambtenaren hebben (Nickson, 2020). Afgelopen jaren zijn er veel topambtenaren afgetreden die daar moeite mee hebben en/of vervangen door managers met een Brexit-gezind profiel.
6.4. DENEMARKEN
Institutionele inrichting
De politieke en ambtelijke cultuur van Denemarken lijkt het meest op het Nederland. Echter, het
‘ABD-stelsel’ van Denemarken wijkt sterk af van Nederland. In tegenstelling tot Nederland heeft Denemarken geen algemene bestuursdienst of centrale werving en selectie van topambtenaren (Hansen, 2013). Het organiseren van de ambtelijke organisatie is een departementale verantwoordelijkheid.
Alleen de secretarissen-generaal worden centraal benoemd. Dit gebeurt door een benoemingscommissie waar vertegenwoordigers van verschillende ministeries inzitten. Deze commissie benoemt onder verantwoordelijkheid van het de minister-president en de minister van Financiën. De voorselectie gebeurt ook door medewerkers van de premier en Financiën. Deze twee ministers vormen het hart van de uitvoerende macht. Hoewel Denemarken ook een individuele ministeriële verantwoordelijkheid kent, vervult deze ‘duopolie’ de facto een sleutelrol in het reilen en zeilen van de uitvoerende macht en dus ook de benoeming van de hoogste topambtenaren (Rhodes & Houlberg Salomonson, 2020).
Inhoud
Het ministerie van Financiën is beleidsverantwoordelijk voor de kwaliteit van de ambtelijke diensten en maakt o.a. beleid zoals een ‘civil service code’ en zorgt voor synchronisatie van gewenste waarden van topambtenaren. Voor alle ambtenaren geldt een code van zeven normen en waarden: legaliteit, waarheid, professionaliteit, ontwikkeling en samenwerking, verantwoordelijkheid en management, openheid over fouten en partijpolitieke neutraliteit (MinFin Denmark, 2015). Echter, het centrale
‘competentie raamwerk’ met negen kerncompetenties zoals ‘wees expliciet over politiek-ambtelijke verwachtingen’ en ‘zorg dat de organisatie focust op resultaten en impact’ is alleen op secretarissen-generaal van toepassing (Brødsgaard et al., 2017). Topambtenaren die lager in de hiërarchie geplaatst zijn, worden geacht te voldoen aan departementale eisen en verwachtingen.
De departementale focus heeft als effect dat veel topambtenaren binnen hun eigen beleids- en/of kennisdomein blijven werken en de interdepartementale mobiliteit laag is. Hoewel de SG’s wel centraal benoemd worden, is ook hun mobiliteit relatief laag. Omdat er niet veel SG-posities zijn, zijn er ook relatief weinig vacatures waardoor de meeste SG’s langer op hun plek blijven zitten. De zittingsduur van SG’s is gemiddeld zeven jaar en stijgt (Opstrup & Christensen, 2017).
Net als in Nederland is de ‘klik’ tussen bewindspersoon en topambtenaar van groot belang. Als karakters onverenigbaar blijken, dan werkt de professionele werkrelatie ook zelden. In Denemarken vertrekken SG’s soms ook omdat ze geen ‘klik’ hebben met hun minister – er hoeft geen sprake van schandaal of disfunctioneren hoeft te zijn. Als dat niet het geval is, maar er is ook geen openstaande vacature voor een SG kan hij/zij tijdelijk werk uitvoeren totdat er weer een volwaardige positie is.
Deze tussenperiode wordt informeel aangeduid als de ‘olifantengang’.
Identiteit
Zoals de waarden van de Deense civil service code aangeeft, de Deense ambtelijke top heeft een strikt meritocratische identiteit (Hansen, 2013). Afgezien van enkele politieke assistenten worden er geen mensen benoemd op basis van politieke affiliaties. Parallel aan maatschappelijke discussies is er een duidelijke roep om een meer diverse ambtelijke top. Het aantal vrouwen in de top is gestegen, maar nog altijd onder de 50%. Culturele diversiteit is een prioriteit, maar nog niet goed zichtbaar in de Deense top (Hansen, 2013).
6.5. FRANKRIJK
Institutioneel ontwerp
In tegenstelling tot de andere landen uit deze deelstudie kent Frankrijk een semi-presidentieel stelsel met een president en een kabinet, inclusief minister-president. Frankrijk kent een ministerie van Overheidshervorming en Ambtenarenzaken. Daarbinnen bestaat het directoraat-generaal Overheidszaken (DGAFP) dat beleidsverantwoordelijk is voor de ontwikkeling en handhaving van het ‘algemene reglement’ – een boekwerk van duizenden pagina’s aan regelingen en omgangsvormen en -normen voor de ambtelijke dienst. DGAFP heeft een sterk juridische identiteit.
De materiele verantwoordelijkheid voor selectie en benoemingen ligt echter bij de premier en de president. De SG van de minister-president vervult een rol die vergelijkbaar is met die van Cabinet Secretary in het VK of de Clerk of the Privy Council in Canada.
Een ander significant verschil is de nadrukkelijke aanwezigheid van ministeriële kabinetten die een belangrijke rol spelen in de beleidsvorming. Deze kabinetten, die de materiele top van de departementen vormen, bestaan uit partijpolitieke medewerkers en carrière-ambtenaren die benoemd worden door de regering voor deze posities (Eymeri Douzans et al., 2015). In totaal zijn er ongeveer 700 ‘topambtelijke’ posities in de Franse overheid, inclusief alle ambassadeurs, 110 regionale bestuurders (prefects) en ongeveer 150 SG’s en DG’s.
Door de beleidsdominantie van de ministeriele kabinetten hebben SG’s een andere rol. Zij dragen minder beleidsverantwoordelijkheid en zijn meer ‘manager’ dan ‘adviseur’. Hun rol lijkt eerder vergelijkbaar met een Nederlandse P-SG.
Inhoud
Hoewel Frankrijk, net als veel Zuid-Europese landen, een carrièremodel heeft gehanteerd voor haar ambtelijke top, is het land steeds meer hybride geworden (Kuperus & Rode, 2016). Een SG-vacature is inmiddels een open vacature waarop in principe iedereen kan solliciteren. Vooral ambtenaren met een opleiding aan de École Nationale d’Administration (ENA) en een lange loopbaan in de Franse bureaucratie komen in aanmerking.
Deze selectie- en benoemingsprocedure is geformaliseerd. Een commissie, voorgezeten door de SG van de minister-president spreekt met een handvol kandidaten en stelt een shortlist op van 3 namen. De minister-president en de president benoemen een kandidaat op basis van de shortlist.
Formeel kunnen zij van dit advies afwijken, maar zij doen dat in de praktijk niet. Ook kunnen ministers een voorstel indienen, maar uiteindelijk beslissen de president en de premier. De politieke invloed op topbenoemingen is dan ook zeer sterk (Kuperus & Rode, 2016: 25). Benoemingen lager in departementen worden afgedaan door de ministeriele kabinetten.
Hervormingen in de publieke sector hebben de traditionele Franse bureaucratie veranderd. Echter, er is vrees dat het vooral om een uiterlijke verandering gaat. Hoewel men een efficiënte en zakelijke overheid nastreeft, lijkt de traditionele ENA-elite nog steeds springlevend.
De mobiliteit onder Franse topambtenaren is hoog. Dit hangt samen met de mobiliteit van ministers en de president. Een minister verblijft gemiddeld 3 jaar en 3 maanden op een post. Ambtenaren blijven niet veel langer dan de minister. Er is een breed bewustzijn dat de mobiliteit te hoog is, maar de prikkels van het systeem (o.a. een carrièremodel en politieke benoemingen) stimuleren hoge mobiliteit.
Identiteit
De identiteit van het stelsel voor topambtenaren in Frankrijk wijkt significant af van dat van Nederland. Tot 1945 waren er geen formele statuten of regels die de bureaucratie omschreven – alleen een mille-feuille van overlappende normen en praktijken. In 2019 is het algemene statuut herzien en gemoderniseerd door Macron. Allereerst is er geen formeel onderscheid tussen de ‘top’
en de ‘rest’. Het verschil wordt echter intern wel herkend. Het is eerder een kwestie van sociale status en traditie dan van een formele functie of baan die men vervuld. De ambtelijke top wordt wel een ‘kaste’ genoemd.
Of men tot deze ‘kaste’ behoord wordt grotendeels bepaald door twee zaken. Allereerst is de formele opleiding die iemand heeft genoten van groot belang. De ENA is de toonaangevende opleiding voor topambtenaren die voor de Staat in Parijs willen werken. Alumni van de ENA kunnen rekenen op een succesvolle loopbaan in de Franse publieke dienst – zij komen ‘door de goede deur’
(expertinterview, 28 september 2020). Hoewel de topbenoemingen officieel niet gepolitiseerd zijn, is het ten tweede, gebruikelijk om goede politieke contacten te ontwikkelen, door ergens in de loopbaan een politieke functie te vervullen. Dat maakt kandidaten rijp voor de topposities. Het gaat dus niet persé om de specifieke partijpolitieke kleur, maar om het vertrouwen dat een kandidaat in de hoogpolitieke omgeving succesvol kan functioneren.
Het stelsel is geen spoils stelsel – na verkiezingen volgen er wel benoemingen, maar het is niet te vergelijken met bijvoorbeeld de VS. Echter, het systeem is wel spoiling – er is een ruime pool van mensen die topfuncties hebben gedaan, die dat nu niet meer doen. Deze mensen worden echter niet altijd ontslagen, maar er wordt regelmatig een baan voor hen gecreëerd. Als men eenmaal tot de kaste is toegetreden, is men de privileges die daarbij horen niet zomaar kwijt.
6.6. CANADA
Net als in Nederland is de Canadese ambtelijke dienst en haar instituties vormgegeven naar Brits model. Echter, deze zijn ook beïnvloed door het Amerikaanse model. Zo heeft het land een Westminster traditie, maar in een federale structuur. Net als in het VK is er veel nadruk op een meritocratische ambtelijke dienst, maar kent het ook politieke benoemingen. Een nadrukkelijke centrale uitvoerende macht zet de toon, maar een onafhankelijke public service commission heeft ook veel invloed. De ambtelijke dienst kent, net als Nederland, een functioneel stelsel dat in principe open is voor sollicitanten van buitenaf.
Institutioneel ontwerp
Het systeem van ambtelijke topbenoemingen en de kwaliteit van de federale overheid van Canada wordt vormgegeven door drie centrale organisaties. Dat zijn de ‘Public Service Commission’, de ‘Privy Council Office’ en de ‘Prime Minister’s Office’. De Public Service Commission (PSC) is, zoals in meerdere Westminster-landen een onafhankelijke dienst die verantwoordelijk is voor het werven en selecteren, benoemen en opleiden van ambtenaren in de federale overheid van Canada. Hoewel zij de uitvoerende macht dus voorzien in de bemensing van de ambtelijke organisaties, legt zij geen verantwoording af aan het kabinet. De ‘president’ van de PSC legt verantwoording af aan het parlement. De PSC heeft een nadrukkelijk mandaat om ambtenaren te benoemen op basis van excellentie, diversiteit en – in de Canadese context niet onbelangrijk – meertaligheid, niet op basis van partijlidmaatschap.
De tweede centrale organisatie is de Privy Council Office (PCO). De PCO is het hart van de uitvoerende macht: hier wordt gewerkt aan het volbrengen van de doelen van de regering en dat het ‘cabinet government’ soepel werkt. Het is het Canadese equivalent van het Cabinet Office (VK).
De PCO wordt geleid door de ‘Clerk of the Privy Council Office’ die tevens ‘head of public service’ is.
Een belangrijke functie van de PCO is dat zij verantwoordelijk is voor de benoemingen van de hoogste ambtelijke posities op de departementen. Deze benoemingen, van zogenaamde deputy ministers, worden dus niet door de PSC gefaciliteerd, maar vallen onder het mandaat van de PCO.
De ‘Prime Minister’s Office’ (PMO) is vervolgens het politieke kabinet van de minister-president. De PMO ondersteunt en adviseert de premier en versterkt ook de relaties tussen de PMO en PCO. Zo houdt de premier de vinger aan de pols als het gaat om het realiseren van kabinetsdoelen en ambtelijke topbenoemingen.
Inhoud
De 37 deputy ministers – hoewel de titel verwarrend kan zijn, gaat het hier om ambtelijke topposities – worden aangesteld door de Privy Council. Hun benoeming gebeurt op voorspraak van de minister-president, waarmee dit de facto een politieke benoeming is. Hoewel deputy ministers een departement leiden en dus ook een vakminister dienen, worden zij primair geacht loyaal te zijn aan de minister-president. Dit compliceert de functie van deputy ministers (Bougault & Gow, 2020).
Ambtelijke posities lager in de hiërarchie zijn de verantwoordelijkheid van de PSC. Zij werft, selecteert en benoemt – maar net als in elk ander systeem speelt hier ook een centrale (PSC) vs.
Decentrale (departement) balans een belangrijke rol. De beweging is echter tegengesteld aan Nederland: de topbenoemingen (deputy ministers uitgezonderd) worden decentraler, en lagere benoemingen juist centraler. Departementen willen graag hun topmanagers zelf benoemen, maar accepteren dat de PSC hun beleidsmedewerkers selecteert en benoemt.
De mobiliteit van ambtelijke topmanagers is hoog en stijgend. Gemiddeld blijven topambtenaren drie jaar op hun plaats. Het leidt tot veel roulaties en wisselen van posities.
Identiteit
Meer nog dan in het VK drukt de premier een stempel op het benoemen van topambtenaren. De hoogste benoemingen (deputy ministers) zijn expliciet politiek en aan de premier. Het toont een meritocratisch stelsel dat onder stevige politieke druk staat en langzaam maar zeker gepolitiseerd raakt (zie ook Cooper et al., 2020; Bourgault & Gow, 2020).
Een belangrijke pijler van de identiteit van het stelsel is een expliciete nadruk op gender- en culturele diversiteit. Met de publiekelijke steun van premier Justin Trudeau moet de ambtelijke top ruimte maken voor vrouwen en mensen met een migratieachtergrond. Op het hoogste niveau lukt dat mondjesmaat (vooral genderinclusie). In tegenstelling tot Nederland is Canada actief met het verzamelen van data over de etniciteit van ambtenaren waardoor erop gestuurd kan worden.
Tabel 6.2.: Vergelijking topambtelijke stelsels
− Cabinet Office en Civil Service Commission
− Privy Council en Public Service Commission
6.7. CONCLUSIE
Samenvattend komen we tot een aantal lessen die behulpzaam zijn bij het beschouwen en evalueren van de ABD vanuit het internationale perspectief.
1. De ophanging verschilt van land tot land
Bij keuzen voor de ophanging is er een zekere handelingsvrijheid, maar speelt de nationale context een rol van betekenis. In Europees verband zijn er vier herkenbare verschillende plaatsen waar een ambtelijk bureau als dat van de ABD wordt opgehangen: onder de minister-president (VK), het ministerie van Financiën (DK), Binnenlandse Zaken (NL) of een specifiek ministerie voor Ambtenarenzaken (FR). De formele ophanging en de de facto verantwoordelijkheid en zeggingskracht kan echter variëren.
2. De ophanging kan niet los gezien worden van de politiek-bestuurlijk context en cultuur
In Europees verband is het Nederlandse benoem- en ontwikkelbeleid voor topambtenaren het meest gecentraliseerd en uitgewerkt (Kuperus & Rode, 2016: 17). Tegelijkertijd is er (in tegenstelling tot bijvoorbeeld het VK met een cabinet office en head of civil service) weinig centraal gezag of legitimatie van dergelijke centralisering, behalve dat het kabinet en het SGO het accepteert. Als zij dat niet meer doen valt het weg.
Daarnaast spelen de politieke verhoudingen een rol. Opnieuw is er vooral in tegenstelling tot de UK (maar ook Frankrijk) in Nederland niet één politieke partij aan de macht, wat betekent dat het zittende kabinet – een coalitie – anders dan in de genoemde landen mede via de MP geen eenduidige invloed zal uitoefenen op het ambtelijke apparaat. Sterker, men zal ambtelijke benoemingen juist eerder proberen te depolitiseren (zoals in Denemarken).
Politieke benoemingen en/of ministeriële adviseurs (politieke assistenten en kabinetten) compliceren de politiek-bestuurlijke context en de rolopvatting van topambtenaren.
3. De ophanging heeft gevolgen voor de inhoud van het stelsel
In landen waar de ambtelijke top beheersmatig onder de minister-president valt (Verenigd Koninkrijk, Canada) worden topambtenaren geacht loyaal te zijn aan de minister-president in plaats van aan hun respectievelijke minister. De aanwezigheid van een Public Service Commission als vertegenwoordiger van apolitieke en professionele waarden contrasteert met politieke (machts)factoren. Een PSC werkt dus als contrastvloeistof, terwijl het Nederlandse Bureau ABD (cabinet office noch public service commission) een meer hybride identiteit heeft.
4. De identiteit kent grote verschillen
De identiteit van de SES in de vergeleken landen kent grote verschillen. In sommige landen lijkt de SES – hoe zij dan ook georganiseerd is – vooral gericht op het verstevigen van de slagkracht van de minister-president. Het gaat hier dus niet om het politieke primaat, zoals dat in Nederland speelde, maar om het primaat van de premier. Dit krijgt bijvoorbeeld vorm door politieke benoemingen vanuit het Privy Council. In Denemarken lijkt de identiteit van het stelsel toch vooral gericht op een
De identiteit van de SES in de vergeleken landen kent grote verschillen. In sommige landen lijkt de SES – hoe zij dan ook georganiseerd is – vooral gericht op het verstevigen van de slagkracht van de minister-president. Het gaat hier dus niet om het politieke primaat, zoals dat in Nederland speelde, maar om het primaat van de premier. Dit krijgt bijvoorbeeld vorm door politieke benoemingen vanuit het Privy Council. In Denemarken lijkt de identiteit van het stelsel toch vooral gericht op een