Beoordelen in de praktijk

De ABD draagt de verantwoordelijkheid voor het goed verlopen van het beoordelingsproces van TMG’ers. Medewerkers van Bureau ABD ervaren dat zij daarin vooral de verantwoordelijkheid dragen voor het waarborgen van de stappen in dat beoordelingsproces. Hierbij wordt gedacht aan het juist en volledig invullen van beoordelingsformulieren, het faciliteren van de schouwprocessen, het faciliteren van zogenoemde ‘kalibratie-sessies’ tussen leidinggevenden waarbij afstemming en evenwichtigheid in het beoordelingsproces wordt beoogd; en gebruikmaken van de uitkomsten van de kalibratie-sessies in de schouwprocessen. Aanvullend kan gedacht worden aan het stimuleren van het gebruik van periodieke 360-graden feedback en van aanvullende informatiebronnen in de beoordeling zoals uitkomsten van Medewerker-tevredenheidsonderzoeken (MTO’s), hoewel vooral dat laatste in de praktijk nog weinig – eigenlijk niet – gebeurt. Wel is het proces van beoordelen van TMG’ers de laatste jaren sterk geprofessionaliseerd door de stappen die zijn gemaakt vanuit de ABD om het schouwproces uniformer en transparanter te maken. Dit constateerden wij als onderzoekers ook na uitgebreide inzage in schouwprocessen en -dossiers.²⁵

25 De onderzoekers hebben inzage gekregen in een substantieel aantal geanonimiseerde schouwdossiers van ABD’ers. Hiervoor zijn vijf departementen geselecteerd: Economische Zaken en Klimaat (EZK), Financiën, Justitie en Veiligheid (JenV), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Bij elk departement is een selectie gemaakt van drie tot vijf TMG-leden en acht tot tien ABD-topmanagers. Daarbij is rekening gehouden met diversiteit in onder meer functieduur, achtergrond en ontwikkelpotentieel. Ook is gekeken naar spreiding in dossiers van ABD’ers met een ‘normale’ loopbaanontwikkeling en ABD’ers waar sprake is van aandachts- of ontwikkelpunten. In totaal is van 61 personen op basis van deze informatie bekeken hoe wordt omgegaan met onderwerpen als functioneren, ontwikkeling en inzetbaarheid.

Voor niet-TMG’ers geldt dat het betreffende departement verantwoordelijk is voor het beoordelingsproces en de ABD daar geen rol in heeft. Hoewel beoordeling van functioneren van niet TMG’ers dus niet is belegd bij de ABD, wordt door Bureau ABD wel onderkend dat het nodig is om informatie over het functioneren van ABD’ers te hebben om diverse doelen te kunnen realiseren, zoals een goede loopbaanbegeleiding en de juiste man/vrouw op de juiste plek. Het is nu sterk afhankelijk van de betreffende MDC’er en het betreffende departement/directies/afdelingen en de leidinggevenden daarvan of en in hoeverre dergelijke informatie beschikbaar komt, ten dienste van het MD-proces. Diverse respondenten zijn van mening dat hier winst te behalen is en dat de processen van werving & selectie, talentontwikkeling &

loopbaanbegeleiding en beoordeling & beloning nauwer verweven zouden moeten zijn om ‘effectief’

bij te kunnen dragen aan de gewenste ontwikkeling van ABD’ers en om aan ‘strategische doelstellingen’ zoals de versterking van het ambtelijk apparaat te kunnen werken.

Doordat de ABD geen formele rol heeft bij de beoordeling van ABD’ers, is het realiseren van de strategische doelstellingen die de ABD onder meer voor zichzelf weggelegd ziet in termen van het bijdragen aan de ‘kwaliteit van de Rijksdienst’, slechts beperkt realiseerbaar. Voor ABD’ers kan de ABD daar feitelijk alleen een rol in spelen aan de voorkant, namelijk bij de werving & selectie. Uit de gesprekken en de door de ABD aangeleverde stukken blijkt ook dat de ABD weinig zicht heeft op de wijze waarop (top)ambtelijk functioneren bijdraagt aan een beter werkende Rijksdienst. De ABD heeft weinig tot geen toegang tot bronnen en/of circuits die een signalerende werking aangaande topambtelijke functioneren kunnen hebben, zowel op individueel als collectief niveau, denk aan:

- MTO-uitkomsten (als indicatie van managementkwaliteit en -cultuur) - Stakeholder-onderzoeken

- Personeelsvertegenwoordiging (DOR, DOR-commissies) - ARBO-circuits (ziekteverzuim, verloop)

- Politieke signalen (zoals Vaste Kamercommissies)

Voor ons als onderzoekers bleken deze bronnen (in het bijzonder de MTO-uitkomsten) via de ABD, mede via de directie A&O van DGOO, dan ook lastig verkrijgbaar. Deze informatie is in handen van de departementen en wordt bovendien per departement anders opgehaald waardoor de resultaten lastig vergelijkbaar zijn. Het is dan lastig om iets te kunnen zeggen over het (individuele) functioneren van leidinggevenden.

Disfunctionerende topambtenaren?

Uit diverse gevoerde gesprekken bleek ongenoegen over het gebrek aan toegankelijke en concrete data om te kunnen betrekken bij het beoordelen van het functioneren van ABD’ers. Ook voor ons als onderzoekers bleek het niet mogelijk om geobjectiveerde signalen aangaande het ambtelijk functioneren, de managementcultuur en/of kwaliteit van de ambtelijke aansturing te verkrijgen.

Daar komt bij dat de ABD te maken heeft met de soms (hardnekkige) beelden in de buitenwereld over ‘disfunctionerende topambtenaren’, die door de ‘ABD-banencarrousel’ gemakkelijk aan een andere baan kunnen komen en niet worden afgerekend op hun functioneren. Toch plaatsen zowel intern betrokkenen als externe beschouwers kritische kanttekeningen bij deze sterk vereenvoudigde beeldvorming. Casuïstiek van zogenaamd ‘niet goed functionerende’ ABD’ers loopt

zo sterk uiteen dat je per casus moeten kijken om niet te vervallen in ‘ongegronde generalisaties’.

Zo zijn tijdens het onderzoek gevallen besproken waarin topambtenaren in opspraak kwamen na één inschattings- of handelingsfout, terwijl de betreffende ambtenaar verder telkens goed beoordeeld werd. Respondenten geven aan dat de Haagse wereld in dat opzicht een ‘heel harde wereld’ is en vooral een ‘ongeschikte leeromgeving’, waarin het maken van fouten eigenlijk niet is toegestaan. Vooral de laatste jaren ‘staan topambtenaren als snel in de wind’.

Daarnaast werden cases besproken waarin een verder goed functionerende ambtenaar op de verkeerde plek terecht kwam. Dit maakt de betreffende persoon echter nog niet tot een

‘disfunctionerende ambtenaar’. Ook werden cases besproken waarin de taak die een topambtenaar kreeg door vele gezien werd als een vrijwel onmogelijke taak, denk aan de Belastingdienst die volgens meerdere respondenten (en experts) door de politiek ‘opgezadeld is’ met vrijwel onuitvoerbare taken (i.h.b. toeslagen) en hier vervolgens door diezelfde politiek ‘hard op afgerekend wordt’. Topambtelijk is overigens destijds geprobeerd om toeslagen niet via de Belastingdienst te organiseren. Tot slot is een enkele casus genoemd waarin een ambtenaar daadwerkelijk disfunctioneerde en waarin de betreffende ambtenaar door de ABD op een zijspoor is geplaatst.

Dat gebeurde ‘achter de schermen’, zonder verdere ruchtbaarheid.

Ondanks dit genuanceerdere beeld dat naar voren komt uit de interviews, blijkt de beeldvorming over het ‘rondpompen van disfunctionerende ambtenaren’ moeilijk te weerleggen voor de ABD. Dit omdat het vaak gevoelige en persoonsgebonden materie betreft en er daarom weinig of geen ruchtbaarheid aan gegeven om de betreffende persoon niet onnodig te beschadigen. Volgens respondenten vanuit de ABD wordt het normaliter vrij snel duidelijk als topambtenaren niet (goed) functioneren en betreft dit vaak een ‘mismatch’ tussen de persoon en de functie of werkomgeving.

De direct leidinggevende en andere (hiërarchisch) betrokkenen kijken in zo’n geval of iemand kan worden overgeplaatst naar een functie waar de persoon in kwestie wel geschikt voor is. In een enkel geval gaat het om een structurele mismatch, en dan leidt dat in een enkel geval tot het zichtbaar vertrekken van een topambtenaar, hoewel ook dan het ‘echte verhaal’ lastig te maken is.

Het frequent en op grote schaal ‘disfunctionerend door-rouleren’ wordt door interne betrokkenen niet herkend en er zijn dus gevallen bekend van mensen die uit de ABD zijn gezet. Los daarvan is het lastig om disfunctionerende ambtenaren te ontslaan vanwege hun rechtspositie en de middelen die het kost om een dossier op te bouwen. Het wordt efficiënter geacht om dergelijke personen te herpositioneren binnen de Rijksoverheid. Dit kan het beeld van banencarrousel versterken. Ook het

‘op de bank plaatsnemen’ bij de DGABD – wat in vergelijkbare stelsels in andere landen heel normaal is – en aparte pools zoals ABT Topconsult voeden dat beeld. Dat dit ‘op de bank plaatsnemen’ ook ruimte biedt om passende oplossingen te creëren en dat ABD Topconsult zelf zijn selectieproces flink heeft verzwaard (inclusief assessment), is minder zichtbaar voor de buitenwereld.

Het is trouwens lastig om concrete dossiers van ‘meer of minder goed functionerende ABD’ers’ te vinden. Een verklaring kan liggen in de manier waarop functioneren wordt beoordeeld. De door de ABD ontwikkelde generieke beoordelingsformulieren vragen naar het beoordelen op resultaten

(intern het ‘wat’ genoemd) maar vragen ook naar de manieren waarop resultaten zijn geboekt (het

‘hoe’). Volgens externen vervaagt dit het functioneringsbeeld en is het juist voor complexe banen als ABD-functies van belang dat er duidelijkere ‘deliverables’ worden geformuleerd. Dat vergt – opnieuw – maatwerk. Beleid, uitvoering en toezicht verschillen sterk, opgaven verschillen, situaties lopen uiteen. Wanneer de koppeling tussen personen, plekken en opgaven niet of nauwelijks wordt gemaakt (zie vorige paragraaf), dan is het formuleren van concrete deliverables lastig.

Een alternatieve verklaring is dat de ‘carrousel’ niet zozeer over ‘disfunctioneren’ gaat, maar over te ver en strikt doorgevoerde mobiliteit zoals reeds besproken is in de sectie over de 3-5-7 regel.

Het overkoepelende beeld dat wij krijgen is dat bij signalen van disfunctioneren goed gekeken wordt naar de casus en dat gezocht wordt naar oplossingen die passen bij de specifieke casus, waarbij de benodigde zorgvuldigheid betracht wordt. Wij kunnen als onderzoekers op basis van de beschikbare gegevens niet goed beoordelen of gevallen van disfunctioneren de ABD in voldoende mate en/of voldoende snel bereiken en hoe precies op die signalen gereageerd wordt. In het geval van ABD’ers is dit afhankelijk van of en zo ja hoe het betreffende departement deze signalen oppakt en of zij bereid is dit te delen met de ABD. De vraag rijst of de ABD op geaggregeerd niveau niet meer kan en moet communiceren met en via de ministeries, met nadruk op functioneringspatronen, vroegtijdige signalering, en hoe met eventuele gevallen van disfunctioneren omgegaan wordt.

Talent

Tegenover het omgaan met ‘disfunctioneren’ staat het management van talent. Ook dat aspect speelt in de beeldvorming rondom de ABD een rol: de ABD zoekt naar ‘toppers’ en topambtenaren die ‘klussen kunnen klaren’. Een van de belangrijkste manieren om talenten te identificeren is het schouwproces. Medewerkers van Bureau ABD geven daarnaast aan dat in meer informele overleggen als het periodieke MD-beraad bij diverse departementen talenten tevens worden besproken. In de individuele loopbaangesprekken tussen ABD’er en MDC is beoogd hiervan een terugkoppeling te geven. Zo is de MDC verantwoordelijk voor het uitvoeren van gemaakte afspraken in het schouwoverleg. Per departement is een MDC die bij alle sollicitaties betrokken is en hij/zij is ook een klankbord is voor de DG en directeuren in de vervulling van vacatures. Zoals wij constateerden in de analyse van schouwprocessen en schouwdossiers²⁶, vindt de identificatie van talent voornamelijk plaats op individueel niveau. Data-gedreven inzicht in de talentpool van een departement en de eventuele consequenties daarvan in termen van bijvoorbeeld ‘succession planning’ lijkt minder aanwezig. Bovendien lijken de MDC’s vooral betrokken bij de werving &

selectie en lijkt dat er weinig beschikbare ruimte en tijd om de (high) potentials te scouten en te leren kennen.

Respondenten achten talentidentificatie binnen de ABD-pool, maar ook in het eigen voorportaal (schaal 13 bijvoorbeeld) en in de buitenwereld, noodzakelijk om de ABD-vijver te vergroten. De

‘kramp’ op met name TMG-benoemingen vanwege een gebrek aan geschikte kandidaten moet er volgens respondenten af. Bureau ABD beoogt sinds korte tijd daaraan bij te dragen door

26 Zie voetnoot 9.

vacatureonafhankelijk werk uit te voeren en een netwerk op te bouwen. Het naar ‘binnenhalen’ van

‘toppers’ uit het bedrijfsleven is en blijft daarbij lastig, deels vanwege culturele verschillen en de specifieke Haagse kennis die gevraagd wordt voor veel van de te vervullen functies, maar deels ook arbeidsvoorwaardelijk (WNT). We gaan hier in de onderstaande paragraaf over externe instroom:

transfer met het bedrijfsleven, nader op in.

4.3. BIJDRAGE AAN AMBTELIJKE MANAGERS EN