IV Deelstudie 1: 25 jaar ABD
1.6. PATRONEN IN HISTORISCHE ONTWIKKELING ABD
In deze deelstudie hebben wij de historische ontwikkeling en institutionalisering van de Algemene Bestuursdienst geschetst, van haar aanloop, oorsprong en beginfase, via de groei en ontwikkeling, tot aan de huidige situatie. In 25 jaar tijd is er veel ontwikkeld en heeft de ABD een volwaardige plaats verworven in het Haagse bestel, zowel formeel als informeel: de ABD is gegroeid, zowel qua aantallen posities, schalen en mensen, als qua instrumenten; de ABD heeft in allerlei opzichten een verplichtend karakter; de ABD is werkgever van de TMG-groep; de ABD verhoudt zich tot alle ministeries als het gaat om werving & selectie en opleiding & ontwikkeling. De ABD is daarmee moeilijk weg te denken, met andere woorden, de ABD is geïnstitutionaliseerd. Die institutionalisering is evenwel niet zonder discussies. Al met al kunnen we de volgende vier patronen identificeren:
1. De ABD als onvermijdelijke maar tevens spanningsvolle modernisering van management
a. Het ontstaan en de evolutie van de ABD moet in een historisch perspectief geplaatst worden. Zij is geïntroduceerd om politieke sturing effectiever te maken, verkokering te voorkomen, en de overheid meer bij de tijd te brengen, inclusief de tijd van
‘management’. De ABD kan als modernisering van ambtelijk management worden beschouwd.
b. Dit is bij aanvang zowel profijtelijk voor het ambtelijk management zelf, alsook voor politieke aansturing. Het is in potentie een politiek-ambtelijke ‘win-win’ situatie, en dat werd vooral in de beginfase ook zo gevoeld en benadrukt.
c. In de uitwerking van het stelsel zitten echter ook spanningen: de modernisering roept voortdurend vragen op, mede door externe beeldvorming en kritieken (zie verder deelstudie 2), maar ook door intern debat en concrete politiek-ambtelijke ervaringen.
Belangrijke vragen zijn: ontstaat er niet te veel mobiliteit?, is ‘leiderschap’ niet te vaag?, worden managers niet te veel ‘procesmanagers’?, hoe zit het met de benodigde inhoudelijke kennis van topambtenaren? Dat geeft dat de modernisering van management door de tijd heen vaak meer ‘win-lose’ of zelfs ‘lose-lose’ gevoelens betreft dan politiek-ambtelijke ‘win-win’.
2. De verbreding en verdieping van de ABD
a. De achtereenvolgende directeuren-generaal (DG’s) ABD zijn medebepalend geweest voor het verder verwoorden van de visies en versterken van accenten.
b. Gedurende 2012-2016 is de zittingstermijn van twee opeenvolgende DG’s kort geweest.
Beide DG’s werden vervolgens zelf SG.
c. Door de jaren heen is het bereik van de ABD groter geworden. Naast de aanvankelijke uitbreiding met schaalniveaus en de latere toevoeging van ABD Interim en ABDTOPConsult worden thans ook andere publieke organisaties zoals zbo’s en de politie en zijn relaties met gemeenten gelegd (inclusief politiek-bestuurlijke functies).
d. Tegelijkertijd is de MD-aanpak formeler en strikter geworden, bijvoorbeeld door de stringent toegepaste 3-5-7-systematiek.
e. Vooral het 3-5-7-model en de vermeende verhoogde doorloopsnelheid van ambtelijke managers wordt kritisch bezien. Het model waarin managers 3 jaar de tijd nemen om de organisatie en de inhoud te leren kennen, vervolgens twee jaar volledig ingewerkt kunnen werken en daarna nog twee jaar de tijd hebben om een andere positie te vinden, krijgt kritiek. Dit ‘groei-bloei-doei-model’ wordt al snel gepercipieerd als ‘groei & doei’.
3. Strategische doelen van de ABD
a. Sinds het ontstaan van de ABD is er een streven naar meer diversiteit in de ambtelijke top. Aanvankelijk gaat het vooral om de man/vrouw verhoudingen in de topposities, later tevens om andere kenmerken, zoals etniciteit.
b. Er wordt al langer gezocht naar mogelijkheden om de uitwisseling tussen publieke en private managers te versterken, onder andere via ABD PLEX. Dat lukt niet goed.
c. Gedurende de levensduur van de ABD wordt er in de jaarverslagen gewaarschuwd voor de vergrijzing van de ambtelijke top en de risico’s die dat met zich meebrengt. Deze risico’s zijn bijvoorbeeld versnelde uitstroom, borging van cruciale managementposities, verlies van institutioneel geheugen, etc.
d. De ABD wil een bijdrage leveren aan de versterking van de (rijks)overheid, hoewel daar ook andere programma’s voor opgezet zijn zoals via de project SG ‘Vernieuwing Rijksdienst’ en enkele initiatieven vanuit het SG-overleg. Ondertussen heeft het Bureau ABD zich vooral beziggehouden met werving en selectie. De ABD is eerst en vooral een MD-stelsel gebleven.
e. Ofschoon de ABD een instrument geweest om niet alleen ambtelijke management te versterken maar tevens het politieke primaat (zie boven), is de invulling van de ABD als stelsel eerste en vooral ambtelijk gebleven, met nadruk op werving & selectie en management development. De ABD heeft zich minder ontwikkeld als ambtelijke tegenmacht die een politieke rol speelt.
4. De ABD als hybride fenomeen
De ABD is sinds haar oprichting een hybride fenomeen. Deze hybriditeit zien we op verschillende manieren terug in de uitwerking (en werking) van het stelsel ABD:
a. Voor alles kent de ABD een (blijvende) hybriditeit tussen centraal en decentraal MD-beleid. De TMG is onderdeel geworden van een centrale MD-aanpak (TMG-leden ‘vallen onder’ de ABD), de subtop kent een decentrale aanpak, via de ministeries. Het toont de ABD als een hybride collectief van topambtenaren die zowel departementaal als centraal georganiseerd zijn.
b. Vervolgens is de institutionele ophanging van de ABD hybride. Het Bureau ABD zelf is formeel opgehangen aan het ministerie van BZK, en de DGABD is lid van de bestuursraad van BZK, maar de ABD werkt ten dienste van de gehele Rijksoverheid. Het mandaatbesluit 2020 van het Ministerie van BZK onderstreept de hybride positie van de DGABD, door aan te geven dat het mandaat van de secretaris-generaal niet van toepassing op de DGABD is indien dit het werk van Bureau ABD aangaat.
c. Binnen het ministerie van BZK is de ABD een ‘gewoon’ directoraat-generaal, maar ook weer niet. Vooral de relatie met DGOO (waar de ABD ooit uit voortgekomen is, destijds DGMP geheten) en de directie A&O is dubbel: enerzijds versterken beide het openbaar bestuur, vooral door ambtenaren te versterken; anderzijds dienen beide andere circuits en andere doelen. Bureau ABD voert DGOO-beleid uit, maar wordt daar ook zelf op aangekeken omdat zij werkgever van topambtenaren is.