EEN ANDER BEELD VAN BINNENUIT

In het derde deel van deze deelstudie belichten we de beeldvorming rond de ABD van binnenuit:

het perspectief van topambtenaren uit en kenners van de Rijksoverheid. Zij zien de beeldvorming in de Kamer en kranten ook, maar zien allerlei nuances en letten op andere zaken. Toch herkennen zij een aantal van de geschetste beelden c.q. gebruiken ze die beelden zelf ook.

Hoewel onze gesprekspartners ‘professionele distantie’ betrachten, raakt dit onderzoek vaak ook een persoonlijke snaar. Een beeld als de ‘banencarrousel’ gaat direct over hun professionele aanzien, rechtspositie en het gezag dat zij genieten. Hoewel het beeld in de media is dat topambtenaren onaantastbaar en ongrijpbaar zijn, hebben veel topambtenaren juist het beeld dat zij zich moeilijk kunnen verdedigen tegen publieke verwijten (zie ook Van Dorp en ’t Hart, 2019). In verband met de institutionele verhoudingen en de ministeriële verantwoordelijkheid hebben zij ‘een ander’ nodig die voor hen opkomt. In zijn boek met Wim Kuijken schrijft Paul ’t Hart over de dynamiek tussen bewindspersonen en topambtenaren die ook onze gesprekspartners voor ogen hebben:

‘’Het is misschien wel de echte bottom line van politiek-ambtelijke samenwerking: wederzijds rolvast en loyaal blijven als het buiten guur is. Een goede ambtenaar brengt zijn bewindspersoon niet in de problemen (en als dat onverhoopt toch het geval is, licht hij hem onmiddellijk en uitputtend in en reikt hem oplossingen voor de ontstane problemen aan). Een goede bewindspersoon blijft voor zijn ambtenaren staan, ook wanneer de roep om schuld en boete op zijn schrilst is en het hem politiek kapitaal kost.’’ (’t Hart & Kuijken, 2018: 133).

In de praktijk, zo schrijft ook ’t Hart (2018:133) is dit niet altijd het geval. Topambtenaren kijken echter naar bewindspersonen om voor hen op te komen als er een collega ‘’vermorzeld’’ dreigt te worden in de politiek-ambtelijke druk. Maar, zij kijken ook naar de ABD en in het specifiek de DGABD als werkgever en hopen dat hij/zij tevens rolvast en loyaal is, zo blijkt uit diverse van onze gesprekken. Dit toont de ambivalentie van de beeldvorming rond de ABD als collectief van ambtelijke managers: zij zijn enerzijds managers van grote ambtelijke organisaties en in die zin machtig;

anderzijds zijn zij kwetsbaar en kunnen ze zichzelf niet goed verdedigen tegen kritiek van buiten.

Op basis van onze interviews bespreken we meer specifiek de beeldvorming van binnenuit aangaande de banencarrousel, het disfunctioneren van topambtenaren, de inhoudelijke kennis van topambtenaren en, tot slot, de institutionele ophanging van de ABD en haar leiding.

1. “De banencarrousel bestaat niet, maar is wel begrijpelijk”

De meeste topambtenaren vinden het beeld van de ABD als ‘banencarrousel’ van

‘disfunctionerende’ ambtenaren niet kloppen, maar wel begrijpelijk. Een SG benoemde zijn ‘weerzin’

tegen dit beeld. Topambtenaren laten weten dat zij ‘gewoon solliciteren’ op functies in een procedure waar ook anderen in meedoen. Er worden ook regelmatig interne kandidaten afgewezen. Ook kennen veel gesprekspartners gevallen waar iemand niet herbenoemd werd of vertrok naar een functie buiten de Rijksoverheid. Een topambtenaar nuanceert verder: ‘je krijgt uiteindelijk wel een andere functie, maar bijvoorbeeld niet meer in de lijn. Dus, passend bij wat iemand wél goed kan’. Los van de carrouselmetafoor zijn topambtenaren zich wel bewust van de relatief hoge mobiliteit. Men is zeer bewust van de rigide 3-5-7-regel die volgens een SG werkt als ‘valbijl’. Na zeven jaar is het voorbij en moet je stoppen met je functie. Omdat veel topambtenaren aangeven door hun (lange) loopbaan binnen de Rijksoverheid ze niet eenvoudig over kunnen stappen naar andere sectoren, komen ze vooral in aanmerking voor functies in de Rijksoverheid. In die zin vinden zij de ABD een soort ‘Hotel California,’ zoals een gesprekspartner het uitdrukte (refererend aan het nummer van de Eagles): you can check out anytime you like, but you can never leave...

Andere (voormalige) topambtenaren geven ook aan het beeld niet correct te vinden, maar het wel te begrijpen. Een respondent spreekt voor een aantal collega’s met zijn analyse: ‘Er is niet altijd een goede analyse van of iemand schuldig is, maar er is wél een drang om een daad te stellen. Daarom worden managers dan elders geplaatst’. Dit soort praktijken werkt de beeldvorming rond de banencarrousel in de hand, denken topambtenaren. Zij zien die dan ook niet als een strikt ambtelijke dynamiek waarin mensen worden ‘rondgepompt’, of banen worden ‘verdeeld’, maar als een uiting van de politiek-ambtelijke verhoudingen. Juist omdat de ABD deels is opgericht om het primaat van de politiek te herstellen, is de ondergeschiktheid van topambtenaren aan de politiek een kernonderdeel van hoe topambtenaren naar de banencarrousel kijken. Zij voeren complexe politieke opdrachten uit die niet altijd consistent, mogelijk of voldoende gefinancierd zijn. Zo krijgt

‘disfunctioneren’ volgens topambtenaren al snel een ‘politieke’ invulling in plaats van een persoonlijke of ambtelijke invulling. In plaats van ‘ambtelijk disfunctioneren’ zien zij ook nadrukkelijk onmogelijke ‘politieke opdrachten’.

2. “Inhoudelijke kennis is niet alleen dossierkennis”

Een tweede element is het beeld dat, onder andere door het mobiliteitsbeleid van de ABD, topambtenaren inmiddels managers ‘zonder inhoud’ zijn geworden. Veel uitvoeringsproblematiek wordt daar ook mee in verband gebracht. In de beeldvorming missen zij inhoudelijke kennis. Ook dit zien topambtenaren anders. Sterker, voor hen betekent ‘inhoudelijke’ kennis niet direct ‘kennis van dossiers’ of beleidsinhoudelijke kennis. Als manager van grote (uitvoerings)organisaties met veel uiteenlopende dossiers kúnnen zij niet inhoudelijk op de hoogte zijn van alle dossiers – uitzonderingen daargelaten. Uit onze gesprekken kwam vooral naar voren dat topambtenaren hun

toegevoegde waarde zien op andere niveaus. De ‘inhoudelijke’ kennis van mensen aan de top van overheidsorganisaties bestaat niet uit gedetailleerde dossierkennis of beleid, maar juist uit kennis over het beleidsveld, de politiek van het domein, de verhoudingen en de hoofdrolspelers. In de taal van Max Weber, het gaat vooral om Dienstwissen niet alleen om Fachwissen.

Dat neemt niet weg, dat dossierkennis van belang is en wel om twee redenen, aldus onze gesprekspartners. Allereerst is gedetailleerde dossierkennis soms nodig om effectief de verhoudingen in te kunnen schatten, bewindspersonen te adviseren of om de verhoudingen te kunnen wegen. Details zijn soms strategisch en doen ertoe. In de praktijk proberen topambtenaren deze detailkennis te ontsluiten door zelf goed geadviseerd te worden door hun medewerkers. Naar mate topambtenaren langer een functie vervullen, raken ze meer vertrouwd met de details van dossiers die met die functie te maken hebben. Ten tweede is dossierkennis van belang omdat het soms noodzakelijk is om in de ogen van de medewerkers een goede leidinggevende te zijn –

’medewerkers willen graag een baas met kennis van zaken’, aldus een kenner van de Rijksoverheid. Als een manager niets weet van de inhoud en alleen procesinterventies kan doen, dan kan een manager niet gezaghebbend professionals aansturen.

3. “De statuur van de (DG) ABD is cruciaal, maar kent inmiddels haarscheurtjes”

Veel topambtenaren zijn zich bewust van de hybride positionering van de ABD en de ruimte die de processen rondom werving en selectie en beoordeling bieden. Bewust van de ambiguïteit die bestaat in het proces, kijken topambtenaren vooral naar de DGABD en hoe deze zich opstelt. Zo zijn TMG’ers gewend om voor hun eigen loopbaan en ontwikkeling direct zaken te doen met de DGABD, niet met MD-consultants. Dat bevestigt het belang van de statuur van de DGABD en diens rolopvatting en gedrag.

Sommige respondenten zien de DGABD als een (potentiële) vertegenwoordiger van de Rijksdienst, zowel binnenskamers richting bewindspersonen, als ook publiekelijk richting pers en parlement.

Anderen zien de DGABD ‘slechts’ als de ‘personeelschef van het Rijk’. Of meer beeldend, de DGABD zou een ‘puppet master’ zijn die ambtelijke benoemingen regisseert, of juist het ‘hulpje van het SGO’

dat vacaturevervullingen faciliteert.

Wat onze gesprekspartners delen is een overtuiging dat de statuur van de DGABD heeft ingeboet als gevolg van enkele zeer snelle DG-wisselingen (twee keer na twee jaar, zie deelstudie 1) en een te voorzichtige en onzichtbare rolopvatting. De eerste constatering leidt tot de opvatting dat de DGABD het goede voorbeeld moet geven voor managers binnen de ABD en dus niet binnen 5 jaar vertrekt.

De tweede constatering leidt tot de opvatting dat de DGABD als het ware ‘boven de benoemingen’

zou moeten staan en het 'gezicht’ of de zichtbare ‘beschermer’ van de Rijksdienst zou moeten zijn.

Een DGABD moet daartoe ‘senioriteit hebben en gezag uitstralen.’ Dat is in het huidige klimaat, waarin een DG niet alleen stevig tegenwicht moet kunnen bieden aan een collectief van SG’s, en aan ministeries en bewindspersonen, maar vooral ook aan beelden, politiek debat en zorgen naar aanleiding van ‘affaires’ geen eenvoudige opgave.