DE HOOFDVRAAG BEANTWOORD

De hoofdvraag luidde (zie hoofdstuk 1, en bijlage I):

Wat zijn de uitgangspunten van het stelsel van de Algemene Bestuursdienst (ABD), hoe werkt dit stelsel in de huidige praktijk en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan voor de toekomstbestendigheid van het stelsel, mede in het licht van de veranderende omgeving waarin Bureau ABD opereert?

We kunnen concluderen dat het stelsel ABD een stevig geïnstitutionaliseerd en van meerdere kanten gesteund stelsel is, met voordelen voor de versterking van ambtelijke managers en management. Dat levert in potentie een bijdrage aan de kwaliteit van de Rijksoverheid. Het stelsel is flink gegroeid en zal eerder verder groeien, dan kleiner worden.

We kunnen tevens concluderen dat het stelsel ABD een sterk operationele invulling heeft gekregen, met nadruk op ‘management development’, personen, en generieke competenties, met veel procedures achter de schermen. In die procedures ligt de nadruk op werving & selectie en wordt de

‘3-5-7 regel’ strikt toegepast. Het stelsel is te weinig een strategisch stelsel. Het wordt te weinig strategisch gekoppeld aan het functioneren van de ambtelijke toppen van de Rijksdienst: het inhoudelijke perspectief op ‘matchmaking’ is impliciet; signalen aangaande topambtelijke kwaliteit

komen onvoldoende door; de (publiek zichtbare) bijdrage aan de kwaliteit van de Rijksoverheid is beperkt.

Daarmee kan snel het gevoel ontstaan dat de kwaliteit van de Rijksoverheid onder druk staat. Dat wordt versterkt door het feit dat de Rijksdienst vele gevoelige, vitale en specialistische functies kent, waar verwachtingen aan gekoppeld zijn, en waar zorgen op geprojecteerd worden. De affaires van de afgelopen tijd zijn daar een uiting van.

De combinatie van grootschalige en continue benoeming van (top)ambtelijke managers en affaires waarin topambtelijke managers figureren hebben geleid tot het beeld van het stelsel ABD als

‘draaiende carrousel’, of zelfs ‘doorgedraaide’ carrousel, waarbij disfunctionerende managers worden door-benoemd. Dat beeld moeten we relativeren. We kennen in Nederland geen groots geregisseerde wisseling van de wacht, met ‘forced’ of ‘managed moves’. Het gaat om meer dan enkel het ‘ronddraaien’ van ambtelijke managers, bijvoorbeeld omdat managers – zij het beperkt – van buiten komen of juist de Rijksdienst verlaten. Bovendien worden (top)ambtelijke managers op allerlei manieren beoordeeld, en worden managers niet (meer) gegarandeerd ‘door-benoemd’ of

‘gestald’.

Dat neemt niet weg dat de mobiliteit groot is, met een relatief korte gemiddelde zittingsduur (in 2019: 4,3 jaar), en dat de vele wisselingen vaak meer persoonsgericht lijken te zijn dan organisatie- en opgavegericht. Daar kan iets aan gebeuren. Dat leggen we uit in de aanbevelingen.

5.4. AANBEVELINGEN

De werking van de ABD kan niet enkel aan ‘de ABD’ worden toegeschreven. Ten eerste is ‘de ABD’

meer dan een MD-stelsel – het is vooral ook de verzameling managers en breder het ambtelijk management dat de Rijksoverheid meer of minder kracht geeft. Ten tweede is de ABD – zowel het bureau als het stelsel – mede afhankelijk van ambtelijke en politieke steun. Secretarissen-generaal (SG’s), ministeries, ministers, de minister van BZK, de minister-president (MP), het kabinet en de Kamer, zij maken samen ‘de ABD’.

Dat betekent dat we de aanpak van de geconstateerde kwetsbaarheden niet enkel aan ‘de ABD’

kunnen richten, laat staan enkel aan Bureau ABD, maar moeten koppelen aan meerdere betrokkenen. Hieronder geven we per groep van betrokkenen aan wat zij kunnen doen om de ABD als geheel een krachtiger stelsel te maken; een strategisch stelsel dat meer dan het nu doet tegemoetkomt aan de verwachtingen die het creëert.

5.4.1. Voor Bureau ABD

We raden Bureau ABD allereerst aan haar huidige activiteiten door te zetten, er is immers veel waardering voor de secure en professionele MD-ondersteuning van Bureau ABD. Tegelijkertijd is het belangrijk dat de werving en selectie, de boordeling en het opleiden strategischer ingezet wordt om zo zichtbaarder bij te dragen aan de kwaliteit van de Rijksoverheid. Vooral door de nadruk op

persoonsgerichte werving & selectie (‘person-job fit’) meer inhoudelijk te verbinden met organisaties, opdrachten en opgaven (‘person-environment fit’), en meer zichtbaar te koppelen aan de kwaliteit van ambtelijk management en van de Rijksoverheid. Dat vraagt om meer visie en verhaal, meer maatwerk, en minder strikte toepassing van de 3-5-7-regel. Meer concreet zijn de aanbevelingen:

• Ontwikkel een nieuwe en meer inhoudelijke visie op ‘het vakmanschap van ambtelijke managers’

• Versterk het profiel (of identiteit) van ‘de ABD’, voorbij dat van operationele ‘MD-organisatie’

• Verhelder de MD-procedures en -routes, voor kandidaten, instromers en buitenstaanders

• Werk toe naar minder persoonsgerichte en meer opgavegerichte werving & selectie, met speciale aandacht voor vitale en gevoelige plekken in de Rijksdienst en specialistische opgaven

• Stimuleer mobiliteit, maar pas de ‘3-5-7-regel’ minder strikt en minder generiek toe

• Ontwikkel jaarverslaglegging met duidelijke prestatie-indicaties voor in-, door- en uitstroom, zittingstermijnen, diversiteit, en kwaliteit

• Werk aan meer structurele signalering van ontwikkelingen in de kwaliteit van ambtelijk management, met meer systematisch inzicht in sleutelindicatoren voor het functioneren van de ABD-doelgroep

• Investeer in politieke signalering, in relatie tot gevoelige plekken en dossiers, mede via de voorzitters van vaste Kamercommissies (zie ook onder)

5.4.2. Voor het ministerie van BZK

De bij BZK belegde politieke verantwoordelijkheid voor het stelsel ABD past bij het stelsel, zowel inhoudelijk (bijdrage aan professioneel en kwalitatief hoogstaand openbaar bestuur) alsook institutioneel (gegeven de Nederlandse politiek-bestuurlijke verhoudingen en coalitiepolitiek). De directe afstemmingsrelatie tussen DGABD en minister van BZK, alsmede de directe structurele afstemming tussen DGABD, minister van BZK, de MP en de SG van AZ is van belang. Ook het samenspel binnen het ministerie van BZK is van belang om het stelsel ABD als stelsel te laten werken, inclusief de nadruk op mobiliteit, en het tevens te koppelen aan de versterking van de kwaliteit van de Rijksdienst. Dat is extra belangrijk omdat de ABD groeit. Als de verwachtingen rond de ABD verder toenemen, maar de mogelijkheden om die verwachtingen waar te maken beperkt zijn, dan zal de teleurstelling groeien.

Gegeven de onduidelijkheid van het profiel, de groei van de verwachtingen, en het belang van samenspel binnen en rond BZK is er een taak voor het ministerie van BZK weggelegd. Het ministerie kan als volgt bijdragen aan zowel de interne als externe werking van het stelsel:

• Verbind de ambities van het stelsel ABD directer met ambities rond de versterking en ontwikkeling van de Rijksdienst

• Hanteer een zorgvuldige groeistrategie voor het stelsel, met gevoel voor grenzen aan die groei

• Versterk Bureau ABD strategisch (ook qua equipering) en verhelder de positie van de DGABD in de Bestuursraad van BZK

• Brengt het stelsel ABD in het politieke debat beter en explicieter over het voetlicht

• Bespreek het stelsel explicieter in de vaste Kamercommissie BZK

• Herijk het politiek-ambtelijk samenspel (voortbouwend op de BZK-reactie op het ongevraagde advies van de Raad van State van 2020)

5.4.3. Voor het SGO

Het SGO is als verzameling van de SG’s een belangrijke bondgenoot van het stelsel ABD, zowel als het gaat om Bureau ABD als om de ‘pool’ van leidende managers die in hun respectievelijke ministeries belangrijke rollen vervullen. Het schouwen van TMG’ers werkt goed, en het versterken van intercollegiale verbanden blijkt van belang.

Toch kan het SGO bijdragen aan het stelsel ABD. Dat kan ze doen door bij te dragen aan een scherper profiel van ‘de ABD’, alsmede aan de gerichte versterking van het stelsel. Daartoe doen wij de volgende aanbevelingen:

• Werk toe naar meer gedeelde visievorming aangaande de identiteit en inhoudelijke waarde van het stelsel ABD

• Leg meer nadruk op versterking van de ambtelijke dienst (als ‘civil service’) en de kwaliteit daarvan via het stelsel ABD

• Profileer en positioneer Bureau ABD als meer strategische entiteit, en equipeer het bureau daarvoor

• Draag bij aan de transparante beoordelingen van (top)ambtelijk functioneren, zowel individueel als collectief

• Speel tijdig in op signalen rond ‘problemen’ in ambtelijke toppen, en geef structureel vorm aan de bredere signalering ten behoeve van de kwaliteit van ambtelijke toppen en Rijksdienst

5.4.4. Voor het kabinet

Kabinetten zien de waarde van de ABD en steunen deze. De huidige minister-president bewaakt het stelsel, in samenwerking met de minister van BZK, en in nauwe afstemming met de DGABD. Het monitoringsoverleg tussen deze direct betrokkenen (en de SG van AZ), werkt, voor zover wij zien, goed. Toch kan het kabinet bijdragen aan de versterking van het stelsel ABD. Daartoe doen wij de volgende aanbevelingen:

• Bescherm en borg de procedures voor vacaturevervulling, inclusief checks & balances in benoemingsprocedures

• Hou minder strikt vast aan de ‘3-5-7-regel’, die te dwingend voelt, en te veel een

‘minimumregel’ is geworden

• Benadruk de waarde van het stelsel ABD voor de werking van het politiek-bestuurlijke stelsel, draag die waarde uit en maak deze bespreekbaar, ook met de ambtelijke toppen

• Blaas de politiek-ambtelijke dialoog over ontwikkelingen in en rond de Rijksdienst nieuw leven in

• Geef meer ‘ontspannen’ vorm aan het politiek-ambtelijke samenspel, ook met de Kamer, en vergemakkelijk daarbij de politiek-ambtelijke communicatie (cf. het advies de Raad van State, 2020)

5.4.5. Voor het Parlement

Het stelsel ABD speelt af en toe een rol in de Tweede Kamer, en wel op twee wijzen. Enerzijds als stelsel, in discussies die gaan om de kwaliteit van de Rijksoverheid en het openbaar bestuur.

Anderzijds als verzameling van (top)ambtelijke managers die in concrete dossiers al dan niet goed functioneren. In beide gevallen verdient het aanbeveling dat de politiek zich diepgaander laat informeren over de ABD, en om signalen en zorgen meer systematisch aan de werking van het stelsel te koppelen. Daar passen de volgende aanbevelingen bij:

• Organiseer in de Vaste Kamercommissie BZK periodiek technische briefings aangaande de ABD

• Organiseer meer incidenteel (jaarlijks) politiek debat met de minister van BZK (bijvoorbeeld tijdens de begrotingsbehandeling BZK)

• Organiseer structurele afstemming tussen de DGABD en respectievelijke voorzitters van Vaste Kamercommissies om signalen aangaande het functioneren van ambtelijke toppen in inhoudelijke dossiers bespreekbaar te maken

• Sta open voor meer ‘ontspannen’ politiek-ambtelijke samenspel (in navolging op het ongevraagde advies van de Raad van State, 2020)