DE ABD EN RECENTE AFFAIRES

De ABD is in de afgelopen jaren meer onderhevig geweest aan stevige uitlatingen in politiek en media. Dat heeft vooral te maken met diverse affaires die overigens vaak niet direct aan de ABD te koppelen zijn. Een bonnetjesaffaire bij de Nederlandse Zorgautoriteit en uitvoeringsfiasco’s bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, het Ministerie van Justitie en Veiligheid (met incidenten en opgestapte bewindspersonen), en meest recent de Belastingdienst, de ‘toeslagenaffaire’, zijn bekende voorbeelden. In deze affaires kwam het functioneren en beoordelen van topambtenaren nadrukkelijk ter sprake.

Deze affaires gaan niet in eerste instantie niet over de ABD, maar de kwaliteit en het functioneren van deze ambtelijke managers wordt wel snel onderdeel van de politieke discussie. Onze analyse van de parlementaire handelingen ondersteunt dat (zie deelstudie 2). Wij vatten dat samen in Box 3.6. Hoewel er eerder ook al veel discussie is geweest over de kwaliteit van ambtelijke managers en hun positie tegenover de politiek (bijvoorbeeld de publieke rel tussen het Openbaar Ministerie en het Ministerie van Justitie eind jaren ‘90), wordt die discussie nu expliciet aan de ABD gekoppeld. Zo ontstaat er een patroon van kritiek op het benoemen, functioneren en beoordelen van (top)ambtelijke managers dat zich via affaires en incidenten concentreert op de ABD.

Meer algemeen lijkt er een paradoxaal beeld ontstaan. Enerzijds is de kwaliteit van de ambtelijke top en de diensten die zij leiden hoog. Dit blijkt onder meer uit onze gesprekken met experts en topambtenaren met buitenlandse ervaringen. Ook uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat de kwaliteit van de Rijksdienst hoog is. Nederland staat in de meeste overzichten in de top-10.

Zo zijn de topbenoemingen weinig gepolitiseerd (Bach et al. 2020), topambtenaren relatief weinig corrupt (Dahlström & Lapuente, 2017) en is het vertrouwen in de overheid steevast hoog (OESO, 2019). Ook in de Tweede Kamer klinkt geregeld lof voor de ambtenaren van de Rijksoverheid.

Kamerlid Stoffer zei bijvoorbeeld in januari 2020: ‘’ik wil ook vanaf deze plaats nadrukkelijk waardering uitspreken voor de mensen die in de topmanagementgroep van de ABD zitten. Die mensen werken ongelooflijk hard, ongelooflijk veel uren. En als wij hier te veel discussiëren over wat ze doen, dan krijg je dit soort goede mensen niet meer in deze club.’’ Anderzijds lijkt de ambtelijke top de politieke en maatschappelijke verwachtingen niet waar te maken. Als er problemen ontstaan, dan wordt er toch snel naar de ambtelijke top gekeken en klinkt er een roep om verantwoording.

In december 2019 klonk het bij monde van Kamerlid Lodders als volgt: ‘’mijn fractie wordt wel kritisch over de zogenaamde Algemene Bestuursdienst […] Vanuit deze dienst kunnen ambtenaren van dienst naar dienst schuiven. De zorg daarover is overigens breder dan alleen de Belastingdienst. Topambtenaren die grove fouten maken en die in stand houden, zouden niet via de ABD weer op een andere plek terecht moeten komen.’’ Zo hebben ambtenaren het idee dat zij ‘meer in de wind staan’ en onder een maatschappelijk vergrootglas liggen. Het gevoel niet te mogen falen lijkt toe te nemen. Een

respondent zegt hierover ‘Er is tegenwoordig steeds meer sprake van one strike and you‘re out’. Deze dynamiek blijft van ambtelijke zijde grotendeels onweersproken. Naast interne fora en ‘achter de schermen’ interacties zijn er weinig ambtenaren die met gezag, mede namens de ambtelijke top publiekelijk over deze zaken spreken. Ook vanuit Bureau ABD en diens leiding wordt de beeldvorming rond de ABD zelden weersproken.

Deze dynamiek – onder andere rond het ‘haperende politiek-ambtelijke samenspel’, de inhoudelijke kennis van topambtenaren en hun benoemingswijze – is recent geduid in het ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid door de Afdeling Advisering van de Raad van State (2020).

Een recente kamerbrief aangaande het ongevraagde advies van de Raad van State over de ministeriele verantwoordelijkheid van de Minister BZK toont dat zij werkt aan een actualisering van de ‘Oekaze-Kok’ (1998) die directe communicatie tussen ambtenaren en het parlement reguleert (zie ook: Kennisbank Openbaar Bestuur, 2020; Minister BZK, 2020). Zij zoekt naar een nieuw evenwicht tussen politiek en ambtelijke top, inclusief het vermogen om daar in het openbaar over te communiceren. De geluiden om het politiek-ambtelijk samenspel meer ‘ontspannen’ te maken (cf.

Raad van State) zwellen aan.

De recente Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslagen (gestart op 16 november 2020) zet dat mogelijk kracht bij. Via verhoren van zowel topambtenaren als (voormalig) politieke bestuurders werd niet alleen duidelijk dat de samenwerking tussen ministeries gebrekkig was, maar tevens dat de politiek-bestuurlijke aansturing steken heeft laten vallen. Zoals een van de gehoorde (ex-)topambtenaren verhaalde, is deze ‘ramp in slow motion’ te zien als ‘falen van het systeem’, waarin alle ‘schakelingen en zekeringen’ van ‘laag tot hoog’ faalden.

3.6. CONCLUSIES

Op grond van het voorgaande kunnen we concluderen dat de ABD een vanzelfsprekend fenomeen is geworden, maar niet voor zich spreekt. De ABD is aan de ene kant zichtbaar, gegroeid, geprofessionaliseerd en een vast onderdeel van de Rijksdienst geworden. De ABD heeft zowel qua bureau als stelsel als gevolg van de fasegewijze groei meerdere gezichten gekregen die ertoe leiden dat er uiteenlopende verwachtingen zijn ten aanzien van wat ‘de ABD’ moet bieden.

Het stelsel ABD draait om het benoemen van (top)ambtelijke managers, maar omdat het over de invulling van het vak van topambtenaar gaat, alsmede politieke aansturing, alsmede de mate waarin de overheid ‘gemanaged’ moet en kan worden, kent de ABD een diffuus profiel en meerdere inhoudelijke doelen. Bovendien is plek van de ABD in het Nederlandse stelsel verre van eenvoudig.

Daar komt bij dat enkele hardnekkig beelden aangaande ‘de ABD’ zich ‘gezet’ hebben, mede door meer recente politieke onrust.

Sterker, gedurende de laatste jaren is de ABD een speelbal van politieke opvattingen geworden, gevoed door politieke zorgen rond het waarmaken van allerlei opgaven – en dan vooral uitvoeringsopgaven.

De politiek heeft het gevoel dat de ambtelijke top het beleid en de uitvoering daarvan niet meer ‘in de hand heeft’. ‘De carrousel’, de ‘disfunctionerende topambtenaar’, de ‘geslotenheid’, dat soort beelden verwoordt en vergroot de zorgen.

Dit leidt samen met het volgende hoofdstuk tot interessante paradox. Naarmate de politiek meer verlangt en zich meer zorgen maakt, is de ABD vooral ontwikkeld als stelsel voor management development, in stilte, achter de schermen. Hoe dat laatste werkt, met welke effecten, dat analyseren we in het volgende hoofdstuk.

4.1. INLEIDING

In dit hoofdstuk passen we het interpretatiekader, en dan vooral de 4 lagen toe, om nog iets meer te zeggen over de precieze uitwerking van het stelsel ABD en vooral over de werking en doorwerking van het stelsel. Ofschoon dit alles afhankelijk is van politieke, bestuurlijke en ambtelijke krachtenvelden, verricht Bureau ABD ter ondersteuning van het MD-stelsel natuurlijk allerlei acties en activiteiten die ze zelf in de hand heeft, en die al dan niet werken. Per laag bekijken we hoe het MD-stelsel in de praktijk is vormgegeven, en wat de effecten daarvan zijn. Daarna bekijken we hoe de 4 lagen gekoppeld worden. In tabel 4.1 zijn de leidende vragen – zoals in hoofdstuk 2 naar voren gebracht – nog een keer weergegeven.

Tabel 4.1. De onderzoeksvragen gekoppeld aan het 4-lagenmodel

4. Werking ABD: Aanpak,