Throughput-legitimiteit als beoogd effect (O)

Als tweede deel van het ICMO-model volgt de outcome. De gewenste outcome (O) van de sociale hypotheek is bekend: het verhogen van de legitimiteit van het eigen politiek bestuurlijke systeem in Dolphia [CITATION Tja19 \l 1043 ]. De eerste paragraaf wijdt uit over verschillenden theoretische vormen van legitimiteit (input, throughput of output). Nadien volgt de toepassing op de casus: welke vorm van legitimiteit en van welk object moest deze legitimiteit verhoogd worden met de interventie?

Legitimiteit is een breed concept met veel verschillende nuances. Legitimiteit is, simpel gezegd, de acceptatie van beleid of institutie[CITATION Kra06 \p 3 \l 1043 ]. De conceptualisering van het begrip legitimiteit is echter ingewikkelder dan enkel acceptatie van beleid of institutie. Zo is er veel onderzoek gedaan naar het concept legitimiteit en de Europese Unie (EU), vooral sinds de

normative turn binnen de EU, de groeiende scepsis tegen verdere integratie van het supranationale

lichaam. Deze grote hoeveelheid aan onderzoek over de EU biedt een genuanceerd beeld van de normatieve studie naar het begrip legitimiteit. Deze nuance en theoretisering die oorspronkelijk voortkomen uit studie over de EU zijn ook vaak toegepast op lokaal niveau[CITATION Sch19 \l 1043 ], en daarom ook relevant voor lokale studie naar legitimiteit, zoals deze scriptie. De toegevoegde waarde van deze EU literatuur van Schmidt (2012; 2019) Wood (2019) en Wimmel (2009) is de zoektocht naar een andere vorm van legitimiteit voor politiek bestuurlijke systemen. Door de legitimiteitscrisis die de EU op politiek vlak (input) en op uitvoering (output) doorstond, gingen academici op zoek naar een alternatieve manier van het verkrijgen van meer legitimiteit, door het ambtenarenapparaat direct te laten samenwerken met de burger, waardoor zij meer legitimiteit konden verkrijgen. Besturen met de burger, het government with the people, of ook wel

throughput-legitimiteit.

Om systematisch te kijken naar legitimiteit is het overzichtswerk van Wimmel (2009) belangrijk, omdat hij stelt dat throughput gaat om het institutionele proces bij de overheid. Het overzichtswerk van Wimmel (2009) biedt een theoretisch kader dat onderscheid maakt tussen de legitimiteit van het object, het systeem en de variabele [ CITATION Wim09 \l 1043 ]. Wimmel (2009) maakt onderscheid tussen verschillende objecten, concepten en variabelen om zo tot een gedegen antwoord te komen op de vraag: welke vorm van legitimiteit wil welk object middels welk concept verhogen? De uitleg voor de keuze van deze objecten, concepten en variabelen is als volgt. Ten eerste kan de mate van legitimiteit als variabele onderzocht worden bij verschillende

objecten. Wimmel (2009) onderscheidt er drie: het politieke systeem, de aangesloten instituties en

een politiek systeem, omdat de gemeente Enschede de initiator is van de sociale hypotheek en wenst een verhoogde legitimiteit van het eigen bestuurlijk lichaam met de interventie[CITATION Tja19 \l 1043 ]. De gemeente kan ook gezien worden als institutie binnen het Nederlandse politieke systeem, maar de gemeenteraad en wethouders zijn nauw betrokken bij de vorming van de sociale hypotheek en dit zijn democratisch gekozen representanten. Dus, het is een politieke entiteit die los van het rijk acteert met de sociale hypotheek, het is een lokaal sociaal contract [ CITATION Put18 \l 1043 ] en experiment.

Het overzichtswerk van Wimmel (2009) onderscheidt drie verschillende concepten van legitimiteit die geëvalueerd kunnen worden. Het eerste concept van legitimiteit is de rechtmatigheid. Dit is puur een juridische kwestie: mag het volgens de wet? Elke gemeente in Nederland heeft dit bijna altijd op orde, omdat de Nederlandse lokale overheid nou eenmaal weinig corrupt is (volgens internationaal onderzoek van Transparancy International, 2019).

Het tweede concept is een samengetrokken concept van de acceptatie en volgzaamheid, volgzaamheid is het gevolg van acceptatie [CITATION Wim09 \p 186 \l 1043 ]. De legitimiteit van een politiek bestuurlijk systeem is afhankelijk van de de facto empirisch meetbare steun die het ontvangt van de burgers. Als de de facto steun van een politiek bestuurlijk systeem onder een bepaald (lastig te bepalen) niveau schommelt, dan is er volgens Wimmel (2009) sprake van een legitimiteitscrisis. Een politiek bestuurlijk systeem kan dus ook volgens Wimmel (2009) legitiem zijn, ook al volgt het niet de wettelijke regels, mits de burgers het maar accepteren en er geen burgerlijke ongehoorzaamheid plaatsvindt (ibid).

Het derde concept van legitimiteit is subjectief van aard en daarom lastiger te meten. Het derde concept is normatieve rechtvaardiging en betekent het streven om publieke dienstverlening te laten stroken met de publieke waarden en identiteit van de mensen die deze publieke dienstverlening ontvangen[ CITATION Wim09 \l 1043 ]. Het gaat om inzichten over hoe te handelen en hoe om te gaan met collectieve goederen. Normatieve rechtvaardiging is subjectief en moeilijk empirisch te meten, maar uit zich vaak in acceptatie of volgzaamheid: dat wil zeggen dat als burgers het gevoel hebben dat beleid onrechtvaardig is zij dit in de regel uiten door middel van sociaal protest[ CITATION Wim09 \l 1043 ].

Deze scriptie gebruikt een combinatie van de twee laatste concepten, omdat normatieve

rechtvaardiging mits te laag pas zichtbaar is als de burger niet meer volgzaam het beleid accepteert

van de overheidsinstelling [ CITATION Wim09 \l 1043 ]. Oftewel, of een politiek bestuurlijk lichaam normatief rechtvaardig beleid voert, wordt pas zichtbaar als de kogel al door de kerk is en de burgers het beleid niet langer meer accepteren en overgaan op protest.

Wimmel schrijft als laatste over drie verschillende variabelen waarvan één wordt gekozen voor dit onderzoek: input-, throughput en outputlegitimiteit. Wimmel (2009) en vooral Schmidt (ook samen met Wood) (2013; 2019) hebben veel geschreven over het onderscheid tussen deze drie vormen van legitimiteit en vooral het belang van throughput-legitimiteit daarbij. Deze focus op

throughput-legitimiteit komt voort uit de initiële normatieve opsplitsing van input- en

outputlegitimiteit door Scharpf (1999). Het concept throughput-legitimiteit komt in de kiem voort uit de eeuwenoude distinctie die Abraham Lincoln al maakte en later ook Scharpf (1999) bij zijn eerste onderscheid tussen input- en outputlegitimiteit. Inputlegitimiteit is government by the people (of the people): de politieke participatie en invloed van het volk middels het systeem van de representatieve democratie. Outputlegitimiteit is government for the people: beleid moet effectief zijn, maar ook resoneren met de publieke waarden en identiteit van het volk (Schmidt, 2013). Schmidt gebruikt dit onderscheidt en voegt daaraan toe het government with the people: burgers betrekken bij overheidsprocessen. Oftewel, meer legitimiteit creëren door mensen actief en direct [CITATION Bra15 \t \l 1043 ] te betrekken bij het beleidsvormingsproces van de overheid (Schmidt, 2013).

Deze academische discussie over de conceptualisering van legitimiteit werd voornamelijk gehouden over de Europese Unie, wiens legitimiteit al jaren onderwerp van discussie is (Wimmel, 2009). De conceptualisering van het begrip throughput-legitimiteit is het resultaat van vergaande normatieve theoretisering van het begrip en is vervolgens ook lokaal toegepast door vele studies (ook in Nederland) door o.a. Eshuis en Edwards (2013), Van Buuren et al. (2012), Mees et al. (2014).

De keuze bij deze scriptie voor throughput-legitimiteit in tegenstelling tot input en outputlegitimiteit is omdat throughput-legitimiteit volgens Wimmel (2009) en Schmidt (2013; 2019) gaat over overheidsprocessen en de poging van de overheid de burgers te betrekken bij dit proces. En burgers actief en direct betrekken bij overheidsprocessen door ze een rol te geven binnen een dienst die zij zelf ontvangen, dat is de definitie die Brandsen en Honingh (2016) geven aan coproductie. Coproductie en throughput-legitimiteit vullen elkaar aan qua definitie. Throughput- legitimiteit gaat echter over de kwaliteit van de interactie tussen organisatie en burger, en coproductie over het organiseren van de interactie tussen organisatie en burger. De definitie van

throughput-legitimiteit gebaseerd op Schmidt (2013) in deze scriptie is: de kwaliteit van de

interactie tussen het politiek bestuurlijke systeem, de gemeente Enschede, en de burger, de bewoners van Dolphia [ CITATION Sch13 \l 1043 ]. Dit is in lijn met de interventie, namelijk coproductie. Coproductie gaat uit van het samen met de burger actief en direct creëren en uitvoeren van beleid (Brandsen en Honingh, 2016).

3.3.2 Throughput-legitimiteit en coproductie in Dolphia

Het politiek bestuurlijke systeem, in dit geval de gemeente Enschede, kan op onvrede reageren door te proberen de burgers niet alleen tevreden te houden door hun politieke invulling te respecteren (inputlegitimiteit) of door kwalitatief en effectief beleid te voeren voor de burgers (outputlegitimiteit), maar om de burger ook echt te betrekken in het proces van beleidsvorming (througput-legitimiteit). De gemeente doet dat in dat geval om actief en direct samen te werken met in dit geval de burgers zodat zij een rol gaan vervullen binnen de dienst die zij zelf ontvangen, in de vorm van coproductie [CITATION Bra15 \t \l 1043 ].

De sociale hypotheek begon voor de gemeente Enschede als een poging om de legitimiteitscrisis middels coproductie af te wenden. Uit de protesten bleek dat het slecht bedeeld was de normatieve rechtvaardiging zoals uitgelegd door Wimmel (2009), de gemeente en de burgers van Dolphia hadden geen common ground. Dit ging ten koste van de acceptatie en volgzaamheid van de burgers uit Dolphia. De felle protesten van DTG getuigden hiervan. De gemeente wilde iets doen, en koos voor het government with the people: ze ging burgers actief en direct betrekken bij het proces van beleidsvorming en uitvoering (coproductie) om zo een poging te doen de eigen throughput-legitimiteit te verhogen.