De randvoorwaarden en belemmeringen als contextfactoren (C)

Als laatste volgen de contextfactoren (C): de randvoorwaarden voor succesvol management van een coproductieve relatie (Ostrom, 1990) en belemmeringen voor coproductie met kwetsbare burgers (Fledderus, 2015).

3.5.1 De randvoorwaarden van Ostrom (1990)

Ambtenaren moeten volgens Howlett et al. (2017) voor succesvolle coproductie de appropriate

setting – of ook wel geschikte omgeving – creëren [ CITATION How17 \l 1043 ]. Deze appropriate

setting is namelijk noodzakelijk en cruciaal bij het succesvol activeren van de genoemde mechanismen. Ambtenaren die coproductie faciliteren kunnen een appropriate setting creëren door te voldoen aan bepaalde randvoorwaarden opgesteld door Ostrom (1990; 1996).

Ostrom (1990) legt uit dat samenwerkingsverbanden tussen staat en gemeenschap aan bepaalde randvoorwaarden moeten voldoen, omdat het anders onmogelijk is om een relatie tussen staat en gemeenschap succesvol te managen (Ostrom, 1990; 1996) Brandsen en Honingh delen die mening en citeren in hun overzichtswerk over coproductie Osborne en Strokosch (2013): “… the question is not how to ‘add-in’ coproduction to public services but rather how to manage and work with its implications for effective public service delivery”[CITATION Bra15 \p 429 \t \l 1043 ].

Ostrom (1990) formuleert acht randvoorwaarden als het gaat om het succesvol managen van een samenwerkingsverband tussen staat en gemeenschap. De eerste randvoorwaarde is dat er helderheid moet bestaan over de wat de middelen zijn, en welke groep ze daadwerkelijk gebruikt. De tweede randvoorwaarde is dat volgens Ostrom (1990) regels over gebruik moeten worden aangepast aan de lokale context, dit gaat over de mate van rekenschap dat de organisatie geeft aan de omstandigheden waarin de burger zich bevindt. De derde randvoorwaarde is het noodzakelijk invoeren van een

collectief overlegorgaan waar alle actoren en stakeholders aanwezig zijn. De vierde randvoorwaarde is dat toezicht door de professionele transparant en duidelijk is, dat gaat dus over de manier waarop de professionele organisatie de burger monitort. Dit gaat puur over toezicht. De vijfde randvoorwaarde is dat mits de burgers in overtreding gaan, de ernst opvolgende straf die de gemeente Enschede hen oplegt in het verlengde ligt van de ernst van de overtreding. De zesde randvoorwaarde gaat over conflict tussen staat en gemeenschap: de coproductie moet ook ten tijde van conflict tussen gemeente en burger de dienst blijven leveren. De zevende randvoorwaarde gaat over het recht op zelforganisatie, dit moet zonder inmenging van externe actoren kunnen gebeuren. De achtste randvoorwaarde gaat over het bestuur van het gezamenlijk opgezette samenwerkingsverband. Deze moet bestaan uit een lokale groep burgers, en dus niet aangestuurd worden door een regionaal of landelijk lichaam.

3.5.3 Toepassing randvoorwaarden op de casus Dolphia

Contextfactoren zijn uniek en empirisch aantoonbaar wel of niet aanwezig en de randvoorwaarden van Ostrom (1990) zijn theoretisch. Toepassing van de theoretische randvoorwaarden op de casus is daarom van belang. Ook is het zaak de contextfactoren te verbinden met de vijf mechanismen van Schmidt (2013). Kortom, wat is de beoogde invloed per randvoorwaarde op de mechanismen?

Volgens de eerste randvoorwaarde moet helder zijn wat de middelen zijn, en welke groep ze daadwerkelijk gebruikt. De gemeente moet duidelijk hebben welke groep mensen in Dolphia actief en direct betrokken zijn bij de sociale hypotheek, omdat de gemeente anders niet weet welke burgers de legitimiteit verhogen en hoe. Oftewel: de mechanismen zijn een verandering in gedrag bij de burgers, dus de gemeente moet weten welke groep mensen ze bereiken met coproductie. De tweede randvoorwaarde is dat regels moeten worden aangepast aan lokaal gebruik. Voor de casus betekent dat, dat de gemeente rekening moet houden met wat voor soort dienst in Dolphia in dit geval gaat leveren. Wie zijn het die de actieve en directe bijdrage gaan leveren die nodig zijn om de legitimiteit te verhogen en hebben deze burgers bepalende factoren waar de gemeente rekening mee moet houden? De derde randvoorwaarde is de noodzakelijkheid van een collectief overlegorgaan met alle stakeholders. Als bij coproductie de gemeente of het bestuur van Dolphia stakeholders vergeten accepteert deze niet het beleid van de gemeente en heeft de gemeente bij die groep mensen die zich niet gehoord voelen alsnog een legitimiteitsprobleem, dit kan de coproductie in gevaar brengen. De vierde randvoorwaarde is de transparante controle van de gemeente. Deze is van invloed op het mechanisme transparantie: de gemeente moet zorgen dat het duidelijk is over op welke punten zij de burgers controleren. De gemeente heeft een investering gedaan, en gaat

monitoren, is dit systeem goed geregeld? De vijfde randvoorwaarde is dat de ernst van straf en overtreding in elkaars verlengde moeten liggen. Deze is van toepassing op het mechanisme verantwoording. Het devies daarbij is: zorg ervoor als gemeente dat de verantwoordelijkheid voor de output ook nog altijd bij de gemeente ligt. Dat betekent dat bij een overtreding de gemeente ook de hand in eigen borst moet steken, omdat het mede verantwoordelijk is voor de output. De zesde randvoorwaarde gaat over het publieke belang en conflict. Bij een conflict moeten de mechanismen wel blijven draaien, anders is de verhoogde legitimiteit ook weg: als de gemeente bij een conflict het buurthuis sluit, dan is er van legitimiteit ook geen sprake meer. Het buurthuis dient de burger en is ook eigendom van de burger, de gemeente faciliteert. De zevende randvoorwaarde moet het recht op zelforganisatie van de burgers verzekeren. Legitimiteit is ook vertrouwen geven, proberen dingen uit handen te geven en niet altijd de regie voeren. Ook zonder toestemming, maar wel in de geest van de gemeente, moeten clubs en sub-organisaties kunnen floreren in het buurthuis. De laatste randvoorwaarde is duidelijk: de bestuursleden van het buurthuis Dolphia moeten altijd lokaal blijven acteren en niet deel worden van een landelijke overkoepelend bestuur dat coproductie faciliteert. De sociale hypotheek moet los van algemene landelijke regels flexibel blijven bestaan. De mechanismen inclusiviteit en openheid zijn daar van belang: door het proces lokaal te houden, raakt de drempel niet te hoog voor mensen om actief en direct betrokken te raken en voorkomt het lokale proces daarmee dat het buurthuis het verlengde wordt van een overkoepelend overheidsorgaan. Het bestuur moet bestaan uit de mensen uit Dolphia zelf en alleen zij bepalen over de gang van zaken.

3.5.4 De belemmeringen van coproductie bij kwetsbare burgers van Fledderus (2015)

De buurt Dolphia is sociaaleconomisch kwetsbaar [ CITATION Tea16 \l 1043 ] en de belemmeringen die het proces coproductie kent bij kwetsbare burgers (zoals die in de wijk Dolphia) zijn daarom ook deel van dit theoretisch kader en de opvolgende analyse. Fledderus erkent de potentie van coproductie, maar plaatst kanttekeningen bij het gebruik ervan bij kwetsbare burgers (Fledderus, 2015). De gemeente rekent Dolphia als kwetsbaar gezien het lage sociale welzijn dat heerst in de wijk. De belemmeringen die Fledderus (2015) noemt zijn daarom van belang om mee te nemen in dit onderzoek.

Fledderus (2015) formuleerde een viertal belemmeringen: zelfselectie, organisatieselectie, betrokkenheid en stabiele ondersteuning. Zelfselectie en organisatieselectie zijn twee belemmeringen waar ambtenaren geen rekening mee houden. Fledderus (2015) legt uit dat ambtenaren geregeld impliciet aannemen dat zowel de burger als de publieke organisatie

coproductie wensen. Bij kwetsbare burgers werkt dit anders. Beide partijen hebben redenen om zich terughoudend op te stellen [CITATION Fle15 \p 62 \l 1043 ].

Zelfselectie en organisatieselectie

Bij kwetsbare burgers noemt Fledderus (2015) als eerst de belemmering zelfselectie. Burgers voelen zich niet altijd in staat mee te doen of zij voelen zich niet verantwoordelijk voor de uitvoering van bepaalde publieke diensten. Als tweede noemt Fledderus (2015) organisatieselectie. Voor dienstverleners betekent coproductie dat een verandering in de interne bedrijfsvoering. Dit moet voldoen aan het gedrag en de wensen van de burger. Dit kan zorgen voor organisatorische onzekerheid.

Concreet in de context van de sociale hypotheek betekenen zelf- en organisatieselectie dat bij coproductie de gemeente Enschede zeker moet zijn dat er bij de mechanismen inclusiviteit en openheid er weinig sprake is en was van zelfselectie en organisatieselectie. Onderzocht moet worden of in Dolphia de gemeente haar best heeft gedaan om actief en direct burgers te betrekken buiten de usual suspects. Is de belemmering van zelf- en organisatieselectie bij coproductie gedetecteerd en zijn er maatregelen getroffen om dit tegen te gaan. Deze belemmeringen zijn dus van invloed op de mechanismen inclusiviteit en openheid. Als er namelijk een te harde selectie plaatsvindt, dan gaat dit ten koste van de legitimiteit, omdat de sociale hypotheek dan slechts een kleine groep burgers van Dolphia bereikt met de interventie.

Betrokkenheid en ondersteuning

Fledderus geeft aan dat kwetsbare burgers die coproduceren sneller geneigd zijn om af te haken. Deze neiging tot afhaken kent twee aspecten: de derde belemmering betrokkenheid van de gebruikers bij de publieke dienst en de vierde belemmering ondersteunende rol van de dienstverlenende organisatie[CITATION Fle15 \p 64-65 \l 1043 ]. Deze twee aspecten zijn cruciaal, als de betrokkenheid bij de publieke dienst afneemt, of de ondersteunende rol minder wordt of niet stabiel is, dan moeten kwetsbare burgers van goeden huize komen wil het proces niet vroegtijdig falen. En dat is misschien wel het hele punt dat Fledderus (2015) probeert te maken: kwetsbare burgers komen veelal niet ‘van goeden huize’.

Om dit qua invloed in het CMO-model te plaatsen: dit gaat ten koste van de mechanismen doeltreffendheid, de verantwoording en de transparantie. Coproductie met kwetsbare burgers werkt alleen als interventie bij het verhogen van de legitimiteit als de burgers betrokken blijven en stabiele ondersteuning krijgen bij hun actieve en directe betrokkenheid, anders haken zij af [ CITATION Fle15 \l 1043 ]. Het mechanisme doeltreffendheid zorgt alleen voor meer legitimiteit als burgers

betrokken blijven. Het mechanisme verantwoording werkt alleen als de gemeente de input van

burgereisen stabiel ondersteunen, zodat door hoor en wederhoor de kwetsbare burger verder komt dan ontevreden protesteren en daadwerkelijk een constructieve bijdrage levert. Het mechanisme

transparantie zorgt alleen maar voor meer legitimiteit als er een grote inclusieve en open groep is, in plaats van de usual suspects, om van informatie te voorzien.

Coproductie moet een te strenge selectie voorkomen, anders ontstaat een groepje usual

suspects (Fledderus, 2015). Ambtenaren en burgers moeten samen zorgen dat de kwetsbare burgers

die geactiveerd zijn betrokken blijven en stabiele ondersteuning van de organisatie en medeburgers ontvangen.