Een Lokaal Sociaal Contract

Een Lokaal Sociaal Contract

Een procesevaluatie van een nieuwe vorm van

coproductie in Enschede

Faculteit der Managementwetenschappen Radboud Universiteit Nijmegen

Scriptie Bestuurskunde MSc. (Master of Science) Specialisatie: Beleidsadvisering 6 JANUARI 2020 R.M. Vulink (S4855841) o.b.v. Prof. Dr. Mastenbroek

Voorwoord

Voor u ligt de masterscriptie “Een Lokaal Sociaal Contract: een procesevaluatie over een nieuwe vorm van coproductie in Enschede”. Het is een onderzoek geworden naar de relatie tussen de gemeente Enschede en de bewoners van de buurt Dolphia. Ik schrijf deze scriptie voor de gemeente Enschede en voor mijn eigen afstuderen aan de Radboud Universiteit Nijmegen (Bestuurskunde MSc. – Specialisatie: Beleidsadvisering).

Ik wil graag prof. dr. Mastenbroek bedanken voor haar altijd kritische blik en fijne ondersteuning. Ik wil ook graag oud-wethouder Jeroen Hatenboer bedanken voor zijn grenzeloze enthousiasme (voor de sociale hypotheek en mijn onderzoek). Daarnaast wil ik de medewerkers van de gemeente Enschede bedanken, in het bijzonder Tjalling de Vries, Aaltjen Volbers, Frank Mulder en Inge Stegeman. Als laatste wil ik de Dolphianen bedanken voor hun gastvrijheid zowel in hun nieuwe buurthuis als bij de mensen thuis. Zonder hen bestonden het buurthuis, het instrument ‘de Sociale Hypotheek’ en dit onderzoek niet.

Ik heb verschrikkelijk veel geleerd van het traject; over het sociale domein, coproductie en legitimiteit. Het leerproces richting het eindproduct dat voor u ligt was een uitstekende weg richting het werkende leven.

Ik wens u veel leesplezier! Ramon Vulink

Inhoudsopgave

2.1.1 Locatie, generatiepijn en laag sociaal welzijn...16

2.1.2 Sociale herinrichting door woningcorporatie en lage legitimiteit gemeente...17

2.1.3 De komst van het buurthuis als reactie...19

2.1.4 Samenvatting aanleiding... 20

2.2 Het beoogde doel en vormgeving van de sociale hypotheek...21

2.2.1 Het preventief verhogen van het sociale welzijn...21

2.2.2 Van beschermende verzorgingsstaat naar activerende investeringsstaat...21

2.2.3 Het nieuwe sociale domein en de transitie van 2015...22

2.2.4 De vormgeving van het instrument binnen de NES...22

2.3 Samenvatting... 26

Hoofdstuk 3: Theoretisch kader... 27

3.1 ICMO-MODEL: Interventie, contextfactoren, mechanismen, outcome...27

3.2 Coproductie als interventie (I)... 30

3.2.1 Coproductie volgens Ostrom (1996), Brandsen en Honingh (2016)...30

3.2.2 De sociale hypotheek en coproductie in de wijk Dolphia...32

3.3 Throughput-legitimiteit als beoogd effect (O)...33

3.3.2 Throughput-legitimiteit en coproductie in Dolphia...36

3.4 De mechanismen (M) van throughput-legitimiteit...36

3.4.1 De normatieve mechanismen bij throughputlegitimiteit...36

3.5 De randvoorwaarden en belemmeringen als contextfactoren (C)...39

3.5.1 De randvoorwaarden van Ostrom (1990)...39

3.5.4 De belemmeringen van coproductie bij kwetsbare burgers van Fledderus (2015)...41

3.6 Het CMO-model als conceptueel model... 43

3.7 Samenvatting... 43 Hoofdstuk 4: Methodologie... 45 4.1 De onderzoeksmethode... 45 4.2 Dataverzameling... 47 4.2.1 Interviews... 47 4.2.2 Participerende observatie... 49 4.2.3 Documentanalyse... 50 4.3 Operationalisatie... 50 4.3.1 De afhankelijke variabele... 50 4.3.1 Operationalisering mechanismen... 51 4.3.2 Operationalisering contextfactoren... 55

4.3.3 Opstellen van een codeboek... 60

4.4 Validiteit en betrouwbaarheid... 60

4.5 Samenvatting... 61

Hoofdstuk 5: Analyse en resultaten... 62

5.1 Coproductie als interventie... 62

5.2 Het beoogde effect throughput-legitimiteit...63

5.3 De mechanismen... 68

5.4 De contextfactoren... 78

5.4.1 Randvoorwaarden succesvol management Ostrom (1990)...78

5.4.2 Belemmeringen coproductie kwetsbare burgers Fledderus...81

5.5 Outcome... 84

Hoofdstuk 6: het Slot... 85

6.1 Conclusie... 85 6.2 Discussie... 87 Nawoord... 89 Bibliografie... 90 Bijlage 1:... 93 Bijlage 2:... 94 Bijlage 3:... 95

Hoofdstuk 1: Inleiding

Legitimiteit en coproductie zijn twee grote onderwerpen die lokaal samen lijken te komen in een kleine wijk in Enschede. De wijk Dolphia heeft namelijk een probleem. Het gaat slecht met de wijk: de wijk is kwetsbaar. De gemeente Enschede wil de bewoners waar nodig ondersteunen, maar de relatie tussen de gemeente Enschede en de Dolphianen is ingewikkeld. Deze scriptie gaat over hoe de gemeente Enschede met de “Sociale Hypotheek” als beleidsinstrument de interactie met de Dolphianen probeert te verbeteren. De sociale hypotheek is een beleidsinstrument bedacht door de gemeente zelf. Het is een financiële constructie van de gemeente Enschede om het sociaal welzijnsklimaat te verbeteren door middel van coproductie met de kwetsbare bewoners van Dolphia. Deze nieuwe vorm van coproductie is uniek, omdat het doel van het beleidsinstrument “de sociale hypotheek” is om door samenwerking met kwetsbare burgers de legitimiteit van de gemeente Enschede in de wijk Dolphia te gaan verhogen.

Dolphia is een biotoop, een zelf functionerend ecosysteem dat zichzelf niet rekent als deel van Enschede. De wijk is een voormalig tuindorp dat inmiddels is opgeslokt door de stad. De arbeiderswoningen die Dolphia kenschetsen, zijn het resultaat van de textielindustrie die in de jaren ‘30 nog hoogtij vierde in de Twentse stad. Het dorpse karakter van de wijk wordt versterkt en gekenmerkt door de ligging: Dolphia ligt tussen de weilanden en is relatief ver verwijderd van het centrum. De buurt is sociaaleconomisch kwetsbaar [CITATION Vol17 \t \l 1043 ]. Er is sprake van hoge werkloosheid, armoede, schuldenproblematiek en de daarbij horende problematiek rondom jeugd en gezin. Het is matig gesteld met het sociale welzijn in de buurt Dolphia in Enschede. [CITATION Vol17 \t \l 1043 ]

De bewoners van Dolphia hebben weinig vertrouwen in de overheid (De Vries, 2019; Volbers, 2019; Hatenboer, 2019). Dit wantrouwen tegenover overheidsinstanties werd duidelijk en is versterkt door de in 2015 geplande komst van een AZC. De beoogde komst van dit opvangcentrum voor asielzoekers werd door de gemeente slecht gecommuniceerd. De bewoners van de buurt Dolphia voelden zich daardoor genegeerd en niet serieus genomen[ CITATION Jer19 \l 1043 ]. Het AZC kwam er niet na een grootscheeps debacle met veel protest gericht tegen de gemeente [ CITATION Red16 \l 1043 ]. In een poging tot verzoening werd de bewoners gevraagd wat zij dan wel verwachtten en wilden van de gemeente in een poging om meer draagvlak te verkrijgen [ CITATION Jer19 \l 1043 ]. Fier bovenaan het wensenlijstje van de bewoners van Dolphia stond de bouw van een nieuw buurthuis [ CITATION Jer19 \l 1043 ].

Dit buurthuis kwam er met behulp van een ‘sociale hypotheek’. De naam voor het concept om het buurthuis te financieren is gekozen, omdat de aflossing van de sociale hypotheek plaatsvindt door het realiseren van sociale positieve effecten in de buurt. Het geld voor de bouw kwam van de gemeente. De burgers kunnen de hypotheek aflossen door een combinatie van financiën (een deel van de hypotheek betalen de Dolphianen daadwerkelijk in euro’s), actief burgerschap én het realiseren van een aantal vooraf afgesproken maatschappelijke effecten. Het initiatief lag bij de bewoners van de buurt Dolphia. Door middel van activiteiten met een door de gemeente geaccepteerd gewenst maatschappelijk effect betalen de bewoners deze sociale hypotheek terug[ CITATION Eek17 \l 1043 ].

1.2 Probleemschets

Anno 2019 heeft de gemeente Enschede de sociale hypotheek van 200.000 euro verstrekt aan de bewoners van Dolphia. Met het geleende geld hebben de bewoners van Dolphia het nieuwe buurthuis gerealiseerd. De bewonerscommissie vormt het bestuur van de stichting. Deze stichting is de gemeente geld verschuldigd. De sociale hypotheek is een financiële constructie voor aflossing van de 200.000 euro die de bewoners van Dolphia hebben gekregen. Deze constructie is een sociaal experiment. De bewoners moeten namelijk door het initiëren van activiteiten het bedrag terug betalen. De gemeente keurt deze activiteiten. Deze keuring gaat op basis van maatschappelijk effect. Door het initiatief van de activiteiten bij de bewoners te leggen die moeten zorgen voor dit maatschappelijke effect, behouden zij het eigenaarschap over de invulling, en de gemeente legt dus geen activiteit op aan de bewoners van Dolphia. Dat de gemeente het initiatief volgt van de bewoner en niet de eigen wil oplegt is essentieel voor het doel van de gemeente: de eigen legitimiteit verhogen in Dolphia.

Het eigen initiatief van de bewoners gefaciliteerd door de gemeente is een vorm van coproductie (Ostrom, 1990; 1996; Fledderus, 2015; Brandsen & Honingh, 2016; Howlett, 2017). Bij coproductie vervult de burger een rol binnen de dienst die zij zelf ontvangt [CITATION Bra15 \t \l 1043 ], in tegenstelling tot klassiek overheidsdenken waarbij de gemeente verticaal plannen oplegt aan de burger. Deze verticale manier van taken opleggen is achterhaald, de burger is geen onderdaan of klant[ CITATION How17 \l 1043 ]. Door het initiatief bij de burger neer te leggen probeert de overheid het eigenaarschap bij de bewoners van Dolphia neer te leggen, zij hebben een eigen verantwoordelijk voor het succes van de afbetaling. Mochten zij slonzig gedrag vertonen en bij lange na niet de gestelde bedragen of het maatschappelijk effect behalen dan zal in extremis de gemeente het buurthuis weer afbreken, aldus de gemeente Enschede [CITATION Tja19 \l 1043 ].

Het probleem voor de ambtenaren van de gemeente Enschede is dat zij al werkende wijs een instrument hebben ontwikkeld waarvan zij niet weten hoe, waarom en onder welke omstandigheden het werkt (De Vries, 2019). Zij zouden graag willen weten of de relatie met de Dolphianen inderdaad verbeterd is, en of het instrument daaraan heeft bijgedragen. Kortom: heeft de sociale hypotheek die al werkende wijs is ontstaan potentie als nieuwe vorm van coproductie bij het verhogen van de legitimiteit van de gemeente Enschede in de wijk Dolphia? Welke mechanismen moeten hun intrede doen om de kwaliteit van interactie bij de samenwerking te bereiken, en binnen welke contextfactoren? Voor de gemeente Enschede is het interessant dat wordt blootgelegd of de gemeente aan de randvoorwaarden van coproductie en de belemmeringen die coproductie kent respectievelijk voldoet en het hoofd biedt. Met andere woorden: een evaluatie van het proces dat al werkende weg is ontstaan in het ontwikkelen van de sociale hypotheek.

Een studie naar de verhoogde legitimiteit is interessant, omdat dit is wat de sociale hypotheek uniek maakt: een financiële constructie met als doel burgers actief betrekken bij publieke dienstverlening. Is de wil van de gemeente – namelijk, om het eigenaarschap en de verantwoordelijkheid voor het sociaal welzijn in de buurt zoveel mogelijk bij de bewoners zelf te leggen – werkbaar met de sociale hypotheek?

Om de potentie van de sociale hypotheek te kunnen evalueren analyseert deze scriptie de kwaliteit van die hernieuwde interactie tussen gemeente en bewoners. Door de kwaliteit van die interactie te analyseren kunnen uitspraken gedaan worden over de mate van legitimiteit van de gemeente Enschede in de wijk Dolphia. Legitimiteit als gevolg van een goede interactie en samenwerking tussen staat en gemeenschap noemen Wimmel (2009), Schmidt (2013; 2019) en Mees, Driessen & Runhaar (2014) e.a. in de academische literatuur ook wel throughput-legitimiteit.

1.3 Probleemstelling

Deze paragraaf bestaat uit de doelstelling, de vraagstelling en de daaruit vloeiende deelvragen. De doelstelling is evaluatief van aard:

Het onderzoeken van de potentie van de sociale hypotheek, als nieuwe vorm van coproductie, voor het verhogen van de throughput-legitimiteit in de buurt Dolphia, teneinde een kennisbasis te verschaffen voor Enschede over of de sociale hypotheek als nieuwe vorm van coproductie kan bijdragen aan het verhogen van throughput-legitimiteit in een wijk.

De vraagstelling daarbij is:

Wat is de potentie van de sociale hypotheek, als nieuwe vorm van coproductie, voor het verhogen van de throughput-legitimiteit in de buurt Dolphia in Enschede?

Het (I)CMO-model van Pawson en Tilley (2004) dient in deze scriptie als leidraad om de potentie van de sociale hypotheek als nieuwe vorm van coproductie te analyseren. Het model bestaat uit een interventie (I) die door verschillende mechanismen (M) te activeren binnen verschillende contextfactoren (C) leidt tot een bepaald beoogd effect (O). Het CMO-model dient als handvat voor de procesevaluatie in deze scriptie van de sociale hypotheek.

 Deelvraag 1 Wat was de aanleiding voor het ontwikkelen van de interventie (I) van sociale hypotheek in Enschede?

 Deelvraag 2 : Wat is het beoogde doel van de sociale hypotheek? (O)

 Deelvraag 3 : Hoe is het instrument van sociale hypotheek vormgegeven? (I)

 Deelvraag 4 : Via welke theoretische mechanismen (M) en contextfactoren (C) zou de sociale hypotheek, in de hoedanigheid van instrument voor coproductie, de throughput-legitimiteit van de gemeente Enschede in Dolphia kunnen verhogen?

 Deelvraag 5 : Hoe kan getoetst worden of deze theoretische mechanismen en contextfactoren in de werkelijkheid aanwezig zijn?

 Deelvraag 6 : In hoeverre zijn de in de literatuur genoemde mechanismen en contextfactoren voor de bijdrage van coproductie bij het verhogen van de throughput-legitimiteit aanwezig bij de sociale hypotheek in Dolphia?

1.4 Maatschappelijke relevantie

“Stappen zetten in het vernieuwen van het sociaal domein vraagt om innovaties in denken en doen. Dat betekent: experimenteren, evalueren en van elkaar leren. En slim gebruik maken van kennis,” aldus Kim Putters (2018) de directeur van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Deze scriptie is een evaluatie van een sociaal experiment om van elkaar te leren; om slim gebruik te maken van kennis die de gemeente opdoet door te experimenteren in Dolphia.

Onderzoeken of de sociale hypotheek hout snijdt als beleidsinstrument bij het bereiken van het gestelde doel dat de benaming in zich mee draagt. Namelijk, merkbaar sociaal maatschappelijk

effect bewerkstelligen door als gemeente met een financiële constructie initiatieven vanuit een actief burgerschap te faciliteren. Dat is de maatschappelijke relevantie van deze scriptie.

1.5 Wetenschappelijke relevantie

In de wetenschappelijke literatuur bestaat een kennislacune over de praktische toepassing van coproductie zoals beschreven door Brandsen en Honingh (2016) en het effect van die coproductie op de kwaliteit van interactie tussen een professionele overheidsorganisatie en de burger zoals beschreven door Schmidt (2013; 2019). Coproductie volgens Brandsen en Honingh (2016) is een relatie tussen een professionele organisatie en de burger, maar wat doet een samenwerking zoals de sociale hypotheek met de kwaliteit van interactie tussen beide? Een evaluatie van de sociale hypotheek in de wijk Dolphia biedt inzicht in een financiële constructie bedacht door de gemeente om de eigen legitimiteit te verhogen. Deze evaluatie biedt praktisch inzicht in hoe twee theoretisch grote onderwerpen zoals legitimiteit en coproductie lokaal samenkomen.

1.6 Voorbeschouwing theorie

Coproductie zorgt volgens de literatuur voor meer legitimiteit (Brandsen & Honingh (2016): Howlett, Kekez, & Poocharoen, 2017), maar hoe dan, en binnen welke context? Het theoretisch kader van deze scriptie bestaat uit het invullen van het (I)CMO-model van Pawson en Tilley (2004). Dit model dient aangevuld te worden met bestaande literatuur om zo de interventielogica van de sociale hypotheek te achterhalen. De veelzijdige literatuur over de conceptualisering van de begrippen coproductie en legitimiteit vormen bij deze scriptie samen een conceptueel model.

Bij het invullen van het (I)CMO-model van Pawson en Tilley (2004) gaan zij ervan uit dat bekend is wat de interventie (I) en het beoogde effect (O – in het originele Engels: outcome) zijn. Wat daar conceptueel tussen zit zijn de mechanismen (M) en contextfactoren (C). De mechanismen en contextfactoren vormen samen de zogeheten black box [ CITATION Paw04 \l 1043 ]. Pawson en Tilley (2004) noemen hun realist evaluation ook wel white box evaluation, omdat zij theoretisch aan het licht willen brengen wat praktisch tot stand is gekomen in een black box. Het CMO-model weerspiegelt een overheidsproces en het model dient als heuristiek bij het evalueren van de werkwijze van een dergelijk overheidsproces, in dit geval de potentie.

In het geval van de sociale hypotheek begint het model bij de interventie (I): de veronderstelling is dat er sprake is van coproductie. Het theoretisch kader begint met de conceptualisering van het begrip coproductie. De scriptie gebruikt de (vertaalde) definitie van het begrip coproductie van Brandsen en Honingh (2016, p. 436): “coproductie is een relatie tussen een

betaalde werknemer van een organisatie en (een groep van) individuele burgers waarbij de burgers een actieve en directe bijdrage leveren aan het werk van de organisatie.”

Het beoogde effect (O) van de sociale hypotheek is het verhogen van de legitimiteit. Het begrip legitimiteit is veelvuldig behandeld in de literatuur: de state-of-the-art literatuur maakt onderscheid tussen drie verschillende vormen van legitimiteit: input, throughput en output. (Wimmel, 2009; Schmidt, 2013; 2019) Deze scriptie beargumenteert dat er in het geval van coproductie sprake is van een beoogde verhoging van de throughput-legitimiteit. De definitie van Schmidt (2013) voor throughput-legitimiteit toegepast op de casus is: de kwaliteit van de interactie tussen het politiek bestuurlijke systeem, de gemeente Enschede, en haar burgers uit de buurt Dolphia bij het proces van beleidsvorming en uitvoering. De sociale hypotheek is het proces van beleidsvorming en uitvoering.

Om de theorie achter het praktische gevormde proces te achterhalen en de black box te openen dient de evaluatieonderzoeker de rest van het CMO-model in te vullen met aanwezige literatuur gebaseerd op de interventie (I) en het beoogd effect (O)[ CITATION Paw04 \l 1043 ]: coproductie en throughput-legitimiteit. De interventie (I) dient mechanismen (M) te activeren die moeten leiden tot een verhoogde throughput-legitimiteit (O). Dit alles binnen contextuele omstandigheden die de onderzoeker moet duiden als contextfactoren (C). En zo dient de onderzoeker alle facetten van het ICMO-model theoretisch zo plausibel mogelijk in te vullen waarna de onderzoeker het theoretisch model in de empirie kan toetsen.

Schmidt (2013; 2019) noemt vijf normatief bepaalde mechanismen die moeten leiden tot een verhoogde throughput-legitimiteit: doeltreffendheid, verantwoording, transparantie, inclusiviteit en openheid. Het theoretisch kader volgt per mechanisme hoe coproductie elk mechanisme activeert en hoe deze moet leiden tot het beoogde effect (De M tussen I en O). De mechanismen van Schmidt (2013; 2019) zijn gebaseerd op een lange geschiedenis van literatuur over legitimiteit en hoewel zij ze vooral toepast op de Europese Unie zijn ze volgens haar en andere academici ook toepasbaar op lokaal niveau – o.a. Eshuis en Edwards (2013), Van Buuren et al. (2012) en Mees et al. (2014). Wat haar normatieve bepaling van de mechanismen uniek en passend maakt voor deze scriptie is dat zij expliciet spreekt over het openen van de black box en haar mechanismen passen bij de vorm van de interventie van de sociale hypotheek, namelijk coproductie. Coproductie schijnt zoals gesteld hiervoor volgens de literatuur namelijk te zorgen voor meer legitimiteit, en Schmidt (2013; 2019) geeft aan welke mechanismen door samenwerking met burgers kunnen leiden tot meer legitimiteit.

De contextfactoren (C), als laatste facet van het CMO-model, zijn noodzakelijke randvoorwaarden voor succesvol management tussen staat en gemeenschap (Ostrom, 1990; 1996) en belemmeringen voor coproductie met kwetsbare burgers[ CITATION Fle15 \l 1043 ]. De

contextfactoren afgeleid van Ostrom (1990; 1996) zijn van invloed op de mechanismen, omdat randvoorwaarden voor een goede samenwerking de kwaliteit van interactie kunnen verbeteren. De belemmeringen van coproductie bij kwetsbare burgers van Fledderus (2015) zijn van belang, omdat de bewoners in de wijk Dolphia sociaaleconomisch kwetsbaar zijn [ CITATION Paw04 \l 1043 ]. Deze belemmeringen volgens Fledderus (2015) kunnen de mechanismen negatief beïnvloeden en daarmee de kwaliteit van interactie verslechteren.

Kortom, het ingevulde theoretische (I)CMOmodel kent vier facetten: de interventie (I -coproductie); de outcome (O – throughput-legitimiteit); de mechanismen van Schmidt (2013; 2019); en de contextfactoren – namelijk, de randvoorwaarden voor succesvol management (Ostrom, 1990) en de belemmeringen van coproductie bij kwetsbare burgers (Fledderus, 2015). Middels de al bestaande literatuur over de conceptualisering van de begrippen coproductie en legitimiteit is een zo plausibel mogelijk model ontstaan dat deze scriptie zal gebruiken voor voor de procesevaluatie.

1.7 Voorbeschouwing methode

De methoden dienen antwoord te bieden op de vraag: hoe kan getoetst worden of de mechanismen en contextfactoren ook in de werkelijkheid aanwezig zijn? Het methodologisch kader biedt een manier om de black box te openen. Deze scriptie probeert de C en M van het met literatuur beladen ICMO-model van Pawson en Tilley (2004) te achterhalen. De methodologie schetst een manier om de zo plausibel mogelijk opgestelde theoretische mechanismen en contextfactoren te toetsen in de werkelijkheid.

De methodologie is zowel deductief als inductief. Deze scriptie maakt gebruik van kwalitatief casusonderzoek. Het model van Pawson en Tilley (2004) dient daarbij als theoretisch kader. Het gebruik van het CMO-model is een vorm van procesevaluatie. Het onderzoek en de bijbehorende methoden zijn een zoektocht naar de processen en patronen van een sociaal verschijnsel.

De dataverzameling bestaat uit semigestructureerde interviews, participerende observaties en documentanalyse. De onderzoekseenheden moeten een representatief beeld geven van de coproductie tussen gemeente en burger. De respondenten zijn lieden van de gemeente, ambtenaren, de leden van het bestuur van het buurthuis, burgers uit Dolphia, en burgers uit Dolphia die niet actief en direct betrokken zijn bij het buurthuis.

De operationalisering in het methoden hoofdstuk kent een stappenplan en deze is als volgt: (1) de operationalisering van de variabelen; (2) het opstellen van het interviewprotocol op basis van de dimensies en indicatoren die horen bij de geoperationaliseerde variabelen; (3) het opstellen van

een codeboek op basis van de indicatoren; (4) het afnemen van interviews met een interviewprotocol, transcriberen en/of verslagen maken van interviews; (5) de codering biedt een basis voor uitspraken over de indicatoren, daarmee de dimensies en uiteindelijk de variabelen die van invloed zijn op de afhankelijke variabele. Volgens dit stappenplan operationaliseert deze scriptie de mechanismen van Schmidt (2013; 2019), de randvoorwaarden van Ostrom (1990; 1996) en de belemmeringen voor coproductie bij kwetsbare burgers volgens Fledderus (2015).

1.8Leeswijzer

Na hoofdstuk één – de inleiding – volgt hoofdstuk twee, het beleidskader. Het beleidskader bevat antwoorden op de eerste drie deelvragen. Hoofdstuk drie is het theoretisch kader; dit kader dient als antwoord op deelvraag vier. Hoofdstuk vier bevat de methodologie en antwoord op deelvraag vijf. In Hoofdstuk vijf omvat de analyse van deze scriptie en daarmee ook antwoord op deelvraag zes. Als zesde hoofdstuk volgt de conclusie, dit is de integrale analyse van alle deelvragen en een antwoord op de hoofdvraag. Middels de discussie bevat hoofdstuk zes ook een laatste kritische overpeinzing.

Hoofdstuk 2: Beleidskader

Dit beleidskader bestaat uit drie onderwerpen. Het hoofdstuk geeft ten eerste antwoord op de vraag welke omstandigheden van invloed waren op de relatie tussen de gemeente Enschede en de bewoners van Dolphia. Ten tweede, hoe de interventie (de sociale hypotheek) bedacht is die de kwaliteit van interactie tussen de gemeente en de wijk Dolphia weer moet verbeteren en als laatste hoe de sociale hypotheek past in het overkoepelende beleidsplan van de gemeente: het Nieuw Enschedees Welzijn (NES).

2.1 De aanleiding

Er waren verschillende omstandigheden die de aanleiding vormden voor het ontwikkelen van de sociale hypotheek. De relatie die de gemeente Enschede had met de bewoners uit Dolphia, werd gekenmerkt door verschillende omstandigheden in en rondom de wijk. Ten eerste de locatie van de wijk en diens typische karakter, ten tweede de generatiepijn die de wijk Dolphia voelt doordat de bewoners de nakomelingen zijn van de voormalige arbeiders uit de failliete textielindustrie, ten derde het lage sociale welzijn, ten vierde de door de crisis matig verlopen sociale herinrichting van de wijk en de daarbij gedane beloftes en als laatste de slecht gecommuniceerde beoogde komst van het AZC die de onvrede in de buurt blootlegde.

Figuur 1: kaart van Enschede en omgeving (Google Maps), 8 april 2019

2.1.1 Locatie, generatiepijn en laag sociaal welzijn

Dolphia is een biotoop, een zelf functionerend ecosysteem dat zichzelf niet rekent als deel van Enschede. De wijk is uniform in aanzicht en diens bewoners: zij zijn hoofdzakelijk autochtoon en lager opgeleid. Schuldenproblematiek, veel werkloosheid en grote sociale problematiek zorgen voor een algeheel laag sociaal welzijn [ CITATION Tea16 \l 1043 ]. In de scorekaart in de stadsdeelagenda (zie URL bibliografie, Enschede T., 2016) is goed te zien dat Dolphia op bijna elk vlak slecht scoort, op verschillende leefgebieden (ibidem). Volgens kwartiermaker Aaltjen Volbers is er veel jeugdzorgproblematiek, hoge werkloosheid en daarbij de veronderstelling dat er forse problematiek achter de voordeur schuilt, waar weinig tot geen zicht op is [CITATION Vol17 \t \l

1043 ]. Dolphia is een gesloten gemeenschap, laag scorend op sociaaleconomische indicatoren [CITATION Tea16 \p 19 \l 1043 ].

De crisis heeft goed huisgehouden in Dolphia. Kwetsbare wijken begeven zich op een hellend vlak sinds 2012, aldus Platform31 (2017). Platform31 (2017) laat het volgende zien, aldus de gemeente Enschede in haar dynamische ontwikkelingsstrategie voor het opkalefateren van de wijk: “verdiepend onderzoek in 12 wijken [waaronder Dolphia] naar oorzaken van de afnemende leefbaarheid laat zien dat in deze wijken concentraties ontstaan van kwetsbare groepen, zoals mensen die in armoede of met schulden leven, vroegtijdige schoolverlaters en mensen uit de maatschappelijke opvang. De crisis, maar ook de nieuwe Woningwet (2015) en de decentralisaties in het sociale domein komen hard aan in kwetsbare wijken. Woningcorporaties renoveren nog wel sociale huurwoningen, maar bedienen geen starters en middengroepen meer. Marktpartijen investeren nauwelijks in deze wijken. In veel wijken zijn buurtcentra gesloten en corporaties zijn minder actief op het terrein van leefbaarheid.” [CITATION Vol17 \p 2 \t \l 1043 ]

De buurt Dolphia is kwetsbaar en complex. Dolphia ligt nog net vast aan Enschede en is deel van de wijk Glanerbrug tegen de Duitse grens, zoals te zien is in figuur 1. Dolphia was net als Glanerbrug voorheen geen deel van Enschede. Het tuindorp uit de jaren ‘30 was het resultaat van de textielnijverheid die voor de oorlog nog hoogtij vierde, maar die echter na de oorlog verdween uit Enschede. Sinds het massale verdwijnen van deze industrie, leek in eenzelfde spiraal het sociale welzijn te imploderen. Dolphia is uiteindelijk opgeslokt door de stad en een buurt geworden in de gemeente en daarmee deel van de stad Enschede. Dolphia is kortom een geval apart, de locatie is onderscheidend en de inwoners voelen en noemen zich geen inwoners van Enschede, maar Dolphianen [ CITATION Eek17 \l 1043 ].

2.1.2 Sociale herinrichting door woningcorporatie en lage legitimiteit gemeente

In 2005 werd in het kader van sociale herinrichting een nieuw plan bedacht en uitgevoerd, althans het begin: de sloop. De initiator van deze sociale herinrichting was woningcorporatie Ons Huis, eigenaar van alle sociale huurwoningen in de buurt, 80 procent van alle woningen die Dolphia telt. Waar de buurt voor 2005 een sluitend vierkant was, een blok gebouwd om het Transvaalplein, werd de bovenste rij aan huizen gesloopt, deze moesten plaats maken voor nieuwe woningen. Deze nieuwe woningen zijn er nooit gekomen door de economische kredietcrisis. [ CITATION Eek17 \l 1043 ]

De woningen aan de Gronaustraat – de verbinding tussen Enschede en het Duitse Gronau – zijn van oudsher volgens de toen geldende sociale stratificatie de meest grote en luxewoningen [ CITATION Arc19 \l 1043 ]. Hier woonden de voormannen van de textielfabriek. Naarmate de huizen verder van de Gronaustraat afliggen, hoe armzaliger de woningen worden. Volgens dit systeem werden ook in 2005 de meest noordelijke woningen eerst gesloopt: deze voldeden niet meer aan de landelijke normen die destijds golden voor sociale huurwoningen [ CITATION Arc19 \l 1043 ].

Bij een buurt hoort van oudsher een buurthuis, maar in 2005 werd deze ook gesloopt tijdens de sociale herinrichting, met de belofte dat zij een nieuw multifunctioneel buurtcentrum zouden realiseren. Deze werd opgeleverd in 2008. Het buurtcentrum “De Kei” moest het hart worden van de nieuwe uitgebouwde buurt Dolphia [ CITATION Eek17 \l 1043 ]. De woningen kwamen er echter na de crisis van 2009 niet en het buurtcentrum stond er al. Dit leverde een kloof op tussen de buurt en het buurthuis, zoals te zien in figuur 2. Het braakliggende terrein tussen buurtcentrum “de Kei”, waar volgens de sociale herinrichting nieuwe woningen zouden komen, die niet kwamen, en de buurt werd gevoelsmatig onoverbrugbaar [ CITATION Eek17 \l 1043 ]. Bij de sloop van het oude buurthuis voelden de bewoners van Dolphia zich al bedrogen door de woningcorporatie [ CITATION Eek17 \l 1043 ]. Dat de bewoners niet betrokken werden in het proces van de bouw van het nieuwe buurtcentrum heeft veel kwaad bloed gezet. Het vertrouwen in de gemeente en de woningcorporatie (initiatiefnemers bij de bouw van het buurtcentrum) kreeg een knauw. De locatie, de multi-interpretabele functie die het pand had en het gebrek aan medezeggenschap waren redenen om instanties nog meer te wantrouwen [ CITATION Eek17 \l 1043 ].

Het buurthuis Dolphia moest weer in het centrum van de buurt komen te liggen, aldus de bewoners [ CITATION Eek17 \l 1043 ]. Dolphia is een symmetrische buurt rondom het Transvaalplein, zoals te zien op figuur 2. Het oude buurthuis (“De Kei”) is een modern pand uit 2008. In 2015 mocht de Bewonerscommissie Dolphia een deel van het pand gebruiken als

‘huiskamer’, een plek om samen te komen voor Dolphianen [ CITATION Tub15 \l 1043 ]. Al gauw ontstond het sentiment binnen de buurt dat het buurtcentrum “De Kei” niet de juiste functie verrichtte. Het buurtcentrum lag te ver van de buurt verwijderd; een buurthuis hoort in het centrum van de buurt te liggen, omdat dit vroeger ook zo was [ CITATION Eek17 \l 1043 ]. Dit sentiment binnen de buurt komt niet zomaar uit de lucht vallen. De buurt Dolphia geniet een lange gedeelde historie en het sentiment dat het oude buurthuis geen soelaas bood kwam voort uit de verwijzingen naar het oude buurthuis (van voor 2005) die midden in de buurt stond, op het Transvaalplein. Zoals te zien ligt het oude buurtcentrum “De Kei” op nog geen 200 meter afstand van het nieuwe buurthuis dat is gefinancierd middels de sociale hypotheek. Praktisch was er dus geen probleem, het waren emotie en sentiment die de boventoon voerden bij de bewoners die weigerden naar het buurthuis te komen dat ‘buiten de wijk’ lag [ CITATION Eek17 \l 1043 ].

Figuur 2: Satellietbeelden van de buurt Dolphia (Google Maps), 8 april 2019

Platform31 (2017) schrijft in een rapport over kwetsbare wijken dat fysieke vernieuwing in wijken zoals Dolphia sowieso op een laag pitje staat [ CITATION Uyt17 \l 1043 ]. De woningcorporatie Ons Huis heeft altijd gezegd dat als de markt zou aantrekken zij het oude nieuwbouwplan van 2005 opnieuw zouden bekeken. Nu er anno 2019 al geruime tijd sprake is van

hoogconjunctuur, is er echter nog altijd geen sprake van nieuwbouw of fysieke vernieuwing [CITATION Aal19 \t \l 1043 ]. Het oude buurtcentrum “De Kei” uit 2008 lijkt dan ook voor de buurt Dolphia sowieso nooit meer de functie te gaan vervullen die de initiatiefnemers bij de bouw voor ogen hadden; zeker niet met de komst van het nieuwe buurthuis uit 2018, dat zich weer bevindt in het centrum van de buurt. Het oude buurtcentrum “De Kei”, dat met behulp van de gemeenten, de woningcorporatie en met subsidie van de Europese Unie tot stand is gekomen, wordt door de woningcorporatie (die officieel eigenaar is) verhuurd aan een commerciële partij en heeft geen maatschappelijke invulling meer [ CITATION Eek17 \l 1043 ].

2.1.3 De komst van het buurthuis als reactie

Tegen de stroming in wilde de wethouder destijds, Jeroen Hatenboer, de bewoners van Dolphia tegemoetkomen. Hij maakte zich zorgen over het tanende vertrouwen ten opzichte van overheidsinstanties en het lage sociale welzijn in de buurt. De gebeurtenissen in 2015 rondom de beoogde bouw van een AZC op een braakliggend aan Dolphia grenzend terrein vormden de directe aanleiding tot actie bij de gemeente.

Jeroen Hatenboer ging niet gelijk overstag. Hij was tenslotte destijds de wethouder die alle buurthuizen in Enschede aan het sluiten was[ CITATION Jer19 \l 1043 ]. Het bestaande buurthuis was aanwezig op een praktisch overbrugbare afstand en het beschikte ook over alle faciliteiten die een buurthuis nodig heeft, met dat doel was het immers gebouwd in 2008 [ CITATION Eek17 \l 1043 ]. Rondom het nieuwbouwbeleid is er een tendens van niet bouwen, die gold bij de gemeente – die willen geen vastgoed meer [ CITATION Klu10 \l 1043 ] – en bij de woningcorporatie, die immers al een buurtcentrum op 200 meter afstand hadden laten bouwen. De gemeente wilde dus helemaal geen nieuw buurthuis bouwen.

De gemeente Enschede liet wel onderzoek doen naar de kwetsbare buurt Dolphia door Platform31. Platform31 (2017) laat de noodzaak tot een nieuwe impuls zien in hun relaas over kwetsbare wijken waaronder Dolphia. De economische crisis in combinatie met de woningmarkt die was ingestort zorgde voor een kaalslag in de buurt Dolphia en de stagnatie van het sociaal welzijn werd zichtbaar vanaf 2012 [ CITATION Uyt17 \l 1043 ]. De conclusie van Platform31 (2017) was: er moet wat gebeuren, anders zet de kaalslag door.

Hoewel de gemeente vooral wil faciliteren voelde het toch ook de noodzaak om de als gevaarlijk geldende tendensen en de zorgelijke route die Dolphia vanaf 2012 was ingeslagen op het gebied van sociaal welzijn te beteugelen. De klap op de vuurpijl waren de felle protesten tegen de komst van asielzoekers. Deze protesten waren hard en grimmig. De protesten lieten de opgekropte

emotie zien, angst sloeg om in haat en een gezamenlijke vijand waartegen zij konden ageren was daar: de niet-welkome gasten, aldus de buurtbewoners [CITATION Aal19 \t \l 1043 ]. Varkenskoppen werden ’s nachts verspreid over het terrein waar het AZC zou komen en leegstaande panden werden beklad met leuzen die getuigden van anti-establishment (het buurtverzet organiseerde zich in de groep DTG – Dolphia Tegen Gemeente) en anti-immigratie (veelal xenofobisch) denkbeelden. De gemeente weigerde in gesprek te gaan met de schreeuwende agressieve massa [CITATION Red16 \l 1043 ].

Een hartenkreet (zoals de bewoners het zelf noemden) van de bewonerscommissie van de buurt Dolphia aan de wethouder Hatenboer vormde de aanleiding voor een gesprek met Hatenboer (bijlage 1). Wat dit bericht vooral liet zien in plaats van de felle protesten die de media haalden was dat de bewoners van Dolphia wanhopig en angstig waren, in plaats van agressief en xenofobisch.

Oud-wethouder Jeroen Hatenboer ging uiteindelijk overstag en kwam de bewoners van Dolphia tegemoet met de sociale hypotheek als compensatie om toch te voldoen aan de wens van de Dolphianen: een eigen buurthuis in het bezit van de bewonerscommissie op de plek waar het oude buurthuis stond voor de sloop van 2005, het Transvaalplein midden in het centrum van de buurt [ CITATION Jer19 \l 1043 ]. De onoverkomelijke bezwaren tegen de bouw van een nieuw buurthuis werden omzeild door een financiële constructie. Namelijk, door de sociale hypotheek hoefde de gemeente de woningcorporatie niet bij de bouw te betrekken en de gemeente hoefde geen vastgoed aan te kopen [ CITATION Eek17 \l 1043 ]. De bewoners bouwden het buurthuis zelf. De Bewonerscommissie ontving in 2017 een hypotheek van de gemeente Enschede van 200.000 euro voor de bouw van het buurthuis en sinds begin 2018 is het buurthuis gerealiseerd.

2.1.4 Samenvatting aanleiding

In deze eerste paragraaf is beschreven hoe de sociale hypotheek als beleidsinstrument een reactie was op de verstoorde relatie tussen de gemeente Enschede en de mensen uit Dolphia. De beoogde komst van het AZC volgde de directe aanleiding tot hoor en wederhoor en het vormen van een beleidsinstrument. Ten eerste was het een compensatie voor het links laten liggen van de wijk bij de bouw van het AZC. De reactie van de gemeente kreeg vorm uit noodzaak, maar ook omdat beide partijen een gezamenlijk toekomstig doel hadden: de generatiepijn doorbreken en zorgen voor een betere toekomst voor de kinderen die opgroeien in Dolphia, oftewel een verhoging van het sociale welzijn voor de toekomstige bewoners van Dolphia. Deze toekomst wil de gemeente met de financiële constructie van de sociale hypotheek faciliteren op initiatief van de bewoners van Dolphia.

2.2 Het beoogde doel en vormgeving van de sociale hypotheek

De Sociale Hypotheek is een financiële constructie gevormd door de gemeente Enschede samen met de bewoners van Dolphia als oplossing voor de verstoorde relatie tussen beide. De Sociale Hypotheek had voor de gemeente als doel de kwaliteit van de interactie tussen de gemeente en de bewoners van Dolphia te verhogen. Dit doel maakt de sociale hypotheek uniek volgens beleidsmaker De Vries (2019): de hernieuwde relatie tussen de gemeente en de bewoners toen de relatie op zijn dieptepunt zat. Doormiddel van het interveniëren met de sociale hypotheek moest de kwaliteit van interactie verbeteren om zo als gevolg een verhoogde legitimiteit voor de gemeente Enschede te realiseren. Maar dit was niet het enige, voor de gemeente werd de samenwerking met de burgers en de realisatie van het buurthuis pas echt interessant toen ze het konden samenvoegen met hun beleidsplan voor het verbeteren van het sociaal welzijn in de stad.

2.2.1 Het preventief verhogen van het sociale welzijn

De sociale hypotheek was in de eerste plaats een lokaal experiment; een manier om de bewoners van Dolphia tegemoet te komen in hun wens een buurthuis in het centrum van de buurt te krijgen. De sociale hypotheek is een experiment van de gemeente Enschede om te voldoen aan landelijk beleid. Het landelijke beleid is de transformatie van het sociale domein.

2.2.2 Van beschermende verzorgingsstaat naar activerende investeringsstaat

De zorg dreigt onbetaalbaar te worden is de constante boodschap die in de crisis, maar ook daarna, werd gecommuniceerd. En daarom moest de participatiesamenleving de verzorgingsstaat vervangen, zo stelde Willem-Alexander in zijn troonrede in 2013. [ CITATION Mov15 \l 1043 ] De landelijke maatschappelijke zorg- en welzijnsondersteuning is in 2015 middels een decentralisatie overgeheveld naar de gemeenten. Deze transitie moet uiteindelijk een transformatie worden, maar anno 2019 plagen overgangsperikelen en budgetproblemen bij gemeenten de transitie. Betere zorg, voor minder geld, is het ideaal; tot op heden niet behaald. In de transitie van 2015 is niet voor niets de term participatie nadrukkelijk aanwezig. In deze benaming schuilt namelijk haar ambitie: actief burgerschap bij het opvangen van de gaten die vallen bij het slinken van de zorgvoorzieningen in de toekomst van de inclusieve participatiesamenleving, aldus de Meerjarenvisie 2016-2019 van het Toezicht Sociaal Domein [ CITATION Toe15 \l 1043 ]. Gezien het feit dat de transitie problemen kent, moeten lokale overheidsinstanties zoeken naar oplossingen.

“Stappen zetten in het vernieuwen van het sociaal domein vraagt om innovaties in denken en doen. Dat betekent: experimenteren, evalueren en van elkaar leren. En slim gebruik maken van

kennis.” - aldus Kim Putters (2018) van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). In zijn essay “Een lokaal sociaal contract: voorwaarden voor een inclusieve samenwerking” doet Putters “een pleidooi voor een intensivering voor van het samenspel in het sociaal domein en de versterking van de kennisinfrastructuur die echte vernieuwing daarin mogelijk maakt.” [CITATION Put18 \p 9 \l 1043 ]

Het lokaal sociaal contract, dat lokale overheidsinstanties moeten vormgeven naar aanleiding van de transitie in het sociale domein waarover Putters schrijft, nodigt de gemeente uit tot experimenteren, evalueren en van elkaar leren. Putters omschrijft het als volgt in zijn voorwoord:

“Nu gemeenten de stap maken van ‘transitie naar transformatie’ is het extra van belang te weten wat goed ‘rendeert’ in het sociaal domein. Om samen uit te zoeken wat wel en niet werkt en op een gedegen manier te gaan experimenteren met aanpakken die burgers effectief en op een

passende manier kunnen activeren. We zullen bestaande kennis moeten vertalen, maar ook de

mogelijkheid bieden om specifieke (lokale) kennisvragen te achterhalen en deze gezamenlijk te beantwoorden.” [CITATION Put18 \p 9 \l 1043 ]

De sociale hypotheek is een beleidsinstrument en sociaal experiment binnen het sociaal domein met als doel maatschappelijk rendement te bewerkstelligen. Bestaande kennis moet worden vertaald en lokaal zijn de gemeenten aan zet. Gemeenten moeten burgers activeren.

2.2.3 Het nieuwe sociale domein en de transitie van 2015

De beschermende verzorgingsstaat is niet meer, deze is (of het doel met de transitie is) om deze verzorgingsstaat te transformeren naar een activerende investeringsstaat. De staat investeert in hulpbronnen waar burgers zelf aanspraak op kunnen maken, de overheid faciliteert. Mocht dit onverhoopt alsnog spaak lopen en de hulpbronnen bieden geen soelaas door een gebrek aan zelfredzaamheid, dan is het aan de gemeente om in te grijpen en om (vooral tijdelijke) zorg te bieden om mensen weer zo snel mogelijk zelfredzaam te krijgen. Gemeenten remmen zorggebruik zoveel mogelijk, en stimuleren logischerwijs preventie.

2.2.4 De vormgeving van het instrument binnen de NES

Het welzijnsbeleid van de gemeente Enschede ligt besloten in een overkoepelend lokaal beleidsplan dat het welzijn in de buurt moet waarborgen volgens het ideaal van de inclusieve samenleving: het Nieuw Enschedees Welzijn (NES) [ CITATION Ens17 \l 1043 ]. De sociale hypotheek is een praktische lokale invulling van dat ideaal en heeft – om het narratief van Putters te volgen – haar

pijlen gericht op het stimuleren van preventie. Het uiteindelijke doel is de afname van het zorggebruik en een verhoogde zelfredzaamheid in de wijk Dolphia. Dit ligt ook in het straatje van het Toezicht Sociaal Domein volgens hun Meerjarenvisie 2016-2019. Zij propageren de inclusieve participatiesamenleving als maatschappelijke hoofddoel van de transitie in het sociale domein. Het belangrijkste daarbij is preventie en het versterken van het opvoedkundig klimaat. [ CITATION Toe15 \l 1043 ] Dit zijn ook precies de beoogde beleidsdoelen van de sociale hypotheek en zo probeert de gemeente Enschede te voldoen aan de doelen die de transformatie sociaal domein probeert te behalen. [CITATION Toe15 \p 3 \l 1043 ]

De sociale hypotheek lijkt te voldoen aan de landelijke idealen die de transitie van het sociale domein met zich meebrengen. De gemeente gaat inderdaad preventief te werk en wil een lokaal sociaal contract met de Dolphianen afsluiten. Zo krijgen de inwoners een betere toekomst voor hun kinderen en de gemeente een verhoogd sociaal welzijn in de buurt en daarmee minder zorgkosten. De gemeente probeert gezamenlijke belangen samen te brengen en daarmee de eigen legitimiteit te verhogen in de buurt.

De interventie van de sociale hypotheek is deel van het Nieuw Enschedees Welzijn (NES), zie daarvoor figuur 3. De sociale hypotheek is een interventie die zit op de zogenoemde 0e _{lijn van}

het beleid over zorg en welzijn van de gemeente Enschede: het welzijnsklimaat in de wijk verbeteren. Goed te zien boven het kopje ‘nu’ is dat het zwaartepunt van het sociale domein ligt op de 2e _{lijn. Deze aanvullende zorgondersteuning kost veruit de meeste inzet en daarmee geld. De}

transformatie in het sociale domein behelst onder ander dat de piramide zoals in figuur 3 gaat kantelen: in de toekomst moet het meeste geld en de meeste inzet gaan naar preventie en lichte ondersteuning. Door de decentralisatie kan men, zo is het idee, dichtbij, preventief, resultaatgericht en integraal te werk te gaan in de wijk, zo ook in de wijk Dolphia. Voor complexe wijken betekent de transformatie een complete cultuuromslag. De gemeente zag met de sociale hypotheek een mogelijkheid om te experimenteren met deze beoogde cultuuromslag door deze in een interventie te gieten: als burgers van Dolphia in hun nieuwe buurthuis activiteiten met maatschappelijk rendement organiseren, wil de gemeente dit graag faciliteren. De bewoners van Dolphia zijn de gemeente geld verschuldigd, en betalen dat terug door actief burgerschap. Dit actieve burgerschap moet zorgen voor niet alleen preventief 0e _{lijn kwaliteitsverbetering van het algehele leefklimaat in de wijk}

Dolphia, maar ook een verhoogde legitimiteit, de gemeente volgt immers het initiatief van de burger.

Figuur 3: Toekomst van het zorglandschap van Enschede (enschede.nl)

Dit alles is vormgegeven middels een samenwerking van drie partijen: de gemeente Enschede, Eurus (adviesbureau bewonersbedrijven) en Alifa (welzijnswerkorganisatie). Deze drie partijen heten samen de Twentse Alliantie. Zij moeten vooral faciliteren, en niet de regie voeren. Deels om te voorkomen dat de gemeente toch de regie ging voeren, werd een afbetalingsplan opgesteld. Deze bestond uit drie manieren van afbetaling: (1) afbetaling in maatschappelijke effecten, (2) afbetaling in activiteiten en (3) afbetaling in geld. De laatste is contant geld uit de kassa dat de bewoners binnenhalen door de verkoop van koffie, etenswaren, et cetera. De afbetaling in activiteiten, de vrijwilligersuren, worden steeds minder waard, de maatschappelijke effecten moeten steeds talrijker worden, zoals te zien in de grafiek.

De Twentse Alliantie heeft samen met de buurtbewoners in Dolphia een tabel opgesteld, deze is te zien in tabel 1 hieronder afkomstig uit de hypothecaire overeenkomst. Deze tabel is het resultaat van de letterlijke invulling van het beleidsinstrument waarmee de bewonerscommissie akkoord is gegaan.

Tabel 1: maatschappelijke effecten/indicatoren

Thema: Werken en

meedoen Waardering Nulmeting

Indicator 1: % in bijstand

Afname verschil met stedelijk % WWB-uitkeringen met 0.1% = 750 euro

PM-cijfers van start Sociale Hypotheek op te vragen bij Programmabureau Sociaal Domein

Indicator 2:

gemiddeld inkomen

Afname verschil inkomen met stedelijk gemiddelde met 1.000 euro = 5.5000 euro Stedelijk: 21.000 euro (100%) Dolphia: 17.000 euro (Cijfers 2016) Thema: Zorg en ondersteuning Indicator 1: uitgaven WMO/ Jeugd

Relatieve afname kosten WMO/Jeugd (verdisconteerd met % stedelijke stijging of daling) = 30% voor bewonersbedrijf WMO: 150.335,92 Jeugd: 185.473,51 (cijfers 2016) Indicator 2: Eenzaamheid ouderen N.t.b. Thema: Jeugd en Onderwijs Indicator 1: % vroegtijdig

schoolverlaters Afname verschil met stedelijk per 1 % = 1.500

Stedelijk: 4,7% Dolphia: 15.9% (Cijfers 2016) Indicator 2:

Jongeren lid van

sportvereniging Afname verschil met stedelijk per 1 % = 1.000

Stedelijk: 28% Dolphia: 21% Thema: Schoon Heel en Veilig Indicator 1: meldingen openbare ruimte

Elk 0,1% vermindering verschil met stedelijk gemiddelde t.o.v. nulmeting = 125 euro

Stedelijk: 13,6 meldingen per 100 inwoners (100%)

Dolphia: 17,2 meldingen per 100 inwoners (126,5%)

Indicator 2: cijfer waardering openbare ruimte

Elke stijging van 0,1 punt van het cijfer voor de kwaliteit v/d leefomgeving =250 euro Thema: Veiligheid

Indicator 1: inbraken

Afname verschil met stedelijk gemiddelde = 500 euro per 1/1000

Indicator 2:

meldingen overlast

2.3 Samenvatting

Het beoogde doel en de vormgeving van de sociale hypotheek berusten op de relatie tussen de gemeente Enschede en de buurtbewoners. Deze relatie is opnieuw gevormd na meerdere verstoringen de afgelopen decennia. De sociale hypothecaire overeenkomst gevormd tussen beide is een unieke nieuwe vorm van samenwerking binnen het NES. De gemeente Enschede wil met een deze nieuwe vorm van coproductie preventief te werk gaan op het gebied van sociaal welzijn en een verhoogde legitimiteit voor zichzelf creëren in Dolphia.

Hoofdstuk 3: Theoretisch kader

Dit hoofdstuk staat in het teken van de theorie. Door middel van procesevaluatie is het mogelijk om te onderzoeken of de sociale hypotheek als nieuwe vorm van coproductie leidt tot een verbeterde relatie tussen de gemeente Enschede en de bewoners van Dolphia. Een gevonden verbetering van de kwaliteit van de interactie tussen beide duidt vervolgens weer op een verhoogde throughput-legitimiteit (Schmidt, 2013). Dit hoofdstuk belicht de mechanismen en contextfactoren uit de literatuur die uiteindelijk leiden tot een verhoogde throughput-legitimiteit voor de gemeente Enschede.

Voor deze studie biedt het CMO-model van Pawson en Tilley (2004) een analysekader. De onderzoeker gebruikt dit model als handvat om de verschillende theorieën over coproductie en legitimiteit te combineren. Het CMO-model is een vorm van procesevaluatie waarbij de onderzoeker op zoek gaat naar de opening van de black box, het proces dat zich afspeelt tussen de initiële interventie en de uitkomst van beleid. Het CMO-model bestaat uit een Interventie (I); Contextfactoren (C); Mechanismen (M) en een outcome (O).

Dit hoofdstuk is opgezet naar aanleiding van de I, C, M en O. Ten eerste komt een verdere toelichting van het CMO-model, daarna volgt de conceptualisatie van het begrip coproductie, omdat de interventie (I) een vorm van coproductie is. Ten tweede wordt het begrip legitimiteit toegelicht, omdat de beoogde outcome (O) van de interventie een verhoogde throughput-legitimiteit is. Als derde volgen de veronderstelde mechanismen (M) die zouden moeten zorgen voor meer

throughput-legitimiteit, ook is er ruimte voor de vraag waarom er is gekozen voor deze vorm van

legitimiteit. Als vierde en laatste deel komen de contextfactoren (C) aan bod. Deze factoren zijn noodzakelijk zodat coproductie een bijdrage kan leveren bij het verhogen van de throughput-legitimiteit van de gemeente Enschede. Ook wordt beargumenteerd op welke manier deze contextfactoren van invloed zijn op de mechanismen.

3.1 ICMO-MODEL: Interventie, contextfactoren, mechanismen, outcome

Deze scriptie gebruikt het (I)CMO-model van Pawson en Tilley (2004) als handvat om de verschillende theorieën over legitimiteit en coproductie te combineren. Dit (I)CMO-model staat voor: interventie, context, mechanismen en outcome. Pawson en Tilley noemen dit model ook wel

realist evaluation, omdat het CMO-model een zoektocht betreft naar de mechanismen en context bij

identificeren van mechanismen die als gevolg van een interventie binnen bepaalde doorslaggevende contextfactoren tot een uitkomst leiden. Het CMO-model dient als heuristiek om achterliggende theorie/hypothesen/ideeën expliciet te maken. Om deze reden noemen Pawson en Tilley (2004) het model ook wel white box evaluation, omdat door het model te volgen achterliggende theorieën van beleid, praktisch gevormd door ambtenaren, aan het licht komen. Naast deze redenen zijn er nog verschillende andere redenen waarom de keuze voor het CMO-model in deze studie passend is.

De eerste reden om te kiezen voor het CMO-model is, dat de sociale hypotheek een sociaal experiment betreft. Dit onderzoek wil het werkzame proces van de sociale hypotheek evalueren. Dit evaluatieonderzoek gebruikt de realistische evaluatie van Pawson en Tilley (2004) als leidraad. Volgens Pawson en Tilley (2004, p.3) zijn interventies en sociale experimenten vleesgeworden theorieën: “Programmes are theories incarnate. They begin in the heads of policy architects, pass into the hands of practitioners and, sometimes, into the hearts and minds of programme subjects.” Sociale experimenten zijn producten van de menselijke psyche, het zijn hypothesen over sociale verbetering. De sociale hypotheek in Dolphia berust op hypotheses over sociale verbetering. De sociale hypotheek is een sociaal experiment dat lokaal is uitgevoerd. Het CMO-model dient als instrument om inzicht te krijgen in de theorie achter de uitvoering van dit lokale sociale experiment. Ten tweede leggen Pawson en Tilley (2004) de nadruk op de complexe context waarbinnen sociale verbetering plaatsvindt. De vraag is niet: werkt een interventie überhaupt, maar hoe werkt een interventie en onder welke omstandigheden? Andere benaderingen dan die van Pawson en Tilley (2004) zouden niet per se niet werken, maar de benadering van Pawson en Tilley (2004) is de beste pasvorm, aangezien het vooropstelt dat bij hun benadering de context het belangrijkste en meest doorslaggevend is voor het slagen van een interventie. De wijk Dolphia is een complexe en onvoorspelbare buurt door de vele problemen die er huizen. De realistische evaluatie van Pawson en Tilley (2004) is een benadering die de context en het open systeem waarbinnen een interventie poogt doeltreffend te zijn als doorslaggevend acht. Deze focus op contextfactoren maakt de realistische evaluatie het meest geschikt voor deze casus en scriptie.

Om inzicht te krijgen in de sociale hypotheek en de mechanismen en contextfactoren moet een analyse plaatsvinden naar de achterliggende theorie van het sociale experiment. In de praktijk tekenen beleidsmakers de achterliggende theorie van interventies vaak niet op, omdat zij deze vaak stoelen op hun eigen menselijke inbeelding, op eigen inzicht, perspectief en ervaring. [CITATION Paw04 \p 3-4 \l 1043 ] De kern van realistische evaluatie en de kern van dit onderzoek is onderzoeken welke theorieën verscholen liggen in het beleid van sociale hypotheekverstrekking, hun plausibiliteit en empirische houdbaarheid. De interventielogica, hoe het beleid komt tot het beoogde effect, is een black box (zie figuur 4). Deze scriptie probeert een kennislacune te vullen, en

heeft de taak om de achterliggende theorie te zoeken, te kijken of deze plausibel is en uiteindelijk of deze zich ook voordoet in de werkelijkheid.

Figuur 4: veronderstelde mechanismen openen de black box (Zwaan, 2018)

Een interventie werkt volgens een bepaalde interventielogica. Binnen het werk van Pawson en Tilley (2004) is de interventielogica een set van hypotheses, een theorie. In de praktijk staven beleidsmakers deze achterliggende ideeën vaak niet aan academische theorieën en randvoorwaarden, deze scriptie probeert dat door realistische evaluatie wel te doen. Bij een realistische evaluatie gaat de onderzoeker op zoek naar hoe het beleidsprogramma zou moeten werken volgens een theorie en ondervraagt deze vervolgens in de realiteit (op empirische wijze): is de interventielogica plausibel, duurzaam, praktisch en valide? (Ibid, p. 2)

Het ICMO-model zelf is theorieloos. Pawson en Tilley (2004) stellen dat een achterliggende interventielogica in kaart gebracht kan worden middels het CMO-model. Dit kan door eerdere theorie toe te voegen aan het model. Daarbij erkennen de auteurs dat beleidsprogramma’s geavanceerde sociale interacties zijn te midden van een complexe sociale realiteit. [CITATION Paw04 \p 6 \l 1043 ] Het CMO-model is een configuratie van hoe een interventie/instrument (I) middels sociale interactie een bepaald mechanisme activeert. Dit mechanisme (M) is vervolgens binnen bepaalde contextfactoren (C) verantwoordelijk voor een bepaalde uitkomst (O).

Dit theoretisch kader volgt het conceptuele model van de realistische evaluatie (figuur 5). De vier componenten zijn: interventie; outcome; mechanismen en contextfactoren. In dit hoofdstuk volgt steeds eerst de literatuur en conceptualisatie in abstracto en daarna de adaptatie van deze theorie op de specifieke casus van de sociale hypotheek in de wijk Dolphia.

Figuur 5: Conceptueel overzicht van ICMO-model

3.2 Coproductie als interventie (I)

3.2.1 Coproductie volgens Ostrom (1996), Brandsen en Honingh (2016)

De interventie (I) is het begin van het conceptuele ICMO-model (figuur 5). De interventie is de sociale hypotheek; een nieuwe vorm van coproductie. Deze paragraaf behandelt de definitie van het concept coproductie van Brandsen en Honingh (2016). Deze definitie is (grotendeels) gebaseerd op artikelen van Elinor Ostrom (1990; 1996) over coproductie. Bijna alle state-of-the-art-literatuur over coproductie volgt de initiële conceptualisatie van Nobelprijswinnares Elinor Ostrom en Roger Parks [CITATION Bra15 \p 427 \t \l 1043 ]. De conceptualisatie van Ostrom is (vrij vertaald) als volgt: het proces waarbij input wordt geleverd bij het produceren van goederen of diensten door individuen die niet werkzaam zijn bij de organisatie die deze goederen of diensten levert [CITATION Ost96 \p 1073 \t \l 1043 ].

Deze scriptie volgt indirect ook de conceptualisatie van Elinor Ostrom, omdat de conceptualisatie van coproductie van Brandsen en Honingh (2016) grotendeels is gebaseerd op de initiële conceptualisatie van Ostrom. Zij schreef in 1996 een artikel waarin zij coproductie op de kaart probeerde te zetten als oplossing voor de groeiende kloof tussen staat en gemeenschap (Ostrom, 1996). Ostrom geeft daarin aan dat de ‘normale’ producent van onderwijs, zorg of infrastructuur vaak een overheidsorganisatie is [CITATION Ost96 \p 1073 \t \l 1043 ]. De overheidsorganisatie die de dienst levert spreekt vaak over de term ‘cliënt’, aldus Ostrom in 1996. Elinor Ostrom vindt de term cliënt passief en zij stelt dat “a client is acted upon” [CITATION Ost96 \p 1073 \t \l 1043 ]. Coproductie daarentegen, aldus Ostrom (1996), impliceert dat burgers

een actieve rol vervullen bij het produceren van publieke dienstverlening die voor henzelf van belang zijn.

Anno 2019 spelen burgers een actievere rol. In de Nederlandse samenleving is er meer oog voor de overheid als een van de actoren bij het collaboratief verlenen van publieke diensten (Klijn en Koppenjan, 2004). De overheid ‘roeit niet zelf’, maar stuurt ook niet aan: de overheid behoort te faciliteren [ CITATION How17 \l 1043 ]. New Public Governance, zoals uitgelegd door Osborne et al. (2006); Howlett et al. (2017) en vele anderen beargumenteren dat coproductie een gemeente (in dit geval) in staat stelt horizontaal beleid te voeren met meer draagvlak en daadkracht dan wanneer een bestuurlijk systeem verticaal publieke dienstverlening oplegt. Verder stellen Howlett et al. (2017) ook dat coproductie zorgt voor een betere post-competitieve houding wat betreft de rolverdeling tussen overheid en burger. Door de meer natuurlijke vorm (in tegenstelling tot hiërarchisch en verticaal) van samenwerking, ontstaat meer legitimiteit [ CITATION How17 \l 1043 ]. Het artikel van Howlett et al. (2017) beargumenteert dat het concept coproductie als beleidsinstrument goed past bij de New Public Governance-manier van overheidsdenken. Howlett et al. (2017) noemen het concept coproductie zelfs de kern van het NPG-denken.

De keuze voor coproductie binnen de sector zorg en welzijn kwam niet uit de lucht vallen. Na het millennium dwongen overheidstekorten in de zorgsector beleidsmakers tot alternatieve interventies en mechanismen bij het bereiken van sociale dienstverlening (Brandsen & Pestoff, 2006; Pestoff, 2006). De ideeën van Parks et. al (1973; 1981) en Ostrom (1990; 1996) over coproductie werden opnieuw populair, ook omdat de rolverdeling tussen de noodgedwongen teruggetrokken overheid en de burger veranderde [ CITATION Fle15 \l 1043 ]. De gemeente kan de burger actief en direct betrekken bij publieke dienstverlening, zo is het idee [CITATION Bra15 \t \l 1043 ].

Brandsen en Honingh (2016) zijn van mening dat er sprake is van coproductie als een overheidsinstantie burgers actief en direct betrekt bij publieke dienstverlening. Voor de definitie van Brandsen en Honingh (2016), grotendeels gebaseerd op die van Ostrom (1996), is input van burgers via een relatie met een professionele organisatie nog steeds de kern van het concept coproductie. De definitie van Brandsen en Honingh is (vrij vertaald) als volgt: “coproductie is een relatie tussen een betaalde werknemer van een organisatie en (een groep van) individuele burgers waarbij de burgers een actieve en directe bijdrage leveren aan het werk van de organisatie” [CITATION Bra15 \p 430 \t \l 1043 ]. Brandsen en Honingh (2016) maken in hun overzichtswerk over het concept coproductie onderscheid tussen twee soorten input. Het gaat om enerzijds of de burger actief betrokken is bij de vormgeving en de participatie van beleid (of alleen de participatie) en anderzijds over hoe direct de burger betrokken is bij de kern van het doel van het beleid van de

organisatie (Ibidem). Een voorbeeld daarbij is, dat ouders bijvoorbeeld actief meehelpen met de vormgeving van een basisschooluitje en daarbij ook meegaan als begeleiding (participatie), maar zij zich niet direct bezighouden met de kern van de basisschool: onderwijs verlenen.

3.2.2 De sociale hypotheek en coproductie in de wijk Dolphia

Er is sprake van coproductie in Dolphia, omdat er bij de sociale hypotheek sprake is van een ongewoon hoog niveau van actieve en directe input van burgers bij de dienst die zij zelf ontvangen. Ostrom (1996) stelt dat ambtenaren een grote rol spelen bij coproductie. Hun beleid moet bij coproductie bestaan uit het actief aanmoedigen van een ongewoon hoog niveau van burgerinput bij het produceren van publieke dienstverlening [CITATION Ost96 \p 1074 \t \l 1043 ]. Beleidsmakers die coproductie van de grond proberen te krijgen behoren de input van burgers actief aan te moedigen (Ibidem). Bij het vormen van de sociale hypotheek is de input van de burgers de kern: de burgers willen een buurthuis en zijn bereid om daarvoor actieve input te leveren. De gemeente wilde blijven samenwerken en het buurthuis faciliteren, zodat beleid ontstond waarbij de bewoners van Dolphia constant een ongewoon hoog niveau van burgerinput bij het produceren van publieke dienstverlening bleven houden.

De gemeente Enschede probeert met de sociale hypotheek een ongewoon hoog niveau van burgerinput te stimuleren. De gemeente wil de burger actief en direct betrekken bij het leveren van een sociale dienst. Deze poging van de gemeente Enschede is in lijn met wat Brandsen en Honingh (2016) omschrijven als actieve en directe input, en daarom is er sprake van coproductie. De burger wordt actief en direct betrokken bij publieke dienstverlening, omdat de bewoners van de wijk Dolphia ten eerste actief bij de vormgeving van het beleidsinstrument zijn betrokken en ten tweede direct participeren in activiteiten met maatschappelijk rendement. De ambtenaren van de gemeente moedigen, naar politiek initiatief, actief en direct burgerschap aan en hopen op een ongebruikelijk hoog niveau van participatie. Ambtenaren die actief burgerschap stimuleren is in lijn met de oorspronkelijke ideeën van Elinor Ostrom (1996) over coproductie. De sociale hypotheek is een nieuwe vorm van coproductie, omdat burgers – door het organiseren van en participeren in activiteiten met maatschappelijk rendement – zichzelf actief en direct betrekken bij het verlenen van publieke dienstverlening. Deze activiteiten van maatschappelijk rendement zijn de activiteiten die de burgers van Dolphia organiseren en zelf aan participeren. Dus de sociale hypotheek is een nieuwe vorm van coproductie.

3.3 Throughput-legitimiteit als beoogd effect (O)

Als tweede deel van het ICMO-model volgt de outcome. De gewenste outcome (O) van de sociale hypotheek is bekend: het verhogen van de legitimiteit van het eigen politiek bestuurlijke systeem in Dolphia [CITATION Tja19 \l 1043 ]. De eerste paragraaf wijdt uit over verschillenden theoretische vormen van legitimiteit (input, throughput of output). Nadien volgt de toepassing op de casus: welke vorm van legitimiteit en van welk object moest deze legitimiteit verhoogd worden met de interventie?

Legitimiteit is een breed concept met veel verschillende nuances. Legitimiteit is, simpel gezegd, de acceptatie van beleid of institutie[CITATION Kra06 \p 3 \l 1043 ]. De conceptualisering van het begrip legitimiteit is echter ingewikkelder dan enkel acceptatie van beleid of institutie. Zo is er veel onderzoek gedaan naar het concept legitimiteit en de Europese Unie (EU), vooral sinds de

normative turn binnen de EU, de groeiende scepsis tegen verdere integratie van het supranationale

lichaam. Deze grote hoeveelheid aan onderzoek over de EU biedt een genuanceerd beeld van de normatieve studie naar het begrip legitimiteit. Deze nuance en theoretisering die oorspronkelijk voortkomen uit studie over de EU zijn ook vaak toegepast op lokaal niveau[CITATION Sch19 \l 1043 ], en daarom ook relevant voor lokale studie naar legitimiteit, zoals deze scriptie. De toegevoegde waarde van deze EU literatuur van Schmidt (2012; 2019) Wood (2019) en Wimmel (2009) is de zoektocht naar een andere vorm van legitimiteit voor politiek bestuurlijke systemen. Door de legitimiteitscrisis die de EU op politiek vlak (input) en op uitvoering (output) doorstond, gingen academici op zoek naar een alternatieve manier van het verkrijgen van meer legitimiteit, door het ambtenarenapparaat direct te laten samenwerken met de burger, waardoor zij meer legitimiteit konden verkrijgen. Besturen met de burger, het government with the people, of ook wel

throughput-legitimiteit.

Om systematisch te kijken naar legitimiteit is het overzichtswerk van Wimmel (2009) belangrijk, omdat hij stelt dat throughput gaat om het institutionele proces bij de overheid. Het overzichtswerk van Wimmel (2009) biedt een theoretisch kader dat onderscheid maakt tussen de legitimiteit van het object, het systeem en de variabele [ CITATION Wim09 \l 1043 ]. Wimmel (2009) maakt onderscheid tussen verschillende objecten, concepten en variabelen om zo tot een gedegen antwoord te komen op de vraag: welke vorm van legitimiteit wil welk object middels welk concept verhogen? De uitleg voor de keuze van deze objecten, concepten en variabelen is als volgt. Ten eerste kan de mate van legitimiteit als variabele onderzocht worden bij verschillende

objecten. Wimmel (2009) onderscheidt er drie: het politieke systeem, de aangesloten instituties en

een politiek systeem, omdat de gemeente Enschede de initiator is van de sociale hypotheek en wenst een verhoogde legitimiteit van het eigen bestuurlijk lichaam met de interventie[CITATION Tja19 \l 1043 ]. De gemeente kan ook gezien worden als institutie binnen het Nederlandse politieke systeem, maar de gemeenteraad en wethouders zijn nauw betrokken bij de vorming van de sociale hypotheek en dit zijn democratisch gekozen representanten. Dus, het is een politieke entiteit die los van het rijk acteert met de sociale hypotheek, het is een lokaal sociaal contract [ CITATION Put18 \l 1043 ] en experiment.

Het overzichtswerk van Wimmel (2009) onderscheidt drie verschillende concepten van legitimiteit die geëvalueerd kunnen worden. Het eerste concept van legitimiteit is de rechtmatigheid. Dit is puur een juridische kwestie: mag het volgens de wet? Elke gemeente in Nederland heeft dit bijna altijd op orde, omdat de Nederlandse lokale overheid nou eenmaal weinig corrupt is (volgens internationaal onderzoek van Transparancy International, 2019).

Het tweede concept is een samengetrokken concept van de acceptatie en volgzaamheid, volgzaamheid is het gevolg van acceptatie [CITATION Wim09 \p 186 \l 1043 ]. De legitimiteit van een politiek bestuurlijk systeem is afhankelijk van de de facto empirisch meetbare steun die het ontvangt van de burgers. Als de de facto steun van een politiek bestuurlijk systeem onder een bepaald (lastig te bepalen) niveau schommelt, dan is er volgens Wimmel (2009) sprake van een legitimiteitscrisis. Een politiek bestuurlijk systeem kan dus ook volgens Wimmel (2009) legitiem zijn, ook al volgt het niet de wettelijke regels, mits de burgers het maar accepteren en er geen burgerlijke ongehoorzaamheid plaatsvindt (ibid).

Het derde concept van legitimiteit is subjectief van aard en daarom lastiger te meten. Het derde concept is normatieve rechtvaardiging en betekent het streven om publieke dienstverlening te laten stroken met de publieke waarden en identiteit van de mensen die deze publieke dienstverlening ontvangen[ CITATION Wim09 \l 1043 ]. Het gaat om inzichten over hoe te handelen en hoe om te gaan met collectieve goederen. Normatieve rechtvaardiging is subjectief en moeilijk empirisch te meten, maar uit zich vaak in acceptatie of volgzaamheid: dat wil zeggen dat als burgers het gevoel hebben dat beleid onrechtvaardig is zij dit in de regel uiten door middel van sociaal protest[ CITATION Wim09 \l 1043 ].

Deze scriptie gebruikt een combinatie van de twee laatste concepten, omdat normatieve

rechtvaardiging mits te laag pas zichtbaar is als de burger niet meer volgzaam het beleid accepteert

van de overheidsinstelling [ CITATION Wim09 \l 1043 ]. Oftewel, of een politiek bestuurlijk lichaam normatief rechtvaardig beleid voert, wordt pas zichtbaar als de kogel al door de kerk is en de burgers het beleid niet langer meer accepteren en overgaan op protest.