Sectorkeuze en het overleg daarover met de overheid Beleidsformulering en uitvoering

De eerste opdracht aan de ambassades was de sectorkeuze te maken. In de beleids-instructies werd daarvoor de volgende omschrijving van sector aangehouden:

‘Een coherente set van activiteiten op zowel macro, meso als microniveau, in afgebakende institutionele en budgettaire kaders, waarvoor de (ontvangende) overheid beleid heeft geformuleerd’.67

Het beslissende criterium voor een ‘sector’ was dat het moest gaan om afgeba-kende beleidsterreinen waarvoor beleid was gedefinieerd. Dat zou eventueel ook een subsector of een sectordoorsnijdend thema kunnen zijn.68 Verder werd aan-bevolen dat de Nederlandse steun aan de sector ‘substantieel’ zou moeten zijn, maar een nadere uitleg daarvan ontbrak. Voor wat betreft het aantal sectoren werd

65 De wjjzigingen in de Kaufmann indicatoren voor goed bestuur geven voor Burkina Faso een

verbete-ring te zien over de gehele periode 1996-2004 maar een verslchteverbete-ring in de periode 2003-2004. Voor Zambia is dat net andersom. Bolivia en Bangladesh scoren in beide perioden negatief en Oeganda positief. Worldbank Institute: governance/govdata.

66 Alleen Burkina Faso staat hoger op de lijst dan de overige vier landen: 70e van 158 landen en 7e van

de 40 landen in Afrika (2004).

67 Ministerie van Buitenlandse Zaken/DGIS. Steungroep Sectorale Benadering. (2000) Groeidocument

p.5.

68 Geconfronteerd met de kritiek dat de (te) algemene sectordefinitie leidt tot een veelvoud aan

inter-pretaties is van de kant van de DGIS leiding aangegeven, dat de definitie minder belangrijk is en een pragmatische kwestie, want het ging in de eerste plaats om het bevorderen van een andere werkwijze en inrichting van de ontwikkelingssamenwerking. Toch heeft het gebrek aan een duidelijkere defi-nitie wel aanleiding gegeven tot uiteenlopende interpretaties en is het onderscheid tussen de ene en de andere sector niet altijd helder (achtergrondgesprek met voormalige DGIS-leiding).

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

aangeraden deze te beperken tot drie. Om tot een sectorkeuze te komen werden de posten geadviseerd om:

• de keuze in te passen in een langetermijnplanning (een algemeen ontwikke-lingsplan) van het ontvangende land;

• studies te verrichten om sectoren onderling te kunnen vergelijken;

• institutionele analyses per sector uit te voeren om de uitvoeringscapaciteit van de overheid te toetsen en,

• de relatieve positie van Nederland in het spectrum van externe hulp in over-weging te nemen, om de meerwaarde ten opzichte van andere donoren te bepalen.

Bij de discussies over de sectorkeuze, die zich vooral rond de goedkeuring van de jaarplannen afspeelde, werd vanuit het ministerie aangedrongen op een serieuze heroverweging van het bestaande programma. Op sommige posten overheerste echter de opvatting, dat zoveel mogelijk het bestaande projectenpakket in secto-ren ondergebracht diende te worden. Op de ambassadeursconfesecto-rentie van 2000 gaf de minister aan het daarmee oneens te zijn:

‘Sectorbeleid betekent een revolutionaire wending, die in de jaarplannen soms nog onvol-doende tot uiting komt. Het is niet de bedoeling om het bestaande projectenpakket in een sector te persen of zo bij te schaven dat het erin past. Dat is de verkeerde volgorde’.69

Nadat de sectorkeuze in 1999 zo goed als was afgerond, kon begin 2000 worden vastgesteld dat in de 19+3 landen in totaal 71 sectoren voor steun in aanmerking kwamen, waarvan 28 betrekking hadden op gezondheid en onderwijs (tabel 3.1). Over de sectorkeuze trok de minister de conclusie dat het voorlopige totaalbeeld van de sectorkeuze in samenstelling slechts in beperkte mate afweek van de pro-gramma’s van vóór de introductie van de sectorale benadering. Gezondheidszorg, onderwijs en plattelandsontwikkeling waren in de landenprogramma’s de belang-rijke sectoren gebleven, evenals de sector water.

Een tweede selectie vond in 2003 plaats in het kader van de beleidsnotitie Aan

Elkaar Verplicht, waarin werd aangegeven dat het aantal sectoren zou worden

beperkt tot ‘twee, hooguit drie, per land’ In geen geval mocht het aantal sectoren worden uitgebreid.70 Als criteria voor de sectorkeuze werden genoemd de ver-wachte effectiviteit, de absorptiecapaciteit, de toegevoegde waarde van Nederland

69 Toespraak minister Herfkens ambassadeursconferentie 2000:7.

70 Ministerie van Buitenlandse Zaken (2003). Aan Elkaar Verplicht p.38. Jaarplan aanschrijving 2004 en

en de omvang van financiering door andere donoren. Daarbij werd als ‘richting-gevende indicatie’ meegegeven, dat in de volgende jaren sprake zou zijn van ‘forse investeringen’ van het bilaterale programma in milieu, water en onderwijs. Goed bestuur en decentralisatie (in 1999 in bijna de helft van de landen als sector gekozen) werden voortaan niet meer als sector beschouwd, maar dienden geclas-sificeerd te worden als sectoroverstijgend thema ‘goed bestuur’.

De aanpassing leidde tot ruwweg een halvering van het aantal in 1999 gekozen sectoren. Tabel 3.1 laat de verschillen zien voor wat betreft de sectorkeuze tussen 1999 en 2003.

Eind 2003 was het bilaterale programma in de voormalige 19+3 landen beperkt tot vier verschillende sectoren: onderwijs, gezondheidszorg, water en milieu. Het aandeel (in aantal) van de sociale sectoren bedroeg 25 van de in totaal 36 onder-steunde sectoren. Decentralisatie/goed bestuur werd in alle landen nu als sec-toroverstijgend thema gekwalificeerd en landbouw verdween als prioritaire sector uit het Nederlandse hulpprogramma.

Ethiopië, Addis Abeba, 12 juli 2004. Tegen de keuze voor de watersector. Vrachtwagen met reclame uiting van het Ethiopische biermerk Dashen. Foto: Reinout van den Bergh/Hollandse Hoogte.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

Tabel 3.1 Sectorkeuze 1999 en 2003 (ex-)19+3 landen (Totaal aantal sectorprogramma’s in de 19+3 landen) Sectoren 1999 2004 Onderwijs 16 14 Gezondheid 12 11 Decentralisatie/Goed bestuur 10 0 Water 9 7 Landbouw 9 0 Milieu 6 4 Private sector* 3 0 Juridisch 3 0 Overig 3 0 Totaal 71 36

Bron: Jaar 2000: jaarverslagen posten. Jaar 2004: DGIS-046/2004 Kamerbrief Aan Elkaar Verplicht/con-centratie op beleid en sectoren in de bilaterale samenwerking 28 juli 2004

* Private Sector Development omvat de sectoren: Micro- en Kleinbedrijf, later ‘goed ondernemingkli-maat’ (Nicaragua), ‘Private Sector’ (Tanzania) en ‘Economische Ontwikkeling’ (Zambia).

Sectorkeuze in de vijf casestudielanden

In de vijf landen werd met de tweede selectie van 2003 het aantal sectoren vermin-derd van 17 tot 9. Een overzicht van de sectorkeuzes is weergegeven in de volgende tabel.

Tabel 3.2 Sectorkeuze in de casestudielanden in 1999 en 2003

Land Sectoren 1999 Sectoren 2003

Bangladesh 1. Onderwijs 2. Gezondheidszorg 3. Water 4. Rurale Elektrificatie 1. Onderwijs 2. Gezondheidszorg 3. Water (weer als sector

toegevoegd in 2005) Bolivia 1. Onderwijs 2. Landbouw/productieve rurale ontwikkeling* 3. Decentralisatie 1. Onderwijs

Tabel 3.2 Sectorkeuze in de casestudielanden in 1999 en 2003

Land Sectoren 1999 Sectoren 2003

Burkina Faso 1. Onderwijs 2. Gezondheidszorg 3. Landbouw 4. Lokaal Bestuur (Decentralisatie)* 1. Onderwijs 2. Gezondheidszorg 3. Lokaal Bestuur (Decentralisatie)* (in 2005 afgevallen) Oeganda 1. Onderwijs 2. Decentralisatie 3. Juridische Sector 1. Onderwijs Zambia 1. Onderwijs 2. Gezondheidszorg 3. Landbouw 1. Onderwijs 2. Gezondheidszorg

*Naam van de sector verandert in de loop der tijd.

Uit het overzicht van sectorconcentratie waarover de Tweede Kamer in juli 2004 werd geïnformeerd, bleek dat in zowel Zambia, Burkina Faso als Bolivia land-bouw / rurale ontwikkeling was komen te vervallen. Decentralisatie in Bolivia en Oeganda en de juridische sector in Oeganda werden ondergebracht bij goed bestuur. In de jaarplannen voor 2004 van de ambassades was gemeld dat deze sectoren waren gehandhaafd. Op de ambassades kwam de nieuwe sectorindeling, zoals aan de Tweede Kamer gezonden, daarom als een verrassing. De activiteiten werden veelal gewoon voortgezet, maar nu als sectordoorsnijdend geclassifi-ceerd.71

De meeste problemen bij de afbakening van de sectoren deden zich voor tussen lokaal bestuur, rurale ontwikkeling en milieu. Milieu werd in geen van de vijf lan-den meer als een aparte sector beschouwd, hoewel in zowel Oeganda als Bolivia een groot aantal activiteiten op dat terrein werd gesteund. In Bolivia werden acti-viteiten die eerst onder milieu werden geclassificeerd, later voor een belangrijk deel ondergebracht bij rurale ontwikkeling. Rurale ontwikkeling werd vervolgens na 2003 als aparte sector geschrapt en de activiteiten werden in het jaarplan 2005 geplaatst onder ‘economisch goed bestuur.’

71 Een uitzondering is de rurale ontwikkeling in Burkina Faso, waaraan de steun werd stopgezet.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

Bij de sectorkeuze in 1999 moest de vraag van het land centraal staan. Daarvoor was het noodzakelijk de sectorkeuze met de overheid te bespreken en uit te gaan van de prioriteiten van het nationale beleid, zoals vastgelegd in de nationale ontwikkelingsstrategie van het land. Noch in Burkina Faso, noch in Zambia is de sectorkeuze expliciet onderwerp geweest van overleg met de overheid. In Zambia werd de overheid weliswaar geïnformeerd, maar was van overleg geen sprake, van-wege de op dat moment gespannen verhoudingen tussen de regering en de dono-ren en omdat Zambia nog niet definitief was toegelaten tot de voorkeurslanden voor Nederlandse hulp. In Burkina Faso had in 1998 overleg plaats gevonden over de nieuwe prioriteiten van de Nederlandse hulp en vond de ambassade het om die reden niet zinvol om die in 1999 nogmaals aan de orde te stellen.

In Bangladesh, Oeganda en Bolivia vond wel overleg plaats. In Bangladesh heeft de ambassade vastgehouden aan een al in 1997 gemaakte keuze voor concentra-tie op gezondheid, water en onderwijs en deze als inzet gemaakt van het overleg met de overheid. In 1999 drong het ministerie van Financiën aan om de afgesto-ten activiteiafgesto-ten op het terrein van landbouw en rurale elektriciteitsvoorziening opnieuw op te nemen in het Nederlandse hulpprogramma. Dat verzoek werd niet gehonoreerd, maar bij de uiteindelijke sectorkeuze werd rurale elektriciteitsvoor-ziening wel opgenomen als vierde sector.72 De Oegandese overheid bracht naar voren de Nederlandse hulp bij voorkeur in de vorm van algemene begrotingssteun te willen ontvangen en voortzetting van de steun aan de bestaande programma’s, waaronder milieu, te prefereren boven de voorgestelde beperking tot drie secto-ren. De aanvraag daartoe gedaan door de ambassade werd op het ministerie in Den Haag afgewezen. Besloten werd vast te houden aan de concentratie op drie sectoren. In het overleg met de overheid in Bolivia heeft de ambassade gehoor gegeven aan het verzoek van de overheid om de voorgestelde sector voor de ont-wikkeling van het midden- en kleinbedrijf te schrappen, omdat de Inter-American Development Bank al actief was op dat terrein.

Het overleg over de hulp werd in de genoemde landen gevoerd met de voor de hulp verantwoordelijke autoriteiten van het ministerie van Financiën. In de bespre-kingen met de lijnministeries over de sectorkeuze gaven deze te kennen enige huiver te hebben voor een te grote kanalisering van de hulp via het ministerie van Financiën. In sommige gevallen, zoals Bangladesh, gaven de lijnministeries aan liever direct zaken te doen met Nederland. Het besluit van 2003 om het aantal

sec-72 Daarbij speelde overigens ook de verwachting mee dat in deze sector snel en veel bestedingen

toren verder in te krimpen is in geen van de landen onderwerp van overleg met de overheid geweest. Dit was een eenzijdige beslissing van Nederland.

Volgens de beleidsinstructies zou sectorkeuze ingepast moeten worden in een lange termijnplanning, waarbij vanaf 2000 door de ambassades vooral aan de PRSP zou moeten worden gerefereerd. De PRSP zou een belangrijk kader moeten bieden voor de beleidsintenties van de overheid en als referentie voor de sector-keuze. Echter, in geen van de landen was op het moment van de sectorkeuze een goedgekeurde PRSP voorhanden, ofschoon in Burkina Faso, Bolivia en Oeganda wel een vergevorderd concept bestond. 73 Daaraan werd door de ambassades gere-fereerd bij de rechtvaardiging van de keuze van de sociale sectoren; in de PRSP’s waren zowel onderwijs als gezondheidszorg als prioriteit voor armoedebestrijding opgenomen.

Bij de sectorkeuze moest ook rekening worden gehouden met het criterium van ‘toegevoegde waarde’. Indien bij de rechtvaardiging van de sectorkeuze daaraan werd gerefereerd, was dat meestal met een verwijzing naar de langdurige betrok-kenheid van Nederland bij de betreffende sector. Voor wat betreft de instructie dat de omvang van de Nederlandse hulp binnen het geheel van hulp in een bepaalde sector ‘substantieel’ diende te zijn, gold dit voor hooguit eenderde van de secto-ren.74 In de overige sectoren in de vijf landen was op het moment van de sector-keuze de Nederlandse bijdrage van geringe betekenis ten opzichte van de overige externe financiering.

Uit de landenstudies blijkt niet dat de operationele instructies of aanbevelingen voor de sectorkeuze systematisch zijn gevolgd. Met uitzondering van Bolivia is in geen van de onderzochte landen eerst een systematische sectorvergelijking gemaakt, noch een inhoudelijke analyse. Evenmin werd de aanbeveling om een analyse te maken van de institutionele voorwaarden om tot sectorale benadering over te gaan opgevolgd. Alleen in Bolivia is een analyse gemaakt van de mogelijk-heden de sectorale benadering per sector toe te passen. In de documentatie over de keuze in de vijf landen is geen analyse terug te vinden waarin overwegingen met betrekking tot de (mogelijke) gevolgen van de introductie van de sectorale benadering voor armoedebestrijding zijn uitgewerkt. In alle gevallen was op het

73 Omdat het participatieve proces van de PRSP’s veel tijd in beslag nam werd in veel gevallen met een

zogeheten interim PRSP gewerkt.

74 In Bangladesh kunnen de bijdragen aan respectievelijk de watersector en rurale elektrificatie als

zodanig kan worden beschouwd.Hetzelfde geldt voor de steun aan de gezondheidszorg in Zambia. In Bolivia was Nederland een belangrijke financier in decentralisatie en in onderwijs.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

moment van de sectorkeuze een financieringsplan voor de middellange termijn afwezig of onvoldoende ontwikkeld.