De voorwaarden voor de toepassing van sectorale benadering

De mogelijkheden voor de uitwerking van het nieuwe beleid en de opbouw van sectorsteun waren afhankelijk van de specifieke situatie in ieder van de landen. De ambassades moesten op basis van hun inschatting van de mogelijkheden een strategie voor de toepassing van de sectorale benadering uitwerken. De belang-rijkste variabelen daarbij waren het vertrouwen in zowel de politieke wil als de capaciteit van de overheid om sectorbeleid uit te voeren, alsmede de kwaliteit van het ontwikkelingsbeleid.

Voor de 19+3 landen valt op hoezeer de voorwaarden voor het toepassen van de sectorale benadering uiteen liepen. In een tiental landen sloot de toepassing van het nieuwe beleid maar moeilijk aan bij de bestaande situatie en daarover werd

expliciet bericht in de jaarverslagen van de ambassades.64 In de Aziatische landen – en met name India en Indonesië – hadden de bilaterale donoren weinig invloed op het overheidsbeleid. Datzelfde gold voor andere grote landen als Egypte en Zuid-Afrika. Eritrea en Ethiopië waren op voet van oorlog en de context voor de hulp in de Palestijnse gebieden, Sri Lanka en Rwanda werd bepaald door (interne) conflictsituaties. In deze landen was de basis om over te gaan tot de sectorale benadering erg smal. In de meeste Afrikaanse landen, gekenmerkt door een hoge afhankelijkheid van buitenlandse hulp, sloten de beleidsintenties in het alge-meen beter aan bij de reeds gevoerde discussies over de toekomst van de hulp. Niettemin liepen de meningen van (en binnen) de ambassades over de mogelijk-heden om het beleid toe te passen nogal uiteen. In Tanzania werd daarover, bij voorbeeld, een negatievere inschatting gemaakt dan in Mozambique.

Voor de vijf casestudielanden is meer in detail nagegaan hoe de ambassades de voorwaarden voor de toepassing van het nieuwe beleid probeerden in te schat-ten. Voor Oeganda en Bolivia werden deze voorwaarden door de ambassade als positief beoordeeld. In beide landen had de regering initiatieven genomen voor het afstemmen van de buitenlandse hulp op het beleid. De regering van beide landen had bovendien een duidelijk politiek commitment getoond met hervorming van de economie en de publieke sector, alsmede ten aanzien van de oriëntatie van het beleid op armoedevermindering. In Oeganda waren politieke stabiliteit, aan-houdende economische groei, plus een afname van de armoede de voornaamste redenen voor het vertrouwen. In Bolivia waren sociaal economische hervormingen doorgevoerd en de regering had rond de uitwerking van de nationale strategie voor armoedebestrijding (PRSP) een omvangrijke dialoog met maatschappelijke organisaties georganiseerd.

Achteraf bleek in beide landen de inschatting door de ambassade (en andere donoren) te optimistisch. In Bolivia verslechterde vanaf 2000 de economische en politieke situatie. Grote sociale ongelijkheid en het uitblijven van economische verbetering voor de armen leidden tot scherpe polarisatie in de samenleving en langdurige politieke instabiliteit. Daardoor stagneerde de invoering van de

secto-64 Zie daarvoor de jaarverslagen 1999 van de ambassades van bijvoorbeeld Eritrea (waar de hulp

boven-dien werd bevroren en de sectorale benadering dus niet aan de orde was), Nicaragua (‘ontbreken van institutionele voorwaarden’), Vietnam (‘in het kader van de sectorale benadering dient een aanzienlijk langer traject te worden doorlopen (..) voor een activiteit gecommitteerd kan worden en tot uitgaven leidt’). Daarnaast heeft Nederland tot voor kort een transitiebeleid op Vietnam gevoerd, waarbij juist niet direct met de overheid werd samengewerkt’, p. 11), Jemen (‘The embassy sug-gests to take one year to further analyze the opportunities and constraints in applying the SWAp in Yemen’, p.8), Sri Lanka (‘Dit laatste volgt de constatering dat een aantal kenmerken die aanleiding vormden tot de sectorbenadering in Sri Lanka niet aanwezig is’, p.8).

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

rale benadering en probeerde de ambassade het hulpprogramma aan te passen aan de snel veranderende situatie. Overigens veranderde de inschatting door de ambassade in Bolivia herhaaldelijk: in 1998 vond de ambassade het niet ver-standig de hulp teveel via de centrale overheid te kanaliseren, in 1999 toonde de ambassade zich daarover enthousiast. In 2000 stelde de toenmalige ambassadeur evenwel, dat in Bolivia de sectorale benadering ongeschikt was voor een effectieve armoedebestrijding, terwijl deze inschatting later weer genuanceerd werd. In Oeganda is vanaf 2004 een keerpunt opgetreden in het overheidsbeleid en de kwaliteit van het bestuur, maar waren de signalen daartoe in de jaren ervoor al aanwezig. Bij de donoren is er groeiende bezorgdheid over de situatie van goed bestuur, corruptie en de ontwikkeling van een democratisch bestel, terwijl de problemen in de uitvoeringscapaciteit van de overheid hardnekkiger bleken dan verwacht.

In Bangladesh, Burkina Faso en Zambia werd de kwaliteit van bestuur en beleid laag ingeschat door de ambassade. De mate van armoede en hulpbehoefte waren belangrijke argumenten geweest om deze drie landen op te nemen in de lijst van voorkeurslanden. Maar er waren aanzienlijke verschillen in de wijze waarop de ambassades de voorwaarden voor de toepassing van de sectorale benadering beoordeelden. Voor Bangladesh werden de kwaliteit van het overheidsbestuur en de omvangrijke corruptie als voorname obstakels gezien. Omdat Bangladesh niet kwalificeerde voor schuldverlichting onder het HIPC initiatief, had het in 1999 geen PRSP opgesteld. De ambassade had sterke twijfel, of het verlenen van meer sectorhulp op programmatische basis aan de centrale overheid bij zou dragen aan het verbeteren van de positie van de armen en wilde om die reden de samenwer-king met NGO’s niet opgeven. Voor de onderwijssector werd later een positievere inschatting gemaakt voor de toepassing van de sectorale benadering en in 2003 werd besloten daar actief aan te gaan werken. Voor zowel Zambia als Burkina Faso was de inschatting voorzichtig positief. In Burkina Faso meende de ambassade dat er mogelijkheden bestonden voor een geleidelijke invoering van de sectorale benadering. De selectie van Zambia in 1999 was voorwaardelijk geweest, vanwege reserves met betrekking tot de kwaliteit van het bestuur en de gespannen relaties tussen Zambia en de Wereldbank over de PRSP. Na 2000 werd de analyse van de ambassade positiever met een verwijzing naar de privatisering van de mijnen en de wetgeving tegen witwassen van geld. Zambia verkreeg toen een definitieve plaats op de lijst van 19+3 landen. Op deelterreinen en in specifieke sectoren wer-den de mogelijkhewer-den voor de toepassing van de sectorale benadering positief

ingeschat, maar corruptie en de zwakke uitvoeringscapaciteit van de overheid bleven belangrijke belemmeringen.

Uit dit overzicht kan worden opgemaakt dat niet alleen de situatie tussen de lan-den verschilde, maar dat ook de situatie binnen één land, soms snel, kon verande-ren. In Bolivia was er sprake van een snelle verslechtering van de situatie na 2002 en in Oeganda vanaf 2004. In Burkina Faso en Zambia echter werd een geleide-lijke verbetering in de kwaliteit van bestuur en beleid vastgesteld.65 In Bangladesh waren en bleven de scores op de goed bestuur-indicatoren slecht, maar werd ver-betering in het sociaal-economische beleid geconstateerd. Wat niet veranderde, was dat in alle landen corruptie als een groot probleem werd gezien, waarbij Bangladesh bovendien al jaren de laatste plaats inneemt op de Transparency Corruption Perception Index.66

3.2 Sectorkeuze en het overleg daarover met de overheid