Beoordeling: de sectorale benadering en de veranderingen in ownership

In de eerste paragraaf is uiteengezet hoe belangrijk het is om de beoordeling van veranderingen in ownership in de politieke context van elk land te plaatsen. In sommige landenstudies (Bolivia en Oeganda) is kritiek geuit op de ambassades vanwege de onderschatting in hun analyses van de politieke dimensie van de hulp door voornamelijk te rapporteren op formele criteria van ownership. Mede hierdoor hebben de ambassades de mogelijkheden voor het bevorderen van ownership niet altijd realistisch ingeschat en zijn er soms verwachtingen daarover gewekt die niet

153 Op de ministeries van onderwijs bijvoorbeeld werken veelal alleen onderwijzers en pedagogen en is

de acceptatie van de noodzaak ook personeel met een andere opleiding (financieel-administratief, informatica, bedrijfskunde enz.) zeer moeizaam, niet in het minste vanwege de vrees bij het zittende personeel voor ontslagen. Dit geldt nog sterk in Zambia, terwijl in Bolivia op dit punt veranderingen ten goede zijn geconstateerd.

154 Bij de wenselijkheid kunnen ook vragen worden gesteld vanuit de ervaringen van

ontwikkeling-sprojecten dat het beter is de verantwoordelijkheden voor financiering te scheiden van technische assistentie. Indien dit toegepast zou worden op de rol van de themadeskundigen kunnen bij de hui-dige taakopvatting vraagtekens worden gezet.

waargemaakt kunnen worden.155 Ownership wordt in belangrijke mate bepaald door de wederzijdse afhankelijkheid tussen ontvangende overheid en donoren. Vier van de vijf landen zijn in hoge mate afhankelijk van buitenlandse hulp, waar-door de speelruimte voor eigen beleidsontwikkeling beperkt is. Maar hoewel de overheid de doelstelling van armoedebestrijding formeel onderschrijft en de voor-waarden van de donoren accepteert, vindt in de praktijk een permanent onder-handelingsproces plaats. De politieke agenda van de regering in de ontvangende landen bevat meer thema’s dan armoedebestrijding en zodra dat vanwege interne politieke belangen noodzakelijk wordt geacht zijn andere prioriteiten belangrijker en wordt weer meer een eigen lijn gevolgd. 156 Voor donoren is het niet makkelijk gelijk sancties toe te passen bij het niet of minder nakomen van de afgesproken inspanningen en resultaten. Bovendien zijn donoren op hun beurt ook weer afhankelijk van de ontvangende overheid om resultaten aan het thuisfront te mel-den. In dit complexe spel van onderhandelingen en veranderingen in machtsver-houdingen is het erg moeilijk tot een goed gefundeerd oordeel te komen over de veranderingen in ownership en deze in verband te brengen met de toepassing van de sectorale benadering.

Daarbij komt dat donoren lang niet altijd consequent hebben gehandeld voor wat betreft de doelstelling om ownership te bevorderen. Enerzijds wordt door een aan-tal donoren geprobeerd tot een betere afstemming van de hulp op het beleid en de beheerskaders van de overheid te komen en aldus de zeggenschap en verantwoor-ding over het beleid en de hulp meer bij die overheid te leggen. Maar anderzijds beperken donoren – en met name de internationale financieringsinstellingen – de ruimte daarvoor weer door de grote bemoeienissen met de PRSP, het macro- en het sectorbeleid. Rond de PRSP en de sectorale steun is, dientengevolge, een com-plex systeem van werkgroepen en subwerkgroepen ontstaan voor overleg tussen donoren onderling en tussen donoren en ontvangende overheden. De verwachting in het Nederlandse beleid voor de sectorale benadering dat de PRSP het belang-rijkste instrument voor ownership zou zijn, is in de praktijk niet bewaarheid geworden.

155 Dit wordt onder meer bevestigd in de Joint Evaluation of of General Budget Support 1994-2004

(2005).Draft Synthesis Report: ‘One of our common findings as regards relevance and the design of PGBG was the relative weakness of IP’s understanding of political contexts’. p.87.

156 ‘This is a clear indication that no matter what donors think or do, domestic politics takes precedence

when power-holders feel that their regimes are being questioned. Donor pressures and threats to cut aid are less important than internal control over the levers of power, especially in countries with weak democratic institutions and traditions.’ De Renzi, P. (2006). ‘The primacy of domestic politics and the dilemmas of aid. What can donors do in Ethiopie and Uganda?’. Opinions 65. ODI website: www.odi.org. uk/publications/opinions.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

In het algemeen zijn de uitgangspunten van de sectorale benadering door Nederland consequent toegepast, en waar mogelijk is actief bijgedragen aan het creëren van voorwaarden voor meer ownership. Dat blijkt met name uit de hoge inzet van programmahulp in drie van de vijf casestudielanden en hoge begro-tingssteun in twee van deze landen. Daarmee is door Nederland in de besluit-vorming over de hulp grote ruimte gelaten aan de overheid van het ontvangende land. Maar bij de sectorkeuze is Nederland niet consequent geweest met het prin-cipe van vraaggerichtheid. De kritiek op de wijze waarop condities aan de hulp worden gesteld en het overleg over sectorsteun wordt gevoerd, heeft in meerdere gevallen ook betrekking op Nederland als lid van de kerngroep van donoren. Wel geldt weer dat in sommige gevallen Nederland afstand heeft genomen van de ten-dens bij sommige donoren om zich in verregaande mate met de uitvoering van het beleid te bemoeien.

Brown en Foster (2001) onderscheiden in de relaties tussende ontvangende over-heid en donoren drie vormen van ownership:

1. Sterk leiderschap van de ontvangende overheid waarbij deze in toenemende mate de besluitvorming over beleid en bestedingen bepaalt.

2. Een coalitie van donoren met een kerngroep van politici en technici om her-vormingen in de sectoren door te voeren.

3. Zwak ownership waarbij de donoren de belangrijkste dragers en aanjagers van

hervormingen in de sectoren zijn.157

Van de sectoren zijn de onderwijssector in Bolivia, de decentralisatiesector in Oeganda en wellicht ook de gezondheidssector in Zambia in de eerste categorie te plaatsen. Maar daarbij zijn wel kritische kanttekeningen gemaakt over de invloed die is uitgegaan van de grote hulpafhankelijkheid waardoor de donoren wel de grenzen van ownership bepalen. Veel andere sectoren vertonen kenmerken van de tweede en derde variant. De optie om hervormingen in sectoren af te spreken met alleen een elite van de overheidsbureaucratie, zonder dat daarvoor blijvende poli-tieke steun bestaat, levert het gevaar op dat de resultaten van tijdelijke aard zijn. Voorbeelden daarvan zijn de gezondheidssector in de eerste helft van de jaren negentig in Zambia en de ervaringen met de Nederlandse steun aan decentralisa-tie in Bolivia aan het eind van de jaren negentig. Ook al wordt veel ruimte aan de ontvangende overheid gelaten, dan is dit geen garantie voor sterk ownership, zoals

157 Brown, A. Foster.M., Norton. A and Nachshold, F. (2001). The Status of Sector Wide Approaches. OD.

bleek uit de constateringen over de gebrekkige leiding en uitvoeringscapaciteit bij het ministerie van Onderwijs in in Burkina Faso en Oeganda.

De besluitvorming over de bevriezing van de begrotingssteun in Oeganda toont aan hoe groot het dilemma voor donoren is ten aanzien van ownership. Enerzijds handelen Nederland en andere donoren in overeenstemming met de afgesproken voorwaarden voor begrotingssteun en staat de geloofwaardigheid van hun hulp-beleid op het spel, anderzijds geeft stopzetting ook aan dat donoren op hoofdlij-nen de regie blijven bepalen.

Nederland heeft consequent gehandeld met het voornemen om de technische ondersteuning afhankelijk van de vraag te maken en daarom de inzet van eigen technische assistentie in belangrijke mate af te bouwen. De Nederlandse terug-trekking uit capaciteitsopbouw is vergeleken bij andere donoren radicaal. Met uit-zondering van de technische assistentie in enkele sectoren (Burkina Faso gezond-heid en decentralisatie in Oeganda) is er weinig meer sprake van een specifieke Nederlandse inbreng. De aandacht bij institutionele versterking en capaciteitsop-bouw gaat veelal uit naar de versterking van het macroniveau. Daarbij wordt nog te weinig rekening gehouden met de soms veel grotere problemen met de uitvoe-ringscapaciteit op meso- en lager niveau.

6.5 Conclusies

Toename van ownership als gevolg van de sectorale benadering is vooralsnog maar moeilijk aan te tonen. Hiervoor kunnen de volgende redenen worden aangevoerd: a) In veel landen is de grote hulpafhankelijkheid een obstakel om ownership te

ontwikkelen.

b) De mate waarin de hulp daadwerkelijk is afgestemd op de beleids- en beheerskaders van de overheid is in de meeste landen beperkt.

c) De grote donorbemoeienis bij de totstandkoming van de PRSP’s en het sec-torbeleid. De voorwaarden, die gesteld worden bij sectorfinanciering en alge-mene begrotingssteun hebben betrekking op een breed scala van beleidster-reinen.

d) De overheid van de betrokken landen heeft grote institutionele en capaci-teitsproblemen om effectief leiderschap uit te oefenen over de hulp en het met donoren overeengekomen beleid uit te voeren.

Terwijl enerzijds door de inspanningen van Nederland en andere donoren er naar gestreefd wordt om de speelruimte voor ownership uit te breiden, wordt deze ander-zijds weer ingeperkt als gevolg van grote donorbemoeienis bij de totstandkoming

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

van de PRSP’s, de sectorprogramma’s en de algemene begrotingssteun, alsmede door het stellen van aanvullende voorwaarden tijdens de uitvoering van de sector-programma’s.

Op sectorniveau heef Nederland met de toepassing van de sectorale benadering bijdragen geleverd aan het creëren van betere voorwaarden voor ownership en is aan de overheid meer ruimte voor eigen besluitvorming gelaten. In meerdere – maar niet alle – gevallen waar de principes van sectorale benadering in belang-rijke mate zijn toegepast is de overheid in toenemende mate leiding gaan geven aan het sectorbeleid en heeft deze een grotere controle over de bestemming van de hulp verworven (Oeganda op landenniveau en in enkele specifieke sectoren). Nederland heeft consequent gehandeld met de principes van de sectorale bena-dering door de eigen technische assistentie af te bouwen en heeft op macroniveau meerdere algemene programma’s voor institutionele versterking gesteund. Maar veelal is nagelaten om op systematische wijze een bijdrage te leveren aan insti-tutionele versterking en capaciteitsopbouw in de voor Nederlands steun geselec-teerde sectoren. Dat geldt vooral op meso- en lokaal niveau.

armoedebestrijding

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de activiteiten en resultaten van de sec-torsteun en de relevantie ervan voor armoedebestrijding. De nadruk ligt op de sociale sectoren, omdat daar de sectorale benadering het meest is toegepast. In paragraaf 7.1 wordt een overzicht gegeven van de kenmerken van de armoede in de vijf landen. Daarna komt in paragraaf 7.2 aan de orde welke prioriteit armoe-debestrijding krijgt in het sectorbeleid, dat door Nederland wordt gesteund en in welke mate verbeteringen te zien zijn op de indicatoren voor toegang en kwaliteit van de dienstverlening. Tenslotte wordt ingegaan op de bijdragen van Nederland om de armoedefocus van de sectorprogramma’s te bevorderen.

7.1 Context