De Sectorale Benadering
In haar brief aan de Tweede Kamer van 5 november 1998 gaf de toenmalige minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan, dat het ontwikkelingsbeleid van de Nederlandse regering zou worden geherstructureerd. Deze herstructurering zou betrekking hebben op ‘de structurele bilaterale hulp, d.w.z. op dat deel van de begroting, dat gedelegeerd is aan ambassades’. Bij de introductie van haar nieuwe beleid beriep de minister zich op de hierboven beschreven internationale inzichten voor wat betreft de effectiviteit van de hulp. In de genoemde brief wer-den vier belangrijke rewer-denen aangegeven ter verklaring van het gebrek aan effecti-viteit van de hulp:
a) de inadequate wijze waarop de hulp gegeven werd: ongecoördineerde pro-jecthulp welke niet is ingebed in de lokale structuren;
b) het gebrek aan coherentie en samenhang in de hulp;
c) het ontbreken van ‘goed bestuur’ en ‘goed’ sociaal economisch beleid; d) onvoldoende ownership bij de overheid en maatschappelijke organisaties van
Tevens baseerde de minister zich op conclusies van de nota Hulp in Uitvoering van 1995 en adviezen van de Nederlandse Advies Raad die pleitten voor beperking van het aantal landen waaraan hulp wordt verleend. Ook verwees zij naar de bevin-dingen van evaluatieonderzoek van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken.9
Deze bevindingen werden verwerkt in de belangrijkste uitgangspunten voor het nieuwe beleid. Aangekondigd werd, dat het aantal landen waaraan Nederland structurele bilaterale hulp verleent, beperkt zou worden. Twee doelen stonden de minister daarbij voor ogen:
• het vergroten van de effectiviteit van de hulp door deze te richten op arme landen met relatief goed beleid en goed bestuur (selectiviteit), en • het in overeenstemming brengen van het aantal landen met de beperkte
Nederlandse uitvoeringscapaciteit.
9 Voor een bespreking van de wijze waarop de minister de conclusies van IOB onderzoek heeft
overge-nomen zie: Berg, Rob D, van den. Leert de hulp van lessen uit het verleden? In: Internationale Spectator mei 2001 LV nr. 5: 253.
Mali, Bamako, 18 oktober 1999. Leerlingen van een school in Daoudabougou met spandoek dat de Nederlands-Malinese samenwerking benadrukt. Ontwikkelingshulp. Foto: Frans Schellekens/Hollandse Hoogte.
V
an Projecthulp naar Sectorsteun
Voor de invulling van het nieuwe beleid werd het concept ‘sectorale benadering’ geïntroduceerd, dat beschouwd kan worden als de Nederlandse variant van de SWAp. Deze werd omschreven als ‘organiserend principe van de bilaterale hulp’.10
Het doel van de sectorale benadering werd als volgt gedefinieerd: vergroten van de effectiviteit van de hulp door de ontvangende overheid in staat te stellen een meerjarig, eigen beleid uit te voeren dat is opgesteld met deelname van alle betrokken actoren in het land en dat door meerdere donoren voor een langere periode ondersteund wordt. Donoren treden gezamenlijk op onder leiding van de overheid. Met deze overheid worden wederzijdse afspraken gemaakt over de finan-ciering van het sectorprogramma. De definitie van sector die werd gehanteerd luidde: ‘een coherente set van activiteiten op zowel macro-, meso- als microni-veau, in afgebakende institutionele en budgettaire kaders, waarvoor de overheid beleid heeft geformuleerd’.11
De toepassing van de sectorale benadering in de Nederlandse bilaterale hulp zou volgens de betreffende beleidsdocumenten en andere officiële bronnen de vol-gende kenmerken moeten hebben:
• Binnen de hulp aan partnerlanden dient de steun te worden geconcentreerd in een beperkt aantal (drie) sectoren, terwijl de lopende programma’s, die geen betrekking hebben op die sectoren, worden afgebouwd.
• Bij de sectorsteun dient een vraaggerichte benadering voorop te staan.
Belangrijk is dat aangesloten wordt bij de prioriteiten en mogelijkheden van het ontvangende land. De PRSP’s zouden daarvoor een belangrijke referentie moeten zijn. De keuze van sectoren vindt idealiter plaats binnen de kaders van een algemeen ontwikkelingsplan (of PRSP). Uitgangspunt is dat de over-heid van het ontvangende land verantwoordelijk is voor het opstellen van sectoraal beleid en van een plan van aanpak voor de uitvoering ervan. Hierin worden het beleid en de prioriteiten voor de desbetreffende sector aangege-ven.
• Binnen de nieuwe beleidskaders dient de deelname van maatschappelijke
orga-nisaties in het ontwikkelingsproces actief te worden bevorderd (‘sociale
dia-loog’).
• In de sectorale benadering kunnen verschillende financieringsinstrumenten tege-lijk worden toegepast. Idealiter wordt toegewerkt naar een algemeen begro-tingsraamwerk waarin de allocaties van overheids- en donorfondsen over
10 Steungroep Sectorale Benadering. (2000) Sectorale Benadering Groeidocument 1 (2000). p.9.
de verschillende sectoren zijn vastgelegd. Waar gunstige voorwaarden voor sectorale begrotingssteun ontbreken, zouden tijdelijk nog andere hulpvor-men kunnen worden ingezet. De voorkeur werd uitgesproken voor program-mahulp in de sectoren. Waar mogelijk wordt projecthulp afgebouwd en het inzetten van niet geoormerkte hulpvormen bevorderd. Projectsteun is op tijdelijke basis mogelijk, als bijdrage aan capaciteitsversterking van de overheid, als aanloop voor eventuele sectorsteun, of wanneer deze de beleidsdialoog ver-betert of innovaties introduceert.
• Binnen de samenwerkingsrelaties dient aandacht gegeven te worden aan de verbetering van de sectoroverstijgende knelpunten op macroniveau, vooral het beheer van de overheidsfinanciën. Hetzelfde geldt voor de sectordoorsnijdende
thema’s die prioriteit zijn in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid: goed
bestuur, vrouwen en ontwikkeling, institutionele ontwikkeling en milieu.12
• Toepassing van sectorale benadering veronderstelt bereidheid tot gecoördi-neerd optreden van de donoren onder leiding van de overheid. Harmonisatie is het afstemmen van beleid, operationele regels, procedures en werkwijze tus-sen donoren onderling. Alignment is het afstemmen daarvan tustus-sen donoren en de ontvangende overheid met als doel ownership te bevorderen en transac-tiekosten te verminderen.
• Tenslotte werd de intentie uitgesproken een lange termijn verplichting aan te gaan met de nieuwe sectorsteun, zodat de Nederlandse financiering beter voorspelbaar wordt.
Met de toepassing van de sectorale benadering werden de volgende resultaten in het ontvangende land nagestreefd:
1) Institutionele versterking van de overheid om beleid te formuleren en uit te
voe-ren.
2) Verhoging van de doelmatigheid van de hulp, doordat de transactiekosten zullen
dalen als gevolg van donorcoördinatie en de afstemming van procedures op die van de ontvangende overheid.
3) De vergroting van het eigendom en de zeggenschap van de overheid over de hulp. Deze neemt het initiatief in de beleidsbepaling en bestedingen van de hulp (ownership).
Het uiteindelijke doel van de toepassing van de sectorale benadering was om bij te dragen aan een effectievere armoedebestrijding: ‘Armoedevermindering via
12 Hiervoor waren de z.g. GAVIM (goed bestuur, vrouwen en ontwikkeling, institutionele ontwikkeling
en milieu thema’s) uitgewerkt en waarvoor ook een aparte notitie werd geschreven. GAVIM and the Sectoral Approach (2002).
V
an Projecthulp naar Sectorsteun
sectorale benadering is gericht op het beïnvloeden van processen die armoede verkleinen en op den duur doen verdwijnen’.13 Daarbij werd de nadruk gelegd op het z.g. micro-macro perspectief. Op macroniveau werd het van belang geacht aan te sluiten bij het nationale beleid van het ontvangende land en de nationale armoedestrategieën, zoals de PRSP’s. Maar de steun aan het macroniveau diende vanuit de bezorgdheid over de armoede op het microniveau te gebeuren. Daarom werd gesteld dat bij de steun aan het sectorbeleid de armoedeanalyses op micro-niveau uitgangspunt en ijkpunt dienen te zijn. Interventies kunnen in principe op alle niveaus plaatsvinden, maar moeten onderling op elkaar zijn afgestemd en voortvloeien uit het brede sectorbeleid. Om dat verder uit te werken werd een z.g. ‘Traject Mainstreaming Armoedebestrijding’ opgezet met als doel ‘de eigen orga-nisatorische en institutionele aspecten van een meer resultaatgericht en effectief armoedebeleid te bevorderen’.14
Indien het beleid samengevat zou worden in de termen van een logical framework dan zou het beleid als input, de gerealiseerde beleidsveranderingen als outputs en de beoogde veranderingen in het ontvangende land als resultaten kunnen worden gelezen. De sectorale benadering is op deze wijze schematisch weergegeven in tabel 1.1.
In oktober 2003 presenteerde de huidige minister de beleidsvoornemens voor de komende jaren in de notitie ‘Aan elkaar verplicht, ontwikkelingssamenwerking op
weg naar 2015’. Hoewel het concept sectorale benadering in deze beleidsnotitie
niet meer voorkomt, wordt wel vermeld dat het sectorbeleid binnen de armoede-strategie van het partnerland ‘het organiserende principe’ blijft voor bilaterale samenwerking. Ook wordt een verdere concentratie van de hulp in minder landen en sectoren aangekondigd. In plaats van ownership wordt de nadruk gelegd op partnerschap, dat omschreven wordt als ‘samenwerking gebaseerd op weder-zijdse verantwoordelijkheden en belang en vastgelegd in naleefbare afspraken en resultaatgericht’. Met name de thema’s harmonisatie en alignment – die daarvoor integraal onderdeel uitmaakten van de sectorale benadering – worden ook
inter-13 Steungroep Sectorale Benadering. (2000 en 2004) Sectorale Benadering Groeidocument. in 2004 versie
p.6.
14 Notitie Armoedebestrijding: het OS-mainstreamings- en coherentietraject (2002). Daarin werd aangegeven
dat de Nederlandse inspanningen zijn gericht op het (helpen) wegnemen van de knelpunten die ‘pro-poor outcomes’ in de weg staan. Dit kan zowel binnen de sectorprogramma’s als op het macro-niveau. In januari 2002 werd een publieksborchure uitgebracht Armoedebestrijding: Nederlands beleid in kort bestek, waarin de sectorale benadering werd ingekaderd in het algemene OS-beleid. Beide docu-menten hebben daarna overigens geen rol van betekenis meer gespeeld in de beleidsontwikkeling en in Aan Elkaar Verplicht (2003) werd daar niet meer aan gerefereerd.
Tabel 1.1 Beleidstheorie van de sectorale benadering: evaluatiekader
Uitgangspunten nieu-we beleid
Beleidsveranderingen Effecten Impact
1. Effectieve armoede-bestrijding is afhan-kelijk van de kwaliteit van het bestuur en beleid in de ontvan-gende landen. 2. Conditionaliteit
werkt niet: goed beleid is niet te koop.
Selecteer landen volgens criteria van goed bestuur en goed beleid. Concentratie en coördina-tie verlagen transactie-kosten van de hulp (efficiënter). Effectievere allocatie van de hulp ten bate van socio-econo-mische ont-wikkeling. Ownership wordt bevor-derd en een bijdrage geleverd aan de insti-tutionele versterking. Bijdragen aan duur-zame armoede-bestrijding. 3. Hulp is versnipperd
over teveel landen.
Concentreer hulp in minder landen.
4. Hulp binnen landen is teveel versnipperd.
Concentreer hulp in beperkt aantal sectoren.
Coördineer hulp met dono-ren.
5. Gefragmenteerde projectenhulp heeft onvoldoende impact en is niet duurzaam Bij losse projecten
ontbreekt de koppe-ling naar het macro-niveau.
Interventies in bredere kaders op meso en vooral macroni-veau.
6. Zonder ownership beklijft armoedebe-strijding niet. Indien overheid eigen ver-antwoordelijkheid niet neemt, zijn de resultaten van de hulp niet duurzaam
- Verstrek hulp binnen beleids- en administratieve kaders van overheid ontvan-gende land.
- Door koppeling PRSP en andere instrumenten moet hulp op armoede-bestrij-ding zijn gericht. - Pas minder geoormerkte
hulpvormen toe en werk toe naar (sectorale) begrotings-steun.
- Versterk capaciteit van over-heid.
V
an Projecthulp naar Sectorsteun
nationaal steeds belangrijker en ontwikkelen zich na 2003 als op zichzelf staande doelstellingen.15
1.3 De introductie van het nieuwe beleid op het ministerie en de