Sectorale benadering en de voorwaarden voor effectieve armoedebestrijding in de vijf casestudielanden

De verwachting, dat de sectorale benadering bij zou dragen aan effectieve(re) hulp, was onder meer gebaseerd op de veronderstelling dat interventies op macro- en sectorniveau, anders dan de traditionele projecthulp, een structurele bijdrage zouden leveren aan armoedebestrijding.

Kritiek op de projecthulp was mede aanleiding voor de introductie van de secto-rale benadering. In rapporten van IOB en anderen is in het verleden regelmatig aangegeven, dat met projectsteun op korte termijn dikwijls redelijke tot goede resultaten werden geboekt, met name door ondersteuning van productie-geori-enteerde en op inkomensverhoging gerichte activiteiten. Maar ook werd aangete-kend, dat stimulerend overheidsbeleid veelal een noodzakelijke voorwaarde voor succes op langere termijn was. Zelfs bij projecten met redelijke tot goede resulta-ten was de duurzaamheid van die resultaresulta-ten beperkt, indien macro-economische en beleidsomstandigheden ongunstig waren, een probleem dat op projectniveau onoplosbaar is.176

Met de sectorale benadering is er een trend ingezet om projecthulp in te ruilen voor steun aan sectorprogramma’s van de centrale overheid en in een aantal lan-den voor begrotingssteun. Dat geldt in ieder geval voor ongeveer de helft van de geselecteerde voorkeurslanden. Maar ook in landen waar de sectorale benadering weinig voortgang heeft gemaakt, is er een tendens om de hulp meer in te pas-sen in het overheidsbeleid. De verwachting dat met deze aanpak een structurele aanpak van de problemen op macroniveau en schaalvergroting mogelijk zouden worden, bleek in belangrijke mate uit te komen. Bij de steun aan het sectorbeleid bleek een integrale benadering van de problematiek mogelijk. In de meeste secto-ren had de steun betrekking op een breed hervormingsprogramma van de gehele (sub-) sector. Daarnaast werd ook op sectoroverstijgend niveau geprobeerd knel-punten voor de uitvoering van het sectorbeleid op te lossen, zoals salarispolitiek of een nationaal personeelsbeleid voor ambtenaren. Geconstateerd is verder, dat het bereik van de hulp werd vergroot in vergelijking met projecthulp. De meer op macro-niveau en op beleidsaspecten gerichte aanpak van de sectorsteun heeft het

176 Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (1995). Bevindingen en aanbevelingen 1984-1994.

Focus op Ontwikkeling 3. IOB. (1999). Algemene bevindingen uit IOB rapporten 1984-1998, een actualisering van bevindingen uit 1994 op basis van recente IOB-rapporten. Sterkenburg, J. en van der Wiel, A. (1999) Integrated Area Development. Experiences with Netherlands aid in Africa. Focus on Development/10. Ministry of Foreign Affairs. Voor de Andesregio van Bolivia: IOB (1998). Bolivia (1998). Evaluation of the Netherlands Development Programme with Bolivia.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

mede mogelijk gemaakt, dat de publieke dienstverlening (met name in onderwijs) sterk is uitgebreid.

Maar of met deze aanpak tevens bijgedragen werd aan effectieve armoedebestrij-ding was afhankelijk van de vervulling van een drietal voorwaarden:

a) Het beleid van de ontvangende overheid zou daadwerkelijk gericht dienen te worden op armoedebestrijding. Dit zou moeten blijken uit de expliciete beleidsprioriteiten van de overheid, neergelegd in een armoedestrategie, ver-taald in een financieringsplan en tot uiting komend in de begroting. b) Er zou sprake moeten zijn van kwalitatief goed en transparant beheer van de

openbare financiën.

c) Tenslotte moest er voldoende capaciteit bij de centrale overheid zijn om het beleid gericht op armoedebestrijding daadwerkelijk uit te voeren.

De sectorale benadering probeerde aan de vervulling van die voorwaarden bij te dragen. Nederland wilde, in samenwerking met andere donoren, bevorderen, dat de PRSP als leidraad zou fungeren voor armoedebestrijding. Tevens wilde Nederland met het verlenen van begrotingssteun en het overleg daarover bijdra-gen aan de verbetering van het beheer van de openbare financiën. Tenslotte bena-drukte het beleidsdocument Sectorale Benadering de betekenis van institutionele versterking.

De bevindingen van de vorige hoofdstukken verschaffen inzichten over de mate, waarin daarmee resultaten zijn geboekt.

a) Commitment aan armoedebestrijding

Slechts in enkele landen was de PRSP een richtinggevend instrument voor armoe-debestrijding. Het gebrek aan ownership van deze armoedestrategie bij de overhe-den van de ontvangende lanoverhe-den, het ambitieuze karakter en het gebrek aan ope-rationalisering ervan, waren hiervoor de belangrijkste belemmeringen. Het blijkt vooralsnog moeilijk het financiële commitment van de overheid aan de doelstel-lingen van de PRSP vast te stellen. In veel landen verhindert de wijze, waarop de begroting wordt opgesteld, de uitgaven voor armoedebestrijding te traceren. In de meeste landen zijn de uitgaven voor de sociale sectoren weliswaar gestegen, maar worden de uitgaven voor armoedebestrijding voor een belangrijk deel met buiten-landse hulp gefinancierd. Enkele uitzonderingen daargelaten, is er nog maar wei-nig sprake van een verhoging van eigen middelen voor armoedebestrijding.

b) Verbetering in het beheer van de openbare financiën

In die landen waar algemene begrotingssteun is verleend en door donoren geïn-vesteerd is in training en institutionele versterking op dit gebied, wordt veelal positief gerapporteerd over de verbeteringen die daarmee bereikt zijn in het beheer van de openbare financiën. Er is sprake van een grotere integratie van de financiering van de activiteiten van de lijnministeries in het begrotingsproces, waardoor de transparantie van het begrotingsproces is toegenomen. Maar in veel studies wordt de koppeling tussen PRSP, financieringsbeleid en begrotingsproces nog als zwak gekwalificeerd. Daardoor is er nog weinig inzicht in de samenhang tussen overheidsbestedingen en armoedevermindering.

c) Uitvoeringscapaciteit van de overheid voor armoedebestrijding

De uitvoeringscapaciteit van de overheid blijft veelal achter bij de vereisten, die het nieuwe sectorbeleid en de snelle expansie van de dienstverlening daaraan stel-len. Met enkele uitzonderingen hebben de verantwoordelijke sectorministeries grote problemen om beleid zowel te plannen als uit te voeren, vooral van beleid dat gericht is op de armen. Er is veelal sprake van sterk gecentraliseerde plan-nings- en begrotingsprocessen (doorgaans onder gebracht bij het ministerie van Financiën) met weinig oog voor de wijze waarop beleid op lokaal niveau kan wor-den uitgevoerd.

Bij het opmaken van een balans van de voortgang die gemaakt is met de reali-satie van de genoemde voorwaarden, blijkt deze positief voor een enkel land en een aantal sectoren, maar over de hele linie is vervulling van twee van de drie criteria zeer gering of onduidelijk. De beperkte voortgang is overigens niet alleen het gevolg van interne problemen in de ontvangende landen, maar ook van de beperkingen bij donoren om de wijze van hulpverlening aan te passen. Bij de start van de sectorale benadering heeft Nederland veelal nagelaten een systematische inschatting te maken van de institutionele capaciteit voor de voorziene overdracht van verantwoordelijkheden. Veel van de hulp van donoren voor capaciteitsopbouw was fragmentarisch, en sterk gericht op financieel beheer en institionele verster-king van de economisch-financiële instituties. Bovendien was capaciteitsopbouw veelal geconcentreerd op het centrale niveau en veel minder op het regionale en lokale niveau.

De mate waarin aan de drie voorwaarden wordt voldaan, heeft zijn weerslag op de perspectieven voor effectievere armoedebestrijding. Hoewel armen geprofi-teerd hebben van de verbeterde toegang tot dienstverlening, is de kwaliteit van de dienstverlening niet of weinig verbeterd en zijn er nog grote problemen om het

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

sectorbeleid meer op armen en armoedebestrijding te richten. Daarvoor bestaan onder meer de volgende belemmeringen:

a) De financiering en dienstverlening komt onvoldoende aan op het lokale niveau en het beleid is te weinig ingesteld om armen te bereiken. b) Publieke instellingen op lokaal niveau hebben een beperkte

uitvoerings-capaciteit en functioneren gebrekkig. Er zijn te weinig stimulansen om de publieke dienstverlening te richten op armen.

c) Voor een grotere effectiviteit en efficiency in de dienstverlening is een duide-lijke afbakening van het publieke en het private domein noodzakelijk en die-nen het beleid en de organisatie van de overheid daaraan te worden aange-past. Echter, de daarvoor noodzakelijke hervormingen van de publieke sector vinden doorgaans niet voorafgaand plaats, maar gelijktijdig of in het geheel niet.

d) Politieke factoren beïnvloeden de financiering van dienstverlening, evenals de toegang er toe. Bij de toewijzing van middelen aan regionale en lokale niveau’s spelen politieke loyaliteit en cliëntelisme een belangrijke rol. En op lokaal niveau zijn de armen voor de toegang tot dienstverlening afhankelijk van lokale machthebbers. Corruptie speelt daarbij een rol. Gebrek aan toe-gang tot overheidsdiensten is in die zin ook een politiek probleem. Deze factoren verklaren voor een deel, waarom de toepassing van de sectorale benadering vooralsnog weinig perspectief heeft geboden voor het oplossen van een aantal hardnekkige problemen bij armoedebestrijding. De armen in margi-nale regio’s blijven uit het zicht van de publieke dienstverlening, doordat natio-nale dienstverlening aanbod gestuurd is, sterk gericht op het leveren van inputs en ontworpen om alle lagen van de bevolking te bedienen. In het kader van de sectorale benadering is de aandacht vooral uitgegaan naar de problemen op macroniveau en veel minder voor die op lokaal niveau. Recente publicaties over publieke dienstverlening leggen juist de nadruk op de noodzaak van grotere ver-antwoording en controle door de gebruikers van de diensten en daarvoor is bij de uitvoering van de sectorale benadering te weinig aandacht geweest.

De doelstelling van de sectorale benadering was armoedebestrijding niet alleen effectiever, maar ook duurzamer te maken. De veronderstelling daarbij was de hulp duurzamer zou zijn naarmate de inspanningen daarvoor onder de verant-woordelijkheid en controle van de (overheden) van de betreffende landen zouden plaats vinden.

Voor sommige landen en sectoren kon een toename van de zeggenschap over beleid en hulp worden geconstateerd en een positieve uitwerking daarvan op de duurzaamheid van de hulp omdat het sectorbeleid en de vernieuwingen in de uit-voeringsstructuur over langere tijd gecontinueerd werden. Maar evenzogoed zijn er voorbeelden van sectorbeleid waar toename van ownership niet geleid heeft tot meer duurzame armoedebestrijding en er weer sprake was van een terugval. De hulpafhankelijkheid, het gebrek aan uitvoeringscapaciteit en de invloed van de interne politieke verhoudingen zijn belangrijke redenen waarom de verwachting dat de toepassing van de sectorale benadering zou leiden tot meer ownership, zo weinig is uitgekomen. Er zijn bovendien grote twijfels over de financiële duur-zaamheid van de sectorsteun. Daarbij gaat het niet alleen om de grote afhanke-lijkheid van de buitenlandse hulp, maar ook de onzekerheid of op de middellange termijn de lopende kosten die de groei in de kapitaalsuitgaven in de sociale secto-ren met zich meebsecto-rengen, te financiesecto-ren zijn met eigen bijdragen en de baten van economische groei.

8.2 Sectorale benadering en armoedebestrijding in de bilaterale