Analyse en beoordeling van de veranderingen in het beleid

Bij een vergelijking van de beleidsintenties in periode vóór en na 1998 vallen de volgende veranderingen op.

• Selectiviteit en landenkeuze

In het beleid van vóór 1998 werd wel gerefereerd aan de relatie tussen goed beleid/bestuur en effectiviteit van de hulp, maar voor landen met slecht beleid en bestuur werd de hulp minder of niet via overheidskanalen gegeven. In de nota

Hulp in uitvoering van 1995 was het werken met landenlijsten en het vaststellen van

landenbudgetten verlaten en was de begroting ingedeeld naar thema. Vastgelegd werd welke landen voor welke thema’s in aanmerking zouden komen. Het achter-liggende idee hierbij was, dat gekozen werd voor een financiële programmering, die zoveel mogelijk aansloot bij de (Nederlandse) ontwikkelingsdoelstellingen. Het beleid na 1998 komt daar op terug en stelt wederom de landenbenadering centraal. Een beperkt aantal voorkeurslanden komt in aanmerking voor hulp en daarnaast is er een lijst van themalanden die alleen in aanmerking kwamen voor ondersteuning voor specifieke thema’s. Na 2002 werd dit thematische perspectief afgeschaft en wordt er alleen nog met één categorie ‘partnerlanden’ gewerkt.

24 Zie onder meer: memorandum van 27 augustus van Taakgroep Sectorale Benadering (TSB) aan

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

• Goed Bestuur

In het beleid tot 1998 werd goed bestuur meer als doel van hulp dan als voorwaar-de beschouwd. Hulp moet er juist op gericht zijn goed bestuur te bevorvoorwaar-deren.25

Met de sectorale benadering werd goed bestuur een belangrijk selectiecriterium voor de landenkeuze en een voorwaarde of middel voor armoedebestrijding. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid verzette zich in zijn rapport over goed bestuur tegen de impliciete veronderstelling, dat een land in staat zou zijn al dan niet te kiezen voor goed bestuur. Kent een land geen politieke cultuur op dit punt, dan is het doorgaans niet in staat zonder intensieve hulp van buiten af tot verandering te komen.26 In Aan Elkaar Verplicht wordt goed bestuur als crite-rium voor selectie wel gehandhaafd, maar gerelativeerd: benadrukt werd dat het meer gaat om de intentie tot goed bestuur.

• Concentratie op drie sectoren binnen de landen

Terwijl, zoals eerder aangegeven, vóór 1998 de hulp verstrekt kon worden op een groot aantal terreinen en interventieniveaus, werd met de sectorale benadering bewust op concentratie binnen de geselecteerde landen aangestuurd. De hulp moest beperkt worden tot hooguit drie sectoren. Wel werden onder de noemer van sectordoorsnijdende thema’s, activiteiten buiten de sectoren gefinancierd. In Aan

Elkaar Verplicht werd besloten tot een verdere beperking van de sectoren.

• Hulpvormen

Ten aanzien van de inzet van verschillende hulpvormen bevatte de nota Hulp in

Uitvoering uit 1995 reeds een pleidooi voor meer programmahulp. Maar daar werd

wel aan toegevoegd dat daarnaast projecten en programma’s nodig bleven.27 Het beleid zoals na 1998 ontwikkeld was veel strenger ten aanzien van het inzetten van projecthulp en wenste deze hooguit in overgangssituaties of voor zeer

speci-25 In een terugblik heeft de toenmalige minister Pronk (2001. Aid as a Catalyst. In: Development and

Change 32(4): 384, 611-629) de opvattingen, die ten grondslag lagen aan het beleid vóór 1998 verder uitgewerkt. In een aantal artikelen betoogt hij, dat hulp primair moet worden gebruikt als katalysa-tor, soms om andere middelen te genereren of hiertoe toegang te verkrijgen, en soms om te helpen een goed vermogen tot ontwikkeling te scheppen. Voorwaardelijke, goed gerichte hulp verdient daarom de voorkeur boven rigide selectiviteit. Hij keert zich daarmee tegen goed beleid als selectie-criterium vooraf. Zijn argument daarvoor is, dat goed beleid niet alleen per land maar ook binnen een land per sector kan verschillen. Dan verdient het land toch hulp voor die sector, ook al laat het macro-economische beleid van het betreffende land te wensen over. Goed bestuur zou dus niet zozeer moeten worden gezien als een preconditie voor hulp, maar als een doel op zich zelf. Dialoog en conditionaliteit zijn in die opvatting instrumenten om te proberen het beleid ten gunste van armoedebestrijding te beïnvloeden.

26 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001). Rapport aan de regering. Nr. 58

Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur. Den Haag. p.22.

27 Weliswaar werd daarin erkend, dat er goede redenen waren voor projecthulp ‘maar tezamen zijn zij

uit de hand gelopen’. (Hulp in uitvoering: 77). Volgens een evaluatieonderzoek van de Algemene Rekenkamer (TK: 1998-1999, 26455,nr.2) werd het voornemen om programmahulp meer prioriteit te geven niet waargemaakt: in de periode 1994-1997 stegen de uitgaven voor programmahulp niet.

fieke doelen toe te staan. Een sterke voorkeur werd uitgesproken voor sectorale begrotingssteun. Na 2003 verschoof de voorkeur naar algemene begrotings-steun. Technische assistentie moest nu vooral ingezet worden als onderdeel van de steun aan macro- of sectorbeleid, maar niet meer in de vorm van aanbod van Nederlandse expertise.

• Ownership

In de nota Hulp in uitvoering (1995) werd het begrip ownership geïntroduceerd:

‘Uitgangspunt is dat de activiteit eigendom is van de betrokkenen zelf (ownership), niet van hun regering en evenmin van de donor. Voorwaarden hiervoor zijn een politieke beleidsomgeving in het betreffende land die deze betrokkenheid garandeert, en de bereid-heid van de donor een stap terug te doen’.

Ownership werd bepleit, maar onder voorwaarde dat er sprake is van een effectieve

ontvangststructuur en met grote nadruk op de participatie van de direct betrokke-nen.28 Met de introductie van de sectorale benadering lag de nadruk op ownership van de ontvangende overheid.29 Critici hebben opgemerkt dat de armsten, die de meeste behoefte hebben aan hulp, juist wonen in de landen met slecht bestuur, of in situaties van conflict en geweld en ‘half oorlogssituaties’, vooral in Afrika. Juist in situaties, waar goed bestuur en beleid ontbreken, kan de steun voor her-vormingsbeleid een beslissende duw in de rug zijn, ook waar nu nog sprake is van slecht bestuur. Het gevaar bestaat dat staten ownership krijgen toegekend, die dit in de realiteit (nog) niet waar kunnen maken.30

Hoewel de sectorale benadering in belangrijke mate gepresenteerd werd als een verandering in de uitvoering en de organisatie van de hulp, blijkt bij nadere beschouwing dat aan de genoemde veranderingen in beleid een fundamenteel andere opvatting over de hulp ten grondslag ligt. De keuze in de jaren negentig om op een groot aantal beleidsterreinen en thema’s actief te zijn, kwam voort uit een opvatting over hulp die directe interventies ten gunste van arme bevolkings-groepen benadrukte. Hulp moest als katalysator werken voor het op gang brengen van ontwikkelingsprocessen en dienen als instrument om het beleid in die landen

28 Hulp in uitvoering p.78-80.

29 Door een groep Nederlandse consultants en wetenschappers werd een kritische brief geschreven,

waarin gesteld werd, dat de sectorale benadering leidde tot kapitaalsvernietiging omdat goede pro-gramma’s voortijdig werden afgebouwd en de Nederlandse ervaringen en expertise niet langer benut werden. Ook werd de eenzijdige focus op de centrale overheid bekritiseerd. Open Brief inzake beleid en uitvoering bilaterale Ontwikkelingssamenwerking van 8 april 2003.

30 SPL /Eenheid Strategische Beleidsplanning (1998). Motiveert ownership? Tussen ownership en

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

ten gunste van armen te beïnvloeden. Door middel van hulp kon Nederland zich een plaats aan tafel verwerven om mee te praten over beleid. Hulp moest gege-ven worden waar de gelegenheid zich voordeed en om die reden kon de hulp zich – afhankelijk van de situatie in elk land – richten op een groot aantal terreinen en thema’s.31 Het beleid en de prioriteiten werden in deze opzet in belangrijke mate door Nederland bepaald. In reactie daarop stelde de sectorale benadering ‘vraag-gerichtheid’ centraal. De aanpak van directe interventies met een specifieke doel-groepenbenadering, werd in toenemende mate ingeruild voor algemene steun aan beleid ten bate van sociaal-economische ontwikkeling en armoedebestrij-ding. Waar eerst de overheid veelal als belemmerende factor werd gezien voor wat betreft armoedebestrijding (bureaucratie, corruptie, nastreven van deelbelangen), werd de centrale overheid nu beschouwd als de belangrijkste uitvoerende instan-tie voor armoedebestrijding.

1.4.2 Analyse en beoordeling van de introductie van de sectorale