Analyse en beoordeling De balans voor de zeventien sectoren

Voor de zeventien in 1999 gekozen sectoren kan de balans worden opgemaakt waarbij qua voortgang de volgende groepen onderscheiden kunnen worden:

a) In vijf sectorprogramma’s is goede voortgang gemaakt met het toepassen van de sectorale benadering in de Nederlandse hulp: de onderwijssectoren in Bolivia, Oeganda en Zambia, de gezondheidszorg in Zambia en decentralisa-tie in Oeganda.

b) In twee sectoren (onderwijs in Bangladesh en de juridische sector Oeganda) is voortgang geboekt met het opbouwen van sectorsteun en de toepassing van de principes van de sectorale benadering, maar zijn de ervaringen nog te recent om al conclusies aan te verbinden.

c) In de drie overige sociale sectoren (onderwijs en gezondheidszorg in Burkina Faso en gezondheidszorg in Bangladesh) is de Nederlandse hulp beleidsma-tig afgestemd op het nationale beleid, maar is er beperkte voortgang geboekt met harmonisatie en alignment. De hulp is dan ook maar deels geïntegreerd in de nationale uitvoeringssystemen. Programmasteun wordt verleend maar de perspectieven voor begrotingssteun zijn niet aanwezig.

d) In de overige zeven sectoren is er geen of weinig voortgang; wel is er sprake van verbeterde coördinatie tussen donoren onderling.124

De balans per sector

In de onderwijssectoren is de meeste vooruitgang geboekt met de doorvoering van de sectorale benadering. Zelfs in landen waar de situatie van goed bestuur op nationaal niveau niet gunstig was voor toepassing van de sectorale benadering (in Bangladesh en in Bolivia) is het opvallend dat toch voortgang met sectorale benadering in de onderwijssector mogelijk was. Een belangrijke reden daarvoor was dat in beide gevallen de politieke wil in de hoogste regionen van de centrale overheid aanwezig was om het nieuwe beleid door te zetten.

In de gezondheidszorg voldoet de steun aan de sector in de drie landen wel aan een aantal belangrijke kenmerken van de sectorale benadering (beleidskader, meerjarig financieel kader, sectorale programmahulp), maar tegelijkertijd zijn er nog vele beperkingen in de toepassing ervan. De ambassades en andere donoren achten de uitvoeringscapaciteit van de centrale overheid onvoldoende. Zij menen dat financiering van afzonderlijke programma’s voor specifieke doelen vooralsnog betere voorwaarden biedt voor effectiviteit en doelmatigheid. Vanwege de vele specifieke projecten voor medicijnen en bestrijding van malaria, tuberculose en

124 Na 2003 is het lastig het precieze aantal sectoren vast te stellen. Hier is uitgegaan van de 17 sectoren

zoals in hoofdstuk 3 vermeld. Maar inmiddels zijn rurale elektrificatie in Bangladesh en decentra-lisatie in Burkina Faso afgevoerd. In Oeganda en Bolivia is decentradecentra-lisatie als sectordoorsnijdend thema onder ‘Goed Bestuur’ geplaatst.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

polio, alsmede door de expansie van de financiering van HIV-aids bestrijding, is de hulp aan de sector meer versnipperd geworden.

In landbouw/rurale ontwikkeling hebben sectorprogramma’s geen grote vlucht genomen. In 2004 vervulde in geen van de onderzochte landen de ambassade nog een actieve rol om tot een sectorprogramma (SWAp) te komen. Een obstakel daarvoor is de grote onenigheid tussen donoren over de te volgen strategie. In de literatuur daarover is de vraag gesteld of SWAps wel zinvol zijn in de landbouw-sector.125 De vier casestudies onderstrepen dat de hulp aan rurale ontwikkeling – landbouw zich slechts moeizaam ‘sectorbreed’ laat benaderen. Dat komt door de diversiteit aan onderwerpen, de veelheid aan (ook institutionele) actoren, de vaak conflicterende belangen binnen de sector en vooral de weinig uitgekristalliseerde rolverdeling tussen de publieke en de private partijen in de sector. Opdeling van de hulp aan subsectoren (zoals irrigatie of veeteelt), waarbij de nadruk ligt op de rol van de publieke sector (zoals onderzoek en voorlichting, controle en regule-ring) ligt meer voor de hand, maar daarbij ontbreekt vaak een passend institutio-neel kader.

In Oeganda is de hulp aan decentralisatie snel geëvolueerd van directe hulp aan districtsprogramma’s tot sectorale begrotingssteun aan het nationale overheids-programma voor de financiering van lokaal bestuur. In Burkina Faso is de steun aan decentralisatie vanwege het gebrek aan perspectief op resultaten stopgezet. In Bolivia heeft men de principes van de sectorale benadering ver doorgevoerd maar met negatieve resultaten. Het erop volgende besluit van de ambassade om de hulp aan deze sector drastisch te reduceren kwam nadat decentralisatie bijna tien jaar een speerpunt in het Nederlandse ontwikkelingsprogramma in dat land was geweest.

Harmonisatie en alignment

Vooral in de sociale sectoren is voortgang geboekt met harmonisatie, maar bij een meerderheid van de donoren blijft de deelname eraan veelal beperkt tot informa-tie-uitwisseling, overleg en het inpassen van de eigen projecten en programma’s in een globaal beleidsplan. De operationalisering daarvan in gemeenschappelijke financiering en verregaande integratie in de beheerskaders van de overheid is beperkt gebleven tot de onderwijssector en in een enkel geval de

zorg.126 Het blijken in de praktijk vooral enkele Europese donoren te zijn, die tot gemeenschappelijke afspraken komen. Belangrijke andere donorlanden, als Duitsland, de VS en Japan, participeren veelal niet op operationeel niveau en hou-den vast aan parallelle uitvoeringsstructuren. Hetzelfde geldt voor de VN-organi-saties. Harmonisatie met de Wereldbank en met regionale ontwikkelingsbanken, zoals de Inter-american Development Bank en de Asian Development Bank, bleek eveneens moeilijk te realiseren. Met name over de regelgeving rond openbare aan-besteding en de administratie van de middelen kon niet of slechts na langdurige onderhandelingen overeenstemming worden bereikt. De Wereldbank en de regi-onale banken vatten harmonisatie in de eerste plaats op als een proces, waarbij andere donoren zich aanpassen aan hun standaardprocedures.127

Vooral bij grotere bilaterale donoren en de internationale financieringsinstellin-gen bestaat soms grote terughoudendheid om actief te participeren in de harmo-nisatie van de hulp. Nederland onderscheidt zich van vrijwel alle andere donoren door een grotere bereidheid de eigen procedures te willen inruilen voor die van het ontvangende land. In die zin liep Nederland voorop, waar andere donoren niet wilden volgen of verkozen een trager tempo aan te houden. Er zijn twee belang-rijke redenen waarom andere bilaterale donoren achterblijven: a) vanwege andere inschattingen dan Nederland voor wat betreft de risico’s en mogelijkheden bij het verlenen van minder geoormerkte hulp en b) vanwege interne obstakels en belem-meringen van politieke en administratieve aard. Aan de effectiviteit van de grote Nederlandse inspanningen om andere donoren mee te krijgen in het harmonisa-tieproces kan wel eens getwijfeld worden, omdat deze niet altijd gebaseerd is op een reële inschatting van de krachtsverhoudingen tussen donoren.

Verklaringen

In de perceptie van de ambassades zijn de belangrijkste belemmeringen voor doorvoering van de sectorale benadering het gebrek aan capaciteit en

com-126 Dit geldt zeker ook voor Zambia, waar vanaf 2003 een ambitieuze proef met harmonisatie van start

is gegaan De track record over 2005 van de ambassade zegt daarover: ‘Hoewel harmonisatie en donorcoordinatie ver zijn doorgevoerd in Zambia, is de daadwerkelijke alignment beperkt: sectorale programma’s worden veelal geimplementeerd via paralelle off-budgetsystemen, waarbij wel in toe-nemende mate uitvoering onder verantwoordelijkheid van de regering van Zambia plaats vindt en zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande systemen en procedures’. (p.11).

127 Bovendien werd de rol van de Wereldbank niet altijd als bevorderend voor harmonisatie gezien. Zo

gaven in Bangladesh zowel de overheid als donoren de voorkeur aan een leidinggevende rol van de Asian Development Bank, terwijl in Zambia tot roulerend leiderschap werd besloten om teveel macht van één donor te voorkomen. In de onderwijssector in Bolivia trok Nederland zich in 2002 terug uit een co-financieringsregeling, omdat naar het oordeel van de ambassade de Wereldbank teveel de besluitvorming over de hulp naar zich toe trok, terwijl deze geheel voorbij ging aan de beleidsafstemming van donoren in de landbouwsector (2005) en liet weten dat ‘harmonisatie niet op de agenda staat’ in die sector.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

mitment bij de betrokken overheden en onvoldoende bereidheid tot samenwer-king bij andere donoren. In alle gevallen wordt door de ambassades het zwakke management op sectorniveau als een van de belangrijkste obstakels genoemd voor verdere voortgang. Dat geldt voor het nationale niveau maar vooral voor de regionale en lokale niveaus. Voor alle sectoren – ook waar met de toepassing van de sectorale benadering voortgang is geboekt – geldt dat er bezorgdheid bij de ambassades bestaat over de wil en de mogelijkheden bij de centrale overheid om de dienstverlening op lokaal niveau te verbeteren. Met de uitvoering van de soms ambitieuze plannen voor institutionele hervorming blijkt weinig voortgang te worden geboekt.

In navolging van Foster (2000) kunnen de volgende voorwaarden worden genoemd waaronder de toepassing van de sectorale benadering meer kans van slagen heeft.128

a) Overheidsfinanciering moet dominant zijn: dat geldt in ieder geval voor de sociale sectoren en bij wegen-infrastructuur.

b) De omvang van de buitenlandse hulp is groot en donorcoördinatie is een problematisch waardoor er voldoende stimulansen bestaan om daaraan te werken.

c) In het algemene begrotingsproces bestaan gunstige voorwaarden voor de ontwikkeling van het sectorbeleid.

d) De institutionele relaties zijn niet te complex en beheersbaar: sectorprogram-ma’s functioneren het beste wanneer de budgetverantwoordelijkheid bij een enkel ministerie berusten en de externe financiering afkomstig is van een beperkt aantal donoren.

De mate waarin aan deze voorwaarden wordt voldaan verklaart in belangrijke mate de bevindingen ten aanzien van de ervaringen van Nederland met de secto-rale benadering. De onderwijssector in Bolivia is een goed voorbeeld van waar de meeste van deze voorwaarden in belangrijke mate zijn vervuld. De complexiteit van het overleg en de moeilijkheden tussen donoren om tot overeenstemming te komen is in sommige gevallen (decentralisatie in Bolivia en Burkina Faso) een belangrijke verklaring voor mislukking. De complexe institutionele relaties in het geval van de watersector (Bangladesh) en vooral de ruraal productieve sectoren, vormen een belangrijke verklaring voor de geringe voortgang die met de toepas-sing van de sectorale benadering in deze sectoren is behaald.

128 Foster (2000). New Approaches to Development Co-operation: What can we learn from experience with

5.6 Conclusies

Er zijn twee belangrijke veranderingen opgetreden in de hulp aan de sectoren, als gevolg van de toepassing van de sectorale benadering:

a) De (tendens tot) concentratie van de Nederlandse hulp op sector- en alge-meen beleid van de centrale overheid. Deze is in Oeganda en Bolivia vrijwel exclusief, terwijl in Zambia de trend daartoe sterk is ingezet. In Burkina Faso en Bangladesh gaat die ontwikkeling langzamer.

b) Het afbouwen van programma’s voor arme regio’s en voor specifieke (veelal arme) doelgroepen en het afzien van interventies op regionaal en lokaal niveau.

Er is in vrijwel alle sectoren een begin gemaakt met de toepassing van de sectorale benadering, maar met wisselend succes. Van de zeventien onderzochte sectoren is in slechts vijf sectoren de integratie van de Nederlandse hulp in beleids- en beheerskaders van de overheid grotendeels gerealiseerd. In vijf andere sectoren is enige voortgang geboekt. Voor de overige sectoren geldt dat er inspanningen zijn verricht om de uitvoering van de programma’s meer aan de overheid over te laten,

Burkina Faso, juli 1997. Gezondheidscentrum CREN voor ondervoede kinderen. Moeders met kinderen in de wachtkamer van de polikliniek Kayero. Foto: Jaco Klamer/Hollandse Hoogte.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

maar dat de voortgang in termen van integratie van de hulp in de beleids- en beheerskaders van de overheid beperkt is gebleven..

In het algemeen geldt dat de sociale sectoren zich veel beter lenen voor de toe-passing van de sectorale benadering dan rurale ontwikkeling en landbouw. Dat komt ondermeer omdat in deze sectoren in tegenstelling tot de georiënteerde, de overheid een belangrijke uitvoerende rol wordt toegekend. Naast de grote verschillen in uitvoeringscapaciteit zijn politieke en institutionele stabiliteit belangrijke variabelen geweest, die van invloed waren op de voortgang met de toepassing van de sectorale benadering.

Nederland onderscheidt zich van vrijwel alle andere donoren door een grotere bereidheid de hulp te integreren in de beleids- en beheerskaders van de ontvan-gende overheden. De bereidheid bij grote bilaterale donoren en de meeste multi-laterale donoren om tot snellere integratie van de hulp in de nationale beleids- en beheerskaders te komen is beperkt en in sommige gevallen vrijwel afwezig.