De bijdragen aan ownership op sectorniveau Voortgang op sectorniveau

an Projecthulp naar Sectorsteun

Indien de invloed van Nederland in de dialoog wordt gemeten aan de hand van het aandeel in de algemene begrotingssteun, dan is deze bescheiden. Hoewel bij voorbeeld in Oeganda meer dan 70% van de totale Nederlandse bilaterale hulp in de vorm van algemene begrotingssteun werd gegeven, bedroeg het Nederlandse aandeel in de totale algemene begrotingssteun aan dat land 7,8% in 2002/3 en 11,8% in het begrotingsjaar 2003/4. De invloed van de internationale financie-ringsinstellingen – en in toenemen mate van de Europese Unie- bij de dialoog rond algemene begrotingssteun is gemeten naar de hoogte van hun bijdragen veel groter.

4. Institutionele versterking en capaciteitsopbouw

In vier van de vijf landen ondersteunt Nederland – samen met andere donoren- verschillende programma’s voor institutionele hervormingen van de centrale over-heid (Bangladesh vormt de uitzondering). Het accent ligt daarbij veelal op de het beheer van de openbare financiën, de hervorming van het ambtenarenapparaat, en specifieke thema’s van goed bestuur, zoals initiatieven voor anticorruptie en het bureau van de nationale ombudsman. De evaluaties van een aantal van deze programma’s geven positieve resultaten aan, met name op het gebied van het beheer van de openbare financiën. Ze worden echter bekritiseerd, omdat ze het capaciteitsprobleem te veel als een technische kwestie benaderen.147 Zo wordt bij voorbeeld te weinig rekening gehouden met nadelige omgevingsfactoren – zoals de politisering van het ambtenarenapparaat – die veelal een groter obstakel vor-men dan het gebrek aan capaciteit of kennis.

6.3 De bijdragen aan ownership op sectorniveau Voortgang op sectorniveau

In de landenstudies wordt een positieve inschatting van de toename van ownership gemaakt voor de onderwijssector in Bolivia en de gezondheidssector in Zambia. In deze sectoren bepaalt het betreffende ministerie in belangrijke mate het beleid en de te volgen strategie, en is het verantwoordelijk voor de uitvoering. De bilate-rale donoren die bijdragen aan de basket, zijn niet meer direct betrokken bij de uitvoering van de programma’s. Hierdoor is er sprake van een versterking van de onderhandelingspositie van het ministerie ten opzichte van nieuwe donoren. Deze kunnen niet voorbij gaan aan bestaande afspraken en bijvoorbeeld geen parallelle structuren opzetten voor de uitvoering van projecten. De hoge mate van ownership

147 Het door Nederland gefinancierde programma voor institutionele versterking in Bolivia heeft op

enkele concrete terreinen (douane en belastingdienst) tot goede resultaten geleid: rationalisering van het personeelsbeleid en hogere opbrengsten.

in het geval van de Boliviaanse onderwijssector blijkt ook uit de brede steun voor de onderwijshervorming in de maatschappij. Er is bovendien een langdurig poli-tieke binding aan het hervormingsbeleid; de onderwijshervorming heeft al vele regeringswisselingen ‘overleefd’.

Een meer gemengd resultaat werd geconstateerd voor de onderwijssector in de drie Afrikaanse landen. Hoewel in Oeganda donoren ruimte hebben gelaten voor eigen initiatief, wordt melding gemaakt van een aarzelende houding bij het ministerie om het voortouw te nemen in de besluitvorming over beleid en bestedingen.148 Deels is dit het gevolg van onvoldoende capaciteit om aan de groeiende vraag van donoren naar beleidsontwikkeling en monitoring te voldoen. De verslechtering van de goed bestuursituatie in Oeganda in de afgelopen jaren heeft invloed gehad op de ontwikkelingen in de onderwijssector. In interne donor-rapportages wordt melding gemaakt van een snelle vermindering van het com-mitment en politieke wil om het sectorbeleid uit te voeren. Ook in Burkina Faso en Zambia hebben donoren invloed behouden op de inhoud van de voorstellen en op de beleidsuitvoering.149 In beide landen vormen de beperkingen in de uitvoerings-capaciteit van de ministeries een belemmering voor ownership. In Burkina Faso heeft dat in de jaren 2004/05 geleid tot ernstige vertragingenin de uitvoering van het sectorprogramma.150

In de onderwijssector in Bangladesh en de juridische sector in Oeganda zijn recent positieve effecten op ownership van de hulp geconstateerd als gevolg van de ontwikkeling naar sectorale benadering. In beide sectoren lag het initiatief voor de sectorale benadering vooral bij de donoren, maar in de loop van het pro-ces namen de betrokken instanties zelf meer en meer het initiatief. In de overige sectoren is de voortgang met de invoering van sectorale benadering te gering geweest om daarvan enig effect op ownership te kunnen verwachten.

148 De landenstudie meldt daarover, dat onder het Nederlandse voorzitterschap in 2003 van de sectorale

coordinatiegroep regelmatig geprobeerd is het ministerie ervan te overtuigen verantwoordelijkhe-den van donoren over te nemen, echter zonder veel succes.

149 De evaluatie van het hulpprogramma van de Wereldbank was negatief met betrekking tot de

zeggen-schap van de Zambiaanse overheid over het onderwijsprogramma. Omdat de beleidsontwikkeling in grote mate afhangt van een kleine groep lokale en buitenlandse donoren, is er in feite weinig ownership en zijn de resultaten niet duurzaam. World Bank (2003) Evaluation of the Country Asisstance Programme.

150 Deze paragraaf is ondermeer ontleend aan interne rapportages van de ambassades van eind 2005/

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

Box 6.2 Harmonisatie en het creëren van betere voorwaarden voor ownership

Dat harmonisatie kan leiden tot grote veranderingen in de door Nederland onder-steunde sectoren kan geïllustreerd worden aan de hand van de onderwijssector in Zambia, waar het aantal verschillende rekeningen dat het ministerie moest bijhouden voor steun door donoren aan activiteiten binnen de sector terugliep van ongeveer 800 in 1999 naar 10 in 2004. Ook het aantal donormissies in de sector liep terug van ongeveer 120 per jaar naar een tiental. Een ander recent voorbeeld is het in 2004 gestarte onderwijsprogramma in Bangladesh, dat in de plaats komt van 27 afzonder-lijke door donoren gefinancierde programma’s. In al deze gevallen wordt het de over-heid beter mogelijk gemaakt om controle over de hulpstromen te verkrijgen en daar meer invloed op te gaan uitoefenen. Echter, in veel andere gevallen blijven het aantal afzonderlijke rekeningen en rapportages hoog.

Bijdragen van Nederland aan ownership met de toepassing van de sectorale benadering

In vijf van de acht sociale sectoren is meer dan de helft van de Nederlandse steun nu programmahulp. In drie sectoren in Oeganda (onderwijs, lokaal bestuur en juridische sector) en onderwijs in Bolivia is sprake van (vrijwel) volledige

align-ment. Door de Nederlandse hulp beter af te stemmen op de nationale beheers- en

beleidskaders en het beleid meer en meer over te laten aan de overheid, is in de sociale sectoren bijgedragen aan het creëren van betere voorwaarden voor

owner-ship van de nationale overheid.

Verder is de voorspelbaarheid van de Nederlandse hulp vergroot. Daarmee is een bijdrage geleverd aan de mogelijkheid voor de ontvangende overheid de finan-ciering van de sector beter te plannen. Formeel is de Nederlandse steun aan een sector voor de middellange termijn vastgelegd (doorgaans drie à vier jaar), maar in de sociale sectoren is Nederland in de praktijk overal een langere termijn ver-plichting aangegaan.151

Inhoudelijk heeft Nederland in de meeste landen bij de steun aan de sociale sectorprogramma’s voorwaarden gesteld ten aanzien van het verbeteren van de positie van vrouwen. In de onderwijssector in Bolivia en de gezondheidssector

151 Juridisch kan de verplichting niet verder gaan dan de aangegane contractverplichting, die veelal

maximaal vier jaar bedraagt. In Zambia dateert de steun aan de gezondheidszorg al van vóór 1998; in Bolivia wordt de onderwijshervorming al vanaf 1995 gesteund en is in 2004 een nieuwe verplich-ting voor vijf jaar aangegaan.

in Zambia heeft Nederland zich ten aanzien van de inhoud van de programma’s meer terughoudend opgesteld. In beide landen werden condities van en presta-tieafspraken met donoren door de overheid als minder ingrijpend beschouwd, omdat deze in belangrijke mate overeenkwamen met nationaal beleid of al bestaande intenties. Maar in de onderwijssectoren in Burkina Faso en Oeganda werden de door Nederland samen met andere donoren gestelde voorwaarden door de betrokken ministeries veeleer gezien als controlemechanismen. De donoren hadden hier een belangrijke invloed op de inhoud van de voorstellen. Tevens werden gedurende de uitvoering van programma’s nadere voorwaarden gesteld, bijvoorbeeld naar aanleiding van voortgangsverslagen. Voor een deel werden deze nieuwe voorwaarden of afspraken vastgelegd in een zogeheten aide memoire, dat na elke sector review door betrokken partijen wordt ondertekend. Het dilemma aangegeven door ambassademedewerkers is dan ook, dat er enerzijds sprake is van onvoldoende initiatief, leiderschap en uitvoeringscapaciteit bij het ministerie, terwijl anderzijds de overheid geen zeggenschap kan verwerven zolang donoren zich actief met de uitvoering van het beleid bemoeien.

Nederlandse bijdragen aan technische assistentie en capaciteitsopbouw

Een belangrijke voorwaarde voor ownership was het verbeteren van de uitvoe-ringscapaciteit van de ontvangende overheid. In de gedachtegang van de sec-torale benadering zou capaciteitsopbouw onderdeel moeten uitmaken van de sectorsteun en zich vooral moeten richten op beleidsontwikkeling, begrotings-processen en financieel beheer, dus vooral op de organisatorische dimensie van institutionele ontwikkeling.152 De uitvoering van deze intenties heeft geleid tot veranderingen in technische assistentie. In de Nederlandse ontwikkelingssa-menwerking werd tot aan 1998 capaciteitsopbouw veelal ingevuld als de ontwik-keling van menskracht en kennis. Hierbij werd technische assistentie ingezet in projecten en programma’s, gecombineerd met het aanbieden van opleidingen. Met de introductie van de sectorale benadering is daar een kentering in geko-men. Nederlandse technische assistentie is na 1998 snel verminderd, zowel wat betreft de ter beschikking gestelde middelen als de inzet van deskundigen. In de vijf landen zijn de Nederlandse deskundigenprogramma’s opgeheven, en in tegenstelling tot bijvoorbeeld Duitsland en Groot-Brittannië, worden ook geen

152 Bij institutionele ontwikkeling worden gewoonlijk drie dimensies onderscheiden: ontwikkeling

van menskracht en kennis (human resources development), organisatorische versterking en systeem ontwikkeling. De ontwikkeling van menskracht en kennis kan plaats vinden door bijvoorbeeld scho-ling, maar ook door materiële ondersteuning. Organisatorische opbouw omvat de verbetering van planning, management, technische processen, financieel beheer en de ontwikkeling van interne en externe relaties. Systeem ontwikkeling heeft te maken met versterking van wet- en regelgeving, bijdragen aan beleidsontwikkeling en conceptuele vernieuwing (IOB, 2000). Actieve networking wordt veelal als aanvullende component gezien.

V

an Projecthulp naar Sectorsteun

Nederlandse experts ingezet voor ondersteuning van het sectorbeleid. Waren er bij voorbeeld in Burkina in 1998 28 Nederlandse deskundigen ingezet, in 2004 waren dat er nog maar zes. In dit land heeft Nederland alleen nog een programma voor technische assistentie bij het ministerie voor gezondheidszorg, bedoeld om betere voorwaarden te scheppen voor de sectorale benadering. In Zambia, waar gedurende 30 jaar Nederlandse artsen werkzaam waren in districtsziekenhuizen, is een programma om te stimuleren dat Zambiaanse artsen in marginale regio’s gaan werken. In Oeganda wordt nog enige technische assistentie verleend aan de Noordelijke provincies, waar Nederland eerder regionale ontwikkelingspro-gramma’s financierde. Capaciteitsopbouw maakt nu veelal onderdeel uit van de algemene sectorsteun en betreft vooral personeelsbeleid, automatisering en reorganisaties.153 De rol, die themadeskundigen op de ambassades spelen bij de totstandkoming en monitoring van sectorprogramma’s, alsmede hun inbreng in de sectorale werkgroepen, worden nu door het ministerie in Den Haag in toene-mende mate als een vorm van technische assistentie beschouwd.154

Met een enkele uitzondering (Burkina Faso gezondheid, technische assisten-tie voor districassisten-tien in Oeganda) maakt Nederland nauwelijks nog gebruik van de mogelijkheid om op een directe wijze projecten voor technische onder-steuning te financieren om de uitwerking van sectorbeleid te ondersteunen. Capaciteitsopbouw maakt onderdeel uit van de algemene steun maar in de ver-slaggeving daarover is er weinig systematische aandacht voor dit thema.

6.4 Beoordeling: de sectorale benadering en de veranderingen in