Scholen

Zowel het kabinet en de inspectie als de initiatiefnemers van de Wet doeltreffender onderwijstoezicht verwijzen in de onderbouwing van hun voorstellen naar het belang van draagvlak in het onderwijsveld. De inspectie schrijft in de inleiding van het voorlopig ontwerp van het nieuwe toezicht:

‘We gaan in dit proces niet alleen op pad. Dit is een open proces van gezamenlijk ontwerpen met scholen en besturen, bestuurlijke partners, het ministerie van OCW, de politiek; geen innovatie die achter het bureau wordt bedacht en dan wordt “geïmplementeerd”.’ (Inspectie van het Onderwijs, 2015, p. 1)

Ter voorbereiding van de voorstellen voor veranderingen in het toezicht had de inspectie reeds raadplegingen met verschillende betrokkenen georganiseerd (ibid). Kamerlid Bisschop heeft de eerste versie van zijn wetsvoorstel ter consultatie aan twintig organisaties in het onderwijsveld voorgelegd (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 22).

Het georganiseerde veld bestaat hoofdzakelijk uit verenigingen van schoolbesturen. Deze zijn te onderscheiden naar twee soorten: organisaties naar denominatie en overkoepelende sectororganisaties (PO en VO raad). Hieronder worden de opvattingen van deze organisaties weergegeven. De reacties op de genoemde raadplegingen en consultaties vormden de basis van de analyse. In aanvulling daarop zijn interviews afgenomen bij de VO raad, de besturenorganisatie voor het openbaar onderwijs (VOS/ABB) en de Vereniging Gereformeerd Schoolonderwijs (VGS).

5.4.1 5.4.15.4.1

5.4.1 Taak van de overheidTaak van de overheid Taak van de overheidTaak van de overheid

De meeste besturenorganisaties noemen het feit dat de overheid het onderwijs bekostigt de belangrijkste legitimatie voor het stellen van eisen aan het onderwijs. Ze constateren een maatschappelijke roep om verantwoording van belastinguitgaven waar de overheid aan moet voldoen (Besturenraad, 2014). Alle organisaties onderschrijven dat de overheid eisen aan scholen mag stellen. Ze verschillen in de mate waarin ze dat als positief beoordelen. VOS/ABB (Schipper, 2015) spreekt van ‘het volste recht om daar eisen aan te stellen (…) en daar goed op toe te zien.’ VGS (Vonk, 2015) beschrijft de invloed van de overheid niet als gewenst, maar vaak in termen als ‘logisch’ of ‘acceptabel’. Dat de overheid aan de bekostiging van het onderwijs voorwaarden verbindt is dus een algemeen geaccepteerde regel van het onderwijsveld.

58 Een breed gedeelde opvatting onder schoolbesturen is dat de overheid zich primair zou moeten richten op een basispakket van kennis en vaardigheden dat leerlingen onderwezen moet worden. Verus en VKO (2014) verwoorden die taak als volgt:

‘De grondwettelijke rol van de overheid is het bewaken van de minimale kwaliteit op basis van wettelijke deugdelijkheidseisen. Hiervan zijn er overigens inmiddels een groot aantal.’

In de tweede zin van het citaat articuleren de twee Christelijke organisaties een gevoel dat bij veel besturen leeft. De overheid vraagt veel van het onderwijs, vaak zonder daar goed over na te hebben gedacht. Volgens de Nederlandse Montessori Vereniging (NMV) heeft het onderwijs last van deze incidentenpolitiek. Ze bekritiseert de reflex die politici vaak maken:

‘er is iets mis in de samenleving, dat moet worden voorkomen, voorkomen doe je bij de jeugd, de jeugd zit op school, de school moet ….’ (NMV, 2014).

Op de stippellijn kan het maatschappelijke probleem dat op dat moment de aandacht heeft worden ingevuld. De VO raad onderschrijft deze observatie:

‘Tegelijkertijd moet je als overheid ook wat willen. Wat ik opmerkelijk vind aan de huidige politiek is de wispelturigheid. Zo krijg je geen rust in het beleid. Dat onderstreept mijn voorkeur voor een overheid op afstand. Dan kan de politieke wind uit die hoek of die hoek waaien, maar is de lijn wel uitgezet en kun je daar in verder’ (Van Asseldonk, 2015).

De VO raad is van mening dat de overheid op hoofdlijnen doelen mag stellen voor het onderwijs, onder voorwaarde van consistentie en ruimte voor invulling door scholen.

Vonk (VGS, 2015) rekent het tot zijn taak als belangenbehartiger ‘alert [te zijn] op de hobby’s, of politieke overtuigingen van politici.’ Hij tempert de verwachtingen van overheidsbeleid en beperkt daarmee de grondwettelijke zorg die de overheid voor het onderwijs heeft.

‘Garanderen kun je het niet. Dan wordt je te ambitieus als overheid. Je hebt daar niet de sturingsmiddelen voor. De overheid kan randvoorwaardelijk bezig zijn. En de al te grote uitglijders kun je wel aanpakken. Er is dus een inspanningsverplichting van de overheid, geen resultaatverplichting.’ De openbare scholenkoepel VOS/ABB toont meer begrip voor het handelen van de politiek. Adjunct- directeur Schipper (2015) is van mening dat de overheid als taak heeft te zorgen dat het onderwijs wordt verzorgd naar ‘algemeen maatschappelijke waarden’. Dat kan leiden tot nieuwe opdrachten aan het onderwijs.

‘Zoals het nu werkt reageert de TK vaak op incidenten. Tja, er is dan toch ook wel een tendens. Bijvoorbeeld zorgen over radicalisering. Die tendens moet toch vertaald worden. Onderwijs schiet daar dan blijkbaar in tekort. Scholen kunnen niet alles repareren wat fout gaat in de samenleving, maar je ontkomt er niet aan dat je ook bij je leerlingen waarden moet aanleren, waardoor ze met elkaar met respect omgaan.’ (Schipper, 2015)

59 Nieuwe eisen vanuit de politiek ziet VOS/ABB als een teken dat het onderwijs tekortschiet in een antwoord op maatschappelijke ontwikkelingen. De overheid mag zich daar dan over uitspreken, zolang er maar ruimte voor scholen op passende wijze invulling te geven aan de opdrachten.

5.4.2 5.4.25.4.2

5.4.2 Professionele autonomieProfessionele autonomie Professionele autonomieProfessionele autonomie

Hoewel de besturenorganisaties van mening verschillen over de mate waarin de overheid eisen kan stellen aan het onderwijs, zijn ze het eens dat die wordt begrensd door de professionele autonomie van scholen. De besturenorganisaties noemen verschillende soorten actoren die autonomie kunnen uitoefenen. Ten opzichte van de overheid is dat het schoolbestuur. Het zijn immers de besturen die wettelijk verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs (Van Asseldonk; Schippers, 2015). Op zijn beurt geeft het bestuur autonomie aan een schoolleider en die weer aan docenten. VOS/ABB en de VO raad merken op dat docenten ook een bepaalde mate van autonomie aan leerlingen toekennen om hun eigen leerproces in te richten.

Gevraagd naar de wijze waarop besturen invulling kunnen geven aan hun eindverantwoordelijkheid als ze tegelijkertijd autonomie moeten verlenen aan schoolleiders en docenten antwoorden de respondenten met een combinatie van ruimte geven, maar ook goed volgen of het doel behaald wordt (Van Asseldonk; Schippers; Vonk, 2015). Volgens Vonk geeft de eindverantwoordelijkheid voor kwaliteit ook het recht docenten aan te spreken op hun resultaten.

‘Je kunt docenten bevragen op hun werkwijze en prestaties. Dus als jij slechter scoort dan je collega’s kan een schoolleider vragen hoe komt dat? Wat ben je van plan om te verbeteren? Kan ik je misschien een cursus aanbieden? Dat kan ook als opvalt dat een docent er vaak leerlingen uitstuurt. Dan stuur je hem op een cursus klassenmanagement. Maar zolang de resultaten op orde zijn heb je er als directie nauwelijks omkijken naar.’ (Vonk, 2015)

Schipper (VOS/ABB) noemt daarnaast dat schoolleiders en besturen een belangrijke rol hebben in het stimuleren van een professionele cultuur op school. Ruimte bieden voor experiment, als gelijkwaardigen in gesprek gaan over het werk en aangeven wat je nodig hebt voor verbetering zijn volgens haar elementen van een gewenste cultuur. De koepel van openbare scholen ziet dat er een ontwikkeling gaande is, maar constateert ook dat er nog een lange weg te gaan is.

‘Er is nog wel een cultuur van lief zijn voor elkaar en begrip tonen voor wat nog niet op orde is. (…) Een professionele cultuur vraagt ook om een zakelijke blik van een schoolbestuur’ (Schipper, 2015) De respondenten kunnen zich vinden in een algemene definitie van autonomie als de mogelijkheid zelf beslissingen te nemen. Ze verschillen van mening over welke domeinen tot de autonomie van scholen behoren. Veel actoren leggen hun opvatting daarover uit aan de hand van het wat en hoe dat de commissie Dijsselbloem (2008) onderscheidde.

Volgens VOS/ABB is het de taak van de overheid op hoofdlijnen opdrachten aan het onderwijs te geven. Het hoe, of de methodiek, is aan de scholen zelf. Als voorbeeld noemt Schipper

60 (2015) sociale veiligheid op scholen. Ze vindt het prima dat de overheid daar nu extra aandacht voor vraag, maar ‘Sander Dekker moet dan alleen niet met drie approved methodieken komen.’

De VO raad acht het onderscheid tussen het wat en het hoe op hoofdlijnen bruikbaar. Van Asseldonk (2015) vindt het echter wel van belang dat de sector ook nauw betrokken wordt bij besluiten over het wat.

Voor de besturen met een Christelijke grondslag is het onderscheid tussen het wat en het hoe minder bruikbaar voor het bepalen van de grens tussen overheidsinvloed en de autonomie van scholen. VGS heeft ook grote bezwaren tegen overheidsbemoeienis met het wat. Volgens Vonk (2015) is het stellen van eindtermen op het gebied van rekenen en taal nog acceptabel, maar verder gaat ook het wat al snel over maatschappelijke opvattingen waar scholen in kunnen verschillen. Hij deelt de opvatting van de gefuseerde Christelijke scholenkoepels dat autonomie inhoudt dat een school zelf, in overleg met belanghebbenden kan bepalen wat goed onderwijs is (Verus & VKO, 2014).

Met autonomie komen ook verplichtingen. De Christelijke besturen benadrukken dat ze graag verantwoording afleggen over de keuzes die ze maken (Verus & VKO, 2014). Ze vinden alleen niet dat de overheid zich daar mee moet bemoeien. Vonk (2015) geeft aan geen behoefte te hebben aan een ‘schouderklopje van de overheid’, verantwoorden doe je aan de omgeving van de school. Overheidsbemoeienis is ook niet nodig: als er iets fout gaat staan direct ouders, medezeggenschap of de dominee op de stoep om uitleg te vragen. De Christelijke organisaties hebben dus vertrouwen in de werking van een model van maatschappelijke zelfsturing. Ze achten het niet nodig dat nader te reguleren.

De sectoroganisaties PO en VO raad (2015) achten het wel van belang dat scholen verantwoording afleggen aan de samenleving als geheel. Een belangrijk instrument daarvoor is het programma ‘Vensters’ waarmee verschillende cijfers over onderwijsresultaten van de school openbaar worden gemaakt. Vensters is een voorbeeld van een instrument in een model van gereguleerde zelfsturing. De scholen opereren autonoom, maar leggen verantwoording af op een wijze die sectorbreed is vastgesteld. Scholen die dat niet doen vallen volgens Van Asseldonk (2015 ‘vanzelf door de mand’.

Ondanks de kritiek op bemoeienis van de overheid, erkennen de besturenorganisaties dat er feitelijk een grote mate van beleidsvrijheid is. De VO raad (2015) constateert dat er al veel gewonnen is in het verminderen van het aantal gedetailleerde voorschriften aan het onderwijs vanuit de overheid. Scholen maken alleen nog onvoldoende gebruik van de ruimte die ze hebben. Van Asseldonk (2015) typeert dat met de volgende metafoor:

‘scholen zijn net een kudde schapen met een strak hek eromheen. Als je het hek weghaalt, blijven ze nog steeds op elkaar gepakt staan. Dan moet je soms nog even “boe!” roepen.’

61 Als voorbeeld van mak gedrag noemt Van Asseldonk (2015) dat scholen de koepel bellen om te vragen wat de wettelijk vereiste afstand tussen tafels in geval van examens is. De VO raad (2015) ook VGS (2015) geven aan scholen aan te moedigen minder naar de overheid te kijken en te handelen vanuit hun eigen opvatting over kwalitatief goed onderwijs. Voor veel scholen is het onderscheid tussen deugdelijkheidseisen en niet verplicht aspecten van kwaliteit bovendien niet helder.

VOS/ABB (2015) benoemt een andere dimensie van autonomie. Autonomie betekent niet alleen het ontbreken van verplichtingen van de overheid, maar ook actief gebruik maken van de bevoegdheden die je wel hebt. Schipper (2015) neemt de nieuwe cao als voorbeeld:

‘Er is nu een nieuwe CAO met meer flexibiliteit voor besturen en directeuren over hoe personeel wordt ingezet en er worden privileges ontnomen.’

Autonomie betekent hier dus het hebben van sturingsmiddelen om het personeelsbeleid af te stemmen op de behoeften van leerlingen. Schipper (2015) constateert dat scholen daar nog maar beperkt gebruik van maken.

‘Maar dan merk je: scholen hebben daar wat moeite mee. (…) Ze moeten nog leren denken vanuit wat leerlingen nodig hebben.’

VOS/ABB (2015) stuurt daarom trainers langs haar leden om ze te leren gebruik te maken van hun autonomie. De koepelorganisatie voor openbare scholen vindt dus dat schoolbesturen in het belang van leerlingen gebruik moeten maken van de mogelijkheden in te breken op de privileges van docenten. Deze opvatting past in een kritische benadering van professionalisme die de bevoorrechte positie van sommige beroepsgroepen niet in het belang van de afnemer van de dienst achten (Evetts, 2003). De oorzaak van onderbenutting van ruimte ligt volgens Schipper (2015) in het feit dat scholen ‘murw geslagen’ zijn door de snelle opvolging van veranderingen in het onderwijsbeleid, scholen kunnen dat niet allemaal bijbenen.

Schoolbesturen hechten groot belang aan de professionele autonomie die ze genieten ten opzichte van de overheid. Hun belangenorganisaties vinden dat daar nog meer gebruik van gemaakt zou moeten worden. Binnen de instellingen kennen besturen een hoge mate van autonomie toe aan schoolleiders en docenten om hun werk goed te kunnen doen. De besturenorganisaties verschillen van opvatting wat autonomie binnen de instelling inhoudt en hoe verantwoording aan de buitenwereld moet worden afgelegd.

5.4.3 5.4.35.4.3

5.4.3 RoRol van de inspectieRoRol van de inspectiel van de inspectie l van de inspectie

De verenigingen van schoolbesturen vertalen hun opvattingen over de taak van de overheid en de betekenis van professionele autonomie in het onderwijs naar de gewenste rol van de inspectie. Onder schoolbesturen bestaat consensus dat toezicht op het naleven van basiseisen voor kwaliteit de primaire taak van de inspectie is (Oberon, 2014, p. 24). Daarnaast kan de inspectie bijdragen aan

62 kwaliteitsverbetering in brede zin bij scholen. Opvattingen verschillen over hoe omvangrijk deze tweede taak van de inspectie is en welke activiteiten daarbij horen.

Schoolbesturen vinden het principe van proportionaliteit van belang in het toezicht. Een school die heeft laten zien dat de basis op orde is zou meer vertrouwen van de inspectie moeten krijgen. Het is een aspect van het kabinetsplan Toezicht in transitie dat veel scholen aanspreekt. Een woordvoerder van de PO raad schrijft:

‘Ook de inspectie stelt zich op het standpunt dat de intensiteit van hun toezicht terug kan, als de kwaliteitszorg op orde is (proportioneel toezicht).’ (Weekenborg, 2015)

De VO-raad (2014) noemt om dezelfde reden de verschuiving naar het toezicht per bestuur ‘een positieve ontwikkeling’. Het toezicht van de inspectie komt meer op afstand te staan.

‘Dit zet bestuurders in hun rol als eerstverantwoordelijke aanspreekpunt voor de onderwijskwaliteit van hun scholen. (…) Scholen en besturen die hun zaak goed op orde hebben, moeten zich vooral kunnen richten op hun primaire taak: het bieden van kwalitatief goed onderwijs.’ (VO-raad, 2014) Tegenover scholen die de basiskwaliteit op orde hebben past de inspectie volgens de schoolbesturen bescheidenheid. Aan deze scholen zou de inspectie geen concrete adviezen moeten geven (Schipper, 2015). Boven een ondergrens mogen scholen zelf invulling geven aan wat goed onderwijs is. Toch kan de inspectie door het overzicht over de sector een stimulerende taak vervullen, vindt ook VGS:

‘Op kwaliteit in algemene zin mag de inspectie je wel kritisch bevragen. Dat is ook wat de SGP zegt: de inspectie ziet veel scholen. (…) Ze zouden bijvoorbeeld kunnen suggereren: ga eens bij die school kijken, daar pakken ze het anders aan. Dat is al een stuk neutraler.’ (Vonk, 2015)

Het voornemen van het kabinet scholen op verschillende kwaliteitsgebieden te gaan voorzien van een oordeel lopend van zeer zwak tot goed wordt door besturen ‘onwenselijk’ genoemd (Verus & VKO, 2014). Het is volgens deze besturen niet aan de inspectie, maar de scholen zelf te bepalen wat goed is. De PO raad vreest daarnaast reputatieschade voor de sector:

‘de bredere blik van de inspectie (kijken naar 5 kwaliteitsdomeinen) betekent de facto toename van het aantal scholen dat een predicaat zwak zal krijgen (als je meer struikeldraden spant wordt er meer gestruikeld). En dat terwijl de kwaliteit van het PO in de lift zit (zie het recente onderwijsverslag). Een boodschap als “meer zwakke scholen” gaat snel een eigen leven leiden, daar zitten we niet op te wachten.’(Weekenborg, 2015)

De VO raad (2014) waarschuwt dat in het nieuwe systeem ‘voldoende als het nieuwe zwak’ bekend komt te staan. Bovendien vindt vicevoorzitter Van Asseldonk (2015) het niet logisch dat een toezichthouder van de overheid gaat bepalen wat goed is:

‘De keuringsdienst van waren moet ook geen Michelinsterren gaan uitdelen, maar toezien dat er geen dooie ratten liggen.’

VOS/ABB wijkt in haar beoordeling van het kabinetsvoornemen af van de meeste bestuursorganisaties. Adjunct-directeur Schipper vindt dat de inspectie goede kwaliteit meer mag

63 belonen en waarderen. Ze erkent het risico dat scholen zich daardoor nog meer door de inspectie gaan laten leiden, maar vindt dat minder zwaar wegen dan het belang van goed onderwijs.

‘Het zij dan maar zo. Dan hoop je dat ze het niet alleen voor de inspectie doen, maar ook omdat ze het zelf goed vinden. Kijk, de inspectie baseert dat oordeel goed wel op algemene opvattingen over wat goed onderwijs is. Er bestaat consensus over wat goede uitleg is: interactief en op niveau. Dat zijn niet zelf verzonnen dingen van de inspectie, maar algemene opvattingen.’ (Schipper, 2015)

Later in het interview benadrukt Schipper (2015) wel dat ze buiten een basis aan taal- en rekenvaardigheden liever spreekt van ‘waarderen’ dan ‘beoordelen’. Bij waarderen bestaat er geen escalatieladder om verbetering af te dwingen.

Op het wetsvoorstel van Bisschop, Van Meenen en Rog reageren veel bestuursorganisaties positief. Volgens de indieners zelf gaf VOS/ABB als enige geconsulteerde organisatie aan de noodzaak van wetswijziging niet te zien. De twaalf andere organisaties11 zouden de analyse van de initiatiefnemers delen dat de positie van de inspectie duidelijker afgebakend moet worden om een onwenselijk inbreuk op de professionele vrijheid tegen te gaan.

VOS/ABB laat in een brief aan Bisschop weten dat de achtergrond van de indiener medebepalend voor haar oordeel over het wetsvoorstel.

‘Wat betreft het weghalen van de kwaliteitsaspecten uit de WOT en de pedagogische en didactische vrijheid waaraan u refereert, kunnen wij u melden dat VOS/ABB dit interpreteert als een poging van uw partij, die een sterke band heeft met onder andere reformatorische scholen, om zich niets meer aan te trekken van in onze ogen essentiële aspecten voor goed onderwijs, zoals seksuele educatie op basis van diversiteit en gelijkwaardigheid en lesmethodes die de evolutietheorie behandelen.’ (VOS/ABB, 2013)

De Besturenraad (2014) adviseert Bisschop steun te zoeken bij andere partijen om het voorstel aan kracht te doen winnen. In het interview geeft adjunct-directeur Schipper (2015) aan nu genuanceerder tegenover het wetsvoorstel te staan, dat inmiddels gesteund wordt door D66 en CDA.

‘In eerste instantie, als de SGP zegt handen af van het onderwijs, zijn wij een beetje argwanend. (…) Aan de andere kant weten wij dat aangesloten onderwijsbesturen verlangen naar meer autonomie.’ VOS/ABB steunt net als de andere bestuursorganisaties het doel van de initiatiefwet een duidelijker onderscheid te maken tussen het toezicht op de deugdelijkheidseisen en de stimulerende taak van de inspectie, waarin de kwaliteitsaspecten een rol spelen. Hierboven was al beschreven dat schoolbesturen het gebrek aan duidelijkheid als belemmering voor autonomie van scholen zien.

Een meerderheid van de bestuursorganisaties heeft echter grote kritiek op het volledig doen