Professionele autonomie

5.1.25.1.2

5.1.2 Professionele autonomieProfessionele autonomie Professionele autonomieProfessionele autonomie

Ondanks de hierboven beschreven taakopvatting van een overheid die ontwikkelingen in de opvattingen over onderwijs in beleid moet vertalen, is het kabinet van mening dat een grote rol is weggelegd voor het onderwijsveld zelf. Zowel stukken van de inspectie als van de bewindspersonen prijzen de waarde van autonomie voor scholen die het Nederlandse onderwijsstelsel kenmerkt. Daarbij wordt ook regelmatig verwezen naar onderzoeken die dat onderschrijven.

‘We weten uit onderzoek7 dat een hoge mate van autonomie voor scholen in combinatie met het afleggen van publieke verantwoording het beste recept is voor goede resultaten’ (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014).

Volgens de overheid gaat de vrijheid van onderwijs primair over ‘het recht van ouders om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor het onderwijs van hun kinderen’ (Staatssecretaris van Onderwijs, 2013, p. 15). De autonomie van scholen is in de ogen van de overheid een afgeleid recht dat in dienst staat van de wensen van ouders. Dat wordt onderstreept met het volgende citaat:

‘artikel 23 [schept] ruimte voor ouders, en in hun kielzog besturen en leraren’(ibid, p.1)

Deze interpretatie van de autonomie van scholen en leraren als afgeleid recht maakt het mogelijk voorwaarden aan die autonomie te verbinden. Professionaliteit in het onderwijs betekent handelen in het belang van leerlingen. De staatssecretaris schrijft aan de Tweede Kamer:

‘We willen de ambities van de scholen, besturen, instellingen en leraren prikkelen zodat zij zich professioneel uitgedaagd voelen om zichtbare verbeteringen in het onderwijs te realiseren ten gunste van leerlingen en studenten.’ (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014, p. 1)

Bij de beschrijving van de opvatting van de regering bleek al dat de staatssecretaris ingrepen op de autonomie van scholen gerechtvaardigd acht, wanneer deze niet in het belang van ouders en hun kinderen uitpakt, of die van de maatschappij als geheel. Toch bepleit de overheid geen gedetailleerde regels voor het onderwijs. De kwaliteit van het onderwijs is gebaat bij de mogelijkheid van professionals naar eigen inzicht te handelen. De inspectie constateert in het voorlopig ontwerp van het nieuwe toezicht daarom: ‘Leraren vragen terecht meer ruimte voor de ontwikkeling van hun professie’ (Inspectie van het Onderwijs, 2015, p. 2).

In het gesprek met de inspectie legt de voormalig projectleider van het nieuwe toezicht uit waarom gedetailleerde regels niet werken: ‘Hoe meer je van te voren eisen stelt aan hoe je dat regelt hoe meer je ouwehoerverhalen krijgt. Dat wordt een inspectiegerichte verantwoording’ (Hopstaken, 2015). Deze redenering sluit aan bij wat Van Thiel en Leeuw (2003, p. 129) de prestatieparadox

7

‘Webbink, D, Wolf, I., Woessmann, L., Elk, Rvan, Minne, B. en M. van der Steeg, 2009, Wat is bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels? Een literatuurstudie, CPB Document 187, OECD (2011), Lessons from PISA for the United States, Strong Performers and Successful Reformers in Education, OECD Publishing’

40 noemen: ‘een zwakke samenhang tussen werkelijke en gerapporteerde prestaties’. Het feit dat de beoogde kwaliteit van het onderwijs zich lastig objectief laat meten maakt voorschriften ongeschikt als sturingsinstrument. Hopstaken (2015) illustreert dat met een voorbeeld:

‘Bij examens op het MBO hadden ze bijvoorbeeld ordners voor de inspectie vol. Maar dat is een papieren werkelijkheid die je moet zien te voorkomen.’

Het kabinet bepleit daarom een andere route om de kwaliteit te verbeteren, waarin professionele autonomie een belangrijke rol heeft. Op verschillende plekken benadrukt het kabinet de noodzaak van een professionele cultuur op scholen, soms ook aangeduid als ‘kwaliteitscultuur’ of ‘verbetercultuur’ (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014). Dat is een verantwoordelijkheid van verschillende partijen in het onderwijs, die de overheid kan stimuleren.

‘Leraren, schoolleiders én bestuurders spelen de belangrijkste rol in het tot stand brengen van deze cultuur. Daarom gaan we de komende tijd investeren in de professionele ontwikkeling van leraren, schoolleiders en bestuurders’ (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014, p. 17).

De inspectie constateert in het voorlopig ontwerp van het nieuwe toezicht dat een toenemend aantal schoolbesturen werk maakt van een kwaliteitscultuur. Daar wil de inspectie graag bij aansluiten door het toezicht meer per bestuur in te richten: ‘Hiermee leggen wij de verantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit nog meer daar waar zij hoort en ondersteunen wij deze door het voeren van een gerichte en professionele dialoog met de besturen’ (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014, p. 12).

Het door de overheid gehanteerde begrip van professionaliteit wijkt hier op twee punten af van de ideaaltypische vorm die Freidson (2001) omschreef. De houder van professionele autonomie is niet de individuele professional, maar het schoolbestuur. Daarnaast is professionaliteit hier niet een argument om bemoeienis buiten de deur te houden, maar iets wat de overheid bij de houder van autonomie kan stimuleren. Professionalisering is dan, zoals Fournier (1999, p. 281) stelde, een middel om te sturen op autonome beroepen.

Besturen kunnen meer verantwoordelijkheid en autonomie verdienen door zelf beter zicht te krijgen op de kwaliteit van het onderwijs. Een medewerker van de inspectie neemt ook die ontwikkeling waar: ‘Vroeger hielden besturen zich minder bezig met het onderwijs. Nu is er meer

hands-on onderwijsbestuur waarin ze dichter op het primair proces zitten’ (Hopstaken, 2015). Zijn

collega wijst erop dat er nog wel een lange weg te gaan is. Evaluaties van veel scholen zijn onder de maat en ook is er nog voorzichtigheid informatie transparant te maken. Hij vindt dat met autonomie ook verplichtingen komen.

‘Goed bestuur is openbaar, ook over de kwaliteit. En idealiter pakken besturen dat zelf op. (…) We hebben schoolbesturen met enorme autonomie en bakken met geld van de overheid – sorry geld van de overheid. Twee dingen zijn dan logisch: een sterke inspectie die toeziet of het ook echt gebeurt en afspraken over wie de afnemer informeert.’ (De Vries, 2015)

41 In de ogen van de overheid is het terecht dat scholen een hoge mate van autonomie hebben. Dat is echter geen fundamenteel recht, maar een instrument voor ouders om hun kinderen van goed onderwijs te voorzien. Bij autonomie hoort dus ook professioneel gedrag. Wanneer niet zichtbaar voldaan wordt aan de normen die daarbij horen, is ingrijpen van de overheid als financier en behartiger van het algemeen belang gerechtvaardigd. Idealiter werkt het onderwijs dus met een systeem van gereguleerde zelfsturing, maar als dat onvoldoende functioneert kan de overheid directer ingrijpen.