Overheidstoezicht op autonome scholen : professionele autonomie in het debat over het inspectietoezicht op het funderend onderwijs

(1)

26-6-2015

OVERHEIDSTOEZICHT OP

AUTONOME SCHOLEN

Professionele autonomie in het debat over het

inspectietoezicht op het funderend onderwijs

Door: Jaco van der Veen

UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM

Masterscriptie politicologie: bestuur en beleid Juni 2015

Begeleiders: Dhr. dr. E. M. Heemskerk Mw. drs. M. Wats, MBA Tweede lezer: Mw. dr. A. Reynaers

(2)

2

Inhoud

1. Inleiding ... 4

1.1 Paradoxale eisen aan het toezicht ... 5

1.2 Professionele autonomie als uitgangspunt ... 6

1.3 Toezicht op autonome scholen in een veld van strategisch handelen ... 7

1.4 Leeswijzer ... 8

2. Theorie: professionele autonomie als instrument van strategisch handelen... 9

2.1 De noodzaak van professionele autonomie ... 9

2.1.1 Is de docent een professional? ... 11

2.1.2 De school als professionele bureaucratie ... 13

2.2 Autonomie en sturing nader bekeken ... 14

2.2.1 De actor van autonomie ... 15

2.2.2. Domeinen van autonomie ... 15

2.2.3 Autonomie en sturing ... 16

2.3 Toezicht: een instrument van sturing ... 16

2.3.1 Basismodellen van sturing en toezicht ... 17

2.4 Een kritische benadering van professionalisme: bescherming van privileges ... 18

2.4.1 Herwaardering van professionalisme ... 19

2.5 Veranderingen in het onderwijsbestel: een veld van strategisch handelen ... 20

2.5.1 Typen actoren in een veld van strategisch handelen ... 21

2.5.2 Verwachte activiteiten in een veld van strategisch handelen ... 22

2.6 Conclusie ... 23

3. Historisch kader: van schoolstrijd tot Wet op het onderwijstoezicht ... 26

3.1 Fundamenten van het onderwijsbestel: twee grondrechten ... 26

3.1.1 Vrijheid van richting, stichting en inrichting... 27

3.1.2 Grenzen aan de onderwijsvrijheid: het overheidstoezicht ... 28

3.2 Autonomie en deregulering ... 28

3.3 Wet op het onderwijstoezicht ... 29

3.3.1 Commissie Dijsselbloem: helder onderscheid ‘wat’ en ‘hoe’ ... 31

3.3.2 Wijzigingen in het onderwijstoezicht ... 32

3.4 Conclusie ... 33

4. Methode ... 34

4.1 Selectie van actoren ... 34

4.2 Verzameling van materiaal ... 35

5. Resultaten... 37

5.1 Overheid ... 37

5.1.1 Taak van de overheid ... 37

(3)

3

5.1.3 Rol van de inspectie ... 41

5.1.4 Deelconclusie overheid ... 43

5.2 Initiatiefnemers Wet doeltreffender onderwijstoezicht ... 43

5.2.2 Professionele autonomie ... 45

5.2.4 Deelconclusie initiatiefnemers ... 49

5.3 Onderwijsraad ... 49

5.3.4 Deelconclusie Onderwijsraad ... 56

5.4 Scholen ... 57

5.4.4 Deelconclusie scholen ... 64

5.5 Leraren ... 65

5.5.4 Deelconclusie leraren ... 69

6. Conclusie ... 70

7. Discussie ... 73

8. Verwijzingen ... 76

Bijlage: Lijst geïnterviewde personen ... 83

(4)

4

1.

1. Inleiding

Inleiding

‘Goed onderwijs is de sleutel tot de toekomst voor iedereen. Deze gedachte is van alle tijden (…) Daarom is in onze Grondwet vastgelegd dat de overheid voor dat goede onderwijs moet zorgen. Eén van de instrumenten om dat vast te stellen en te versterken is een goed functionerende Inspectie van het Onderwijs.’ (Kervezee, 2002)

Dit citaat van de inspecteur-generaal van het Onderwijs is afkomstig uit een brochure waarin de inspectie haar nieuwe werkwijze als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT, 2002) toelicht. Ehren (2006) haalt dit citaat aan bij aanvang van haar proefschrift over de effecten van het nieuwe toezichtstelsel op verbetering van de kwaliteit van scholen. Het citaat laat zien dat de samenleving hoge eisen stelt aan het onderwijs en van de inspectie verwacht toezicht te houden op de kwaliteit die scholen leveren. De invoering van de Wet op het onderwijstoezicht moest de inspectie in staat stellen beter aan die verwachtingen te kunnen voldoen (Smeets & Verkroost, 2011). De wet regelde dat de inspectie voortaan afzonderlijke scholen ging beoordelen. De resultaten van het inspectieonderzoek kwamen openbaar beschikbaar.

De Nederlandse Inspectie van het Onderwijs bestaat reeds sinds 1801, maar de nadruk op toezicht op de kwaliteit van scholen is relatief nieuw. In 1998 verklaarde de inspecteur-generaal nog in De Volkskrant (1998) geen idee te hebben van de schoolprestaties in Nederland:

‘Ik durf daar geen uitspraken over te doen. Wij hebben nooit gegevens over de resultaten van scholen verzameld. Tot nu toe moesten we alleen controleren of scholen zich aan de regels hielden. Verder vertrouwde de wetgever erop dat ons onderwijssysteem goed is.’

De noodzaak kwaliteit te monitoren werd tot dat moment ook niet gevoeld. In internationale vergelijkingen scoort het Nederlandse onderwijs altijd goed (OECD, 2013). ‘Maar dat zegt niets over de verschillen tussen scholen. Misschien zijn sommige scholen veel beter dan anderen. Dat weten we gewoon niet,’ aldus de inspecteur-generaal in De Volkskrant (1998). De maatschappelijke onrust die in reactie op dit bericht ontstond was aanleiding voor nieuwe wetgeving (Smeets & Verkroost, 2011).

Met de WOT werd de wettelijke positie van de onderwijsinspectie versterkt. Naast toezicht op wettelijke deugdelijkheidseisen kreeg de inspectie een stimulerende rol en kon ze onderzoek doen naar aspecten van kwaliteit op scholen (Eijlander, 2002). Voortaan zouden bovendien cijfers over de prestaties van scholen gepubliceerd worden. Een aantal jaar later is deze opdracht alweer deels bijgesteld: met de invoering van het risicogericht toezicht doet de inspectie alleen nader onderzoek op scholen waar op basis van cijfermatige analyses problemen verwacht kunnen worden (Ehren & Honingh, 2012).

Ruim tien jaar na de invoering van de Wet op het onderwijstoezicht staat de rol van de inspectie nu opnieuw ter discussie. De inspectie werkt in opdracht van het kabinet aan een nieuwe werkwijze die de blik van het toezicht moet verbreden van de garantie van basiskwaliteit naar kwaliteitsverbetering op alle scholen (Inspectie van het Onderwijs, 2015). Tegelijkertijd behandelt de

(5)

5 Tweede Kamer (2014) een initiatiefwetsvoorstel ‘Doeltreffender onderwijstoezicht’. Dat voorstel beoogt de taken van de inspectie juist duidelijker te beperken tot controle op de naleving van wettelijke voorschriften.

De wens van het kabinet beter zicht en grip te krijgen op de kwaliteit van alle scholen vertoont gelijkenissen met de oorspronkelijke intentie van de WOT. Het voorstel van de Kamerleden Bisschop (SGP), Van Meenen (D66) en Rog (CDA) lijkt juist terug te verlangen naar de tijd voor de WOT, toen de deugdelijkheidseisen nog centraal stonden in het toezicht. Beide groepen beroepen zich daarbij op steun die ze ervaren in het onderwijsveld voor het versterken van professionele autonomie. Deze scriptie wil inzicht bieden in hoe het kan dat nu voor de derde maal in tien jaar tijd een fundamentele wijziging van het onderwijstoezicht op handen lijkt en stelt zich de vraag:

Hoe kan begrepen worden dat alle actoren professionele autonomie van groot belang vinden voor de kwaliteit van het funderend onderwijs, maar tot andere conclusies komen voor de taak van de inspectie?

1.1 Paradoxale eisen aan het toezicht

Een belangrijke factor in tegenstrijdige ontwikkelingen in het toezicht is wat de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR, 2013, p. 23) de “toezichtsparadox (sic)” noemt: “het streven naar minder toezicht als zich gedurende enige tijd geen incidenten voordoen in een sector (meer eigen verantwoordelijkheid, minder bureaucratie, en bezuiniging) en naar meer toezicht na incidenten (uitgebreider, intensiveren strenger).” Het toezicht mag niet onnodig duur of belastend voor professionals zijn, maar moet wel misstanden in de sector zien te voorkomen. Het voordoen of uitblijven van incidenten zorgt voor wisselingen in de gevoelde noodzaak en beleid voor het toezicht. Vanaf de jaren ’90 is in het regeringsbeleid een steeds grotere nadruk op de effectiviteit van het toezicht en beperking van administratieve lasten komen te liggen (Helderman & Honingh, 2009). In het onderwijs werd het risicogericht toezicht ingevoerd. Scholen die voldoende presteren krijgen minder controles. Daarop kwam kritiek dat het huidige toezicht voldoende presterende scholen te weinig aandacht geeft (Ehren & Honingh, 2012). Ook wordt eraan getwijfeld of de gehanteerde indicatoren voor een kwaliteitsrisico wel voldoende valide zijn (Gaetner & Pant, 2011). Van Thiel en Leeuw (2003, p. 129) spreken van een prestatieparadox: ‘een zwakke samenhang tussen werkelijke en gerapporteerde prestaties.’ Controle op indicatoren leidt tot strategisch gedrag, gericht op de beoordeelde prestatie, zonder de onderliggende kwaliteit te verbeteren. Dit gedrag ondermijnt de bruikbaarheid van cijfers. Ehren plaatst daarom vraagtekens bij het beeld dat inspectie van de kwaliteit van individuele scholen heeft (Naaijkens, 2009). Een focus op meetbare en vergelijkbare prestaties maakt bovendien dat kwalitatieve informatie als irrelevant wordt beschouwd: ‘this in turn

(6)

6 1). Ball (2003, p. 216) acht dat zeer schadelijk voor het onderwijs en beschrijft de gevolgen als de

‘terrors of performativity’.

1.2 Professionele autonomie als uitgangspunt

Volgens de minister en staatsecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) vervult de Onderwijsinspectie haar taken met succes: aan de Tweede Kamer schrijven de bewindspersonen dat het Nederlandse onderwijs goed presteert en het aantal scholen dat onvoldoende scoort de laatste jaren is verminderd (Ministerie van OCW, 2014). Toch zien de bewindslieden redenen het toezicht aan te passen. De kabinetsvisie ‘Toezicht in Transitie’ (2014) stelt als doel:

‘Wij willen in het onderwijs toe naar een kwaliteitscultuur waarbij het voor alle partijen vanzelfsprekend is om te blijven streven naar verbetering, ook al is het basisniveau op orde.’

De plannen van het kabinet richten zich als eerste op het funderend onderwijs, het geheel van primair en voortgezet onderwijs. Daarin vallen twee ontwikkelingen op. Ten eerste verschuift het toezicht van individuele scholen naar de besturen. Deze schoolbesturen zijn formeel verantwoordelijk voor de kwaliteit op hun scholen. De bewindspersonen schrijven aan de Kamer:

‘In de afgelopen periode is in het onderwijs duidelijk een professionaliseringslag gemaakt op het niveau van de besturen en kunnen steeds meer besturen deze verantwoordelijkheid ook waarmaken.’ Door de professionalisering van schoolbesturen zou de inspectie minder eigen onderzoek hoeven verrichten en meer af moeten gaan op de eigen kwaliteitszorg van besturen (Ministerie van OCW, 2014). Ten tweede wordt de taakstelling van de inspectie juist verbreed. In het onderzoek wordt meer informatie van verschillende partijen meegewogen. Beoordeling van scholen zal niet meer in termen van voldoende of onvoldoende moeten plaatsvinden, maar gedifferentieerder in niveau en uitgesplitst naar verschillende kwaliteitsgebieden (ibid).

Het afgelopen decennium is buiten de overheid echter veel kritiek op de rol van de inspectie bij kwaliteitsverbetering van het onderwijs geweest. In reactie op het kritische maatschappelijke debat over het onderwijs stelde de Tweede Kamer in 2007 de Commissie Dijsselbloem in. Deze concludeerde dat de inspectie teveel in de beleidsvrijheid, of autonomie, van de scholen was getreden en zich terughoudend moet opstellen ten aanzien van het pedagogisch klimaat (Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008, pp. 147, 148). Sindsdien staat in de wet verankerd dat “De Inspectie zich van eigen opvattingen over didactiek [dient] te onthouden” (Eerste Kamer, afdeling inhoudelijke ondersteuning, 2011).

De Kamerleden Bisschop (SGP), Van Meenen (D66) en Rog (CDA) zijn van mening dat de inspectie zich ook na Dijsselbloem nog te veel met de uitvoering van het onderwijs bemoeit. Met het indienen van de Wet doeltreffender onderwijstoezicht willen de Kamerleden de taken van de inspectie sterker wettelijk verankeren en beperken. De inspectie zou zich primair moeten richten op het naleven van de deugdelijkheidseisen, de wettelijke voorwaarden voor het krijgen van publieke

(7)

7 financiering (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 31). De tweede, bevorderende taak van de inspectie kent volgens de indieners teveel risico van inbreuk op de professionele autonomie van scholen. Deze autonomie, niet centrale sturing, zou de beste garantie vormen voor goed onderwijs. Daaruit volgt volgens de Kamerleden het volgende uitgangspunt voor beleid:

‘Onderwijsbeleid moet er allereerst op gericht zijn de kwaliteit van leraren te waarborgen en de ruimte te respecteren en te bewaken voor het uitoefenen van hun professionaliteit’ (ibid, p. 5). De initiatiefnemers van de Wet doeltreffender onderwijstoezicht constateren dat het recht op vrije ruimte van professionals ook tot uiting komt in het regeerakkoord en de regeringsverklaring, maar zien tegelijkertijd voorstellen die strijdig zijn met dat uitgangspunt (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, pp. 2,3). Ze spreken zich daarom kritisch uit over het kabinetsvoorstel voor gedifferentieerde kwaliteitsoordelen voor scholen (Vaste Kamercommissie OCW, 2014).

Zowel het kabinet als de initiatiefnemers bepleiten autonomie voor professionals in het belang van de kwaliteit van het onderwijs, maar trekken uiteenlopende conclusies voor de gewenste taken van de onderwijsinspectie. Doelstelling van dit onderzoek is het in kaart brengen van dat debat en de logica’s die daaraan ten grondslag liggen.

1.3 Toezicht op autonome scholen in een veld van strategisch handelen

Voor een goed begrip van het huidige debat over het onderwijstoezicht is het nodig deze te bezien in een bredere relatie tussen de overheid en scholen. Het is een voorbeeld van wat Hajer (2006, p.65) een ‘emblemetic issue’ noemt: een onderwerp dat het kristallisatiepunt wordt van een breder probleem. Hier is dat de vraag hoe ver de zeggenschap van de overheid over het onderwijs reikt. De relatie tussen de overheid en scholen wordt gekenmerkt door een spanning tussen twee uitgangspunten van het Nederlandse onderwijsstelsel. De Grondwet garandeert enerzijds vrijheid van onderwijs, maar geeft anderzijds de overheid ook een verantwoordelijkheid: ‘Het onderwijs is een voorwerp van aanhoudende zorg der regering’ (Bronneman-Helmers, 2011, p. 11).

De grondwettelijke zorg1 van de overheid is aanleiding voor pogingen tot sturing, of doelgerichte beïnvloeding, van het onderwijs (Easton, 1965). De middelen die de overheid daartoe heeft zijn beperkt. Die beperkingen komen zowel voort uit de aard van het werk dat in het onderwijs verricht wordt, als de institutionele vormgeving van het onderwijsstelsel in Nederland. In het theoretisch kader zal het eerste aspect worden uitgewerkt, het historisch kader beschrijft de specifiek Nederlandse context.

Scholen kunnen als gevolg van beperkingen aan het overheidsoptreden in hoge mate autonoom opereren. Autonomie houdt de afwezigheid van sturing in (Noordegraaf, Schillemans &

1

Waslander (2010, p. 401) merkt op dat in de Grondwet een combinatie van de woorden verantwoordelijkheid en overheid zorgvuldig is vermeden. De vrijheid van onderwijs moest ouders immers in staat stellen zelf verantwoordelijkheid te nemen voor het onderwijs van hun kinderen.

(8)

8 Yesilkagit, 2012, p. 20). Het is de mate waarin scholen zelf beslissingen kunnen nemen (Hooge, 1998, p. 26). Die autonomie spreekt niet vanzelf, maar wordt voortdurend aangevallen en beschermd door actoren in en rond het onderwijsstelsel. In navolging van Van Kemenade (1981) wordt hier naast onderwijsstelsel de term onderwijsbestel gebruikt. Het onderwijsstelsel houdt het geheel van scholen, instellingen, schooltypen en opleidingen, inclusief de wetgeving die daarop van toepassing is. Het onderwijsbestel omvat naast het stelsel het geïnstitutionaliseerde krachtenveld eromheen. Daartoe behoren overheden, instanties en organisaties van zowel binnen als buiten het onderwijsveld die invloed uitoefenen op het stelsel (Bronneman-Helmers, 2011, p. 13). Het is in dit bestel dat de autonomie van scholen en sturing van de overheid ter discussie staat. Dit stuk begrijpt het onderwijsbestel als een veld van strategisch handelen, waarin actoren streven naar versterking van de eigen positie (Fligstein & McAdam, 2011).

1.4 Leeswijzer

Hoofdstuk twee vormt het theoretisch kader van deze scriptie. Het biedt een overzicht van mogelijke opvattingen over de sturing, autonomie en toezicht in het onderwijs en schetst welk gedrag we van actoren in het debat kunnen verwachten. Betoogd zal worden dat de verschillende mogelijke betekenissen van de begrippen sturing en (professionele) autonomie actoren ruimte geven deze strategisch in te zetten ter ondersteuning van hun eigen positie in een veld waar partijen strijden om invloed. Het huidige debat over het toezicht vindt plaats tegen de unieke achtergrond van het Nederlandse onderwijsbestel, dat geworteld is in de pacificatie van de schoolstrijd begin vorige eeuw. Hoofdstuk drie plaatst daarom de huidige ontwikkelingen tegen de historische achtergrond waar de actoren deze in begrijpen. Het historisch kader behandelt de fundamenten van het Nederlandse onderwijsbestel en de ontwikkeling van het toezicht van de inspectie. In hoofdstuk vier wordt de wijze van dataverzameling en analyse verantwoord. Na presentatie en analyse van de onderzoeksresultaten in hoofdstuk vijf, volgt de conclusie in hoofdstuk 6. De implicaties daarvan voor onderzoek en beleid worden in een afsluitende discussie besproken.

(9)

9

2.

2. Theor

Theorie: professionele autonomie als instrument van strategisch handelen

Theor

ie: professionele autonomie als instrument van strategisch handelen

Dit hoofdstuk biedt een theoretisch kader voor een beter begrip van verschillende standpunten over de taak van de inspectie. Dit stuk begint daartoe met een bespreking van het ideaaltype van professionalisme: de institutionele inbedding van een beroep dat autonomie vereist. Ook wordt besproken in hoeverre de kenmerken van dit ideaaltype van toepassing zijn op docenten. Het debat over autonomie in het onderwijs richt zich echter niet alleen op de autonomie van docenten als beroepsgroep, maar ook op die van scholen ten opzichte van de overheid. Paragraaf twee werkt daarom de begrippen autonomie en sturing uit en bespreekt de verschillende actoren die deze functies kunnen vervullen. In paragraaf drie wordt ingegaan op de rol van het toezicht en welke basistypen de literatuur daarvoor onderscheidt. Verschillende auteurs constateren dat de autonomie van professionals onder druk is komen te staan. Paragraaf vier legt uit waar de kritische benadering van professionalisme vandaan komt en waarom het begrip nu weer aan populariteit wint. De laatste paragraaf behandelt welk handelen we van actoren kunnen verwachten als we het onderwijsbestel begrijpen als een veld van strategisch handelen.

2.1 De noodzaak van professionele autonomie

Kritiek op de rol van de inspectie wordt vaak gemotiveerd met een beroep op de professionaliteit van het onderwijsveld zelf, de inspectie zou terughoudend moeten zijn zich daarin te mengen. Volgens de Kamerleden Bisschop (SGP), Van Meenen (D66) en Rog (CDA) is de kwaliteit van het onderwijs afhankelijk van de ruimte die professionals krijgen om daar aan te werken. Het type werk dat leraren verrichten zou niet geschikt zijn voor indringend toezicht (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 2). Met hun wetsvoorstel voor autonomievergroting van scholen en beperking van het overheidstoezicht grijpen de indieners terug op een begrip van professionalisme als principe voor de inrichting van werkzaamheden. Hieronder worden eerst de algemene kenmerken van professionalisme besproken. Daarna volgt een nadere beschouwing in hoeverre deze in het lerarenberoep terug te herkennen zijn.

Freidson (2001) presenteert professionalisme als derde sturingsvorm naast bureaucratie en marktwerking. Het uitgangspunt van dit sturingsmodel is dat door de specialistische aard van de werkzaamheden buitenstaanders onvoldoende in staat zijn het handelen van de professional te sturen of te beoordelen. Waar bij de markt klanten bepalen wat er gebeurt en bij bureaucratie managers en regels, staan bij professionalisme daarom de beoefenaars van het beroep centraal (Freidson, 2001, p. 12). Freidson (1994, p. 10) geeft de volgende definitie van een professie:

‘I use the word “profession” to refer to an occupation that controls its own work, organized by a special set of institutions sustained in part by a particular ideology of expertise and service. I use the word “professionalism” to refer to that ideology and special set of institutions.’

(10)

10 In de literatuur worden verschillende kenmerken van professionalisme aangeduid. In navolging van Noordegraaf (2007, p. 768) worden deze beschreven op twee onderdelen: kenmerken van de inhoud en de institutionele inbedding van het werk aangeduid die de professionals een hoge mate van autonomie geven. De ideologie waar Freidson (1994) over schrijft wordt als kenmerk van de inhoud van het werk gerekend.

Twee onderscheidende kenmerken van professies ten opzichte van andere beroepen rechtvaardigen hun autonome werkwijze. Ten eerste is er voor uitoefening van het beroep gespecialiseerde kennis nodig (Evetts, 2003, p. 397). Een deel van die kennis is gecodificeerd en kan geleerd worden uit studieboeken. Een belangrijk deel is echter niet formeel van karakter, maar impliciet. Impliciete kennis laat zich lastig expliciteren en overdragen, maar wordt opgedaan tijdens het uitoefenen van het beroep. Freidson (2001, p.25) noemt daarom ook vaardigheid, of kunde: de professional heeft niet alleen kennis van de theorie, maar weet ook hoe hij deze kan gebruiken in de praktijk.

Een tweede onderscheidende eigenschap van professies is dat het werk van de professional niet gestandaardiseerd kan worden (Freidson, 2001, p. 17). Niet alle beroepen die gespecialiseerde kennis vereisen zijn dan ook professies. Bij mechanische specialisatie wordt een complex proces opgedeeld in vaststaande handelingen die door andere groepen werknemers verricht worden. Professies kennen discretionaire specialisatie waarbij de professionals steeds keuzes moeten maken hoe een specifieke casus behandeld moet worden. De noodzaak van een eigen oordeel blijft bestaan, ondanks de specialisatie van arbeid (Freidson, 2001 p. 23).

Deze twee eigenschappen van het werk geven professies een hoge maatschappelijke status. Leken hebben geen andere keuze dan te vertrouwen op de kwaliteit die professionals zelf waarborgen (Freidson, 2001, p. 32). De monopolistische controle op de uitoefening van het beroep schept ook verplichtingen voor professionals. Van de beoefenaars wordt verwacht dat ze zich dienstbaar opstellen en niet (alleen) het eigen economisch gewin nastreven. De beroepsgroep speelt daar als collectief een rol in: de kwaliteit van werk wordt gegarandeerd door socialisatie op de werkvloer binnen de normen van de professie (Evetts, 2003, p. 400).

In een ideaaltypische situatie zijn de verantwoordelijkheden van de beroepsgroep institutioneel ingebed door de volgende kenmerken (Freidson, 2001 p. 180; Noordegraaf, 2012, p. 768):

1. Er bestaat een sterke beroepsorganisatie met wettelijke erkenning; 2. De beroepsgroep reguleert toegang tot de groep en de arbeidsmarkt; 3. De beroepsgroep voorziet in de eigen scholing;

(11)

11

2.1.1 2.1.12.1.1

2.1.1 Is de docent een professional?Is de docent een professional? Is de docent een professional?Is de docent een professional?

Het hierboven beschreven ideaaltype van de professie als een beroep met lastig te controleren werk en institutionele kenmerken die zelfregulering bevorderen is afgeleid van de klassieke professies als advocaten, notarissen en artsen. Het betreft van oorsprong vrijgevestigde beroepen waarbij de beoefenaars een zelfstandige praktijk houden, maar wel georganiseerd zijn in een sterke beroepsorganisatie. De term professionaliteit wordt tegenwoordig echter met veel meer beroepen in verband gebracht (Noordegraaf, 2007, p. 762). Daar bestaan verschillende motivaties voor. Een beroep op professionalisme kan zowel een beroepsgroep helpen de eigen positie te versterken (Evetts, 2003), als door managers om gewenst gedrag van medewerkers te stimuleren – wat dan als professioneel gedefinieerd wordt (Fournier, 1999). Paragraaf vier gaat nader op deze motivaties in.

Docenten zijn een van de groepen waar vanuit professionalisme over geschreven wordt. Verschillende auteurs2 uiten zorgen over de mogelijkheid van professionele autonomie in een tijd waarin leraren steeds meer worden gezien als een ‘producent van onderwijsoutput’ (Kelchtermans, 2012, p. 4). Andere auteurs buigen zich over de vraag hoe professionele ontwikkeling van docenten bevorderd kan worden (Borko, 2004; Evans, 2008).

Een recente typologie van het beroep van de leraar en in hoeverre zijn werk en institutionele inbedding voldoet aan dat van de professie is bij het schrijven van dit stuk niet aangetroffen. De hieronder beschreven typering van de leraar als professional is daarom samengesteld uit het werk van verschillende auteurs en vergeleken met het eerder beschreven ideaaltype.

Een eerste opvallend verschil tussen docenten en de klassieke professies is de positie van de beroepsgroep op de arbeidsmarkt. Docenten zijn niet vrijgevestigd, maar in loondienst bij een school. Hun autonomie is begrenst door de afhankelijkheid van een werkgever. Het beroep van de leraar daarom in navolging van Etzioni (1969) wel omschreven als een semiprofessie (Howsam, Corrigan & Denemark, 1985; Onderwijsraad, 2013). Semiprofessies hebben een aantal overeenkomsten met een klassieke professie, andere kenmerken ontbreken of zijn gedeeltelijk aanwezig. Etzioni (1969, p. v) beschrijft semiprofessionals als volgt:

‘Their training is shorter, the status is less legitimated, their right to privileged communication

less established, there is less of a specialized body of knowledge, and they have less autonomy, from supervision or societal control than "the" professions.’

Etzioni (1969, p. xvi) merkt op dat leraren zichzelf vaak als een volledige professional zien en vinden dat ze meer vrijheid zouden moeten hebben. Door een aantal kenmerken van hun beroep zijn ze echter niet in staat de autonomie van klassieke professies af te dwingen. Hieronder volgt een korte bespreking van kenmerken van het docentschap die het tot een semiprofessie maken, die ook zijn samengevat in tabel 1.

2

(12)

12

Kenmerken professie Van toepassing leraar?

Inhoud werk Basis in formele kennis Ja, vastgesteld door lerarenopleiding. Maar

beperkte basis voor professionele status Gebruik impliciete kennis Ja, in hoge mate. Maar afhankelijkheid maakt

ook kwetsbaar. Noodzaak discretionair

handelen

Ja, door specifieke context klas en leerling.

Ideologie van dienstbaarheid, ethiek

Ja, relatie met leerling centraal

Hoge maatschappelijke status

Minder dan andere professies

Controle werk Sterke, wettelijk erkende

beroepsorganisatie

Nee3

Toegang in handen beroepsgroep

Nee, bevoegdheid verleend door lerarenopleiding met overheidsnormen Scholing via

beroepsorganisatie

Nee

Onderling toezicht Nee, beoordeling door leidinggevende. Beroepscode ontbreekt.

Tabel 1. Kenmerken van de professie en de leraar4

Uitoefening van het lerarenberoep is beschermd: alleen wie afgestudeerd is aan een erkende lerarenopleiding is bevoegd onderwijs te geven. Er bestaat dus officiële erkenning dat gespecialiseerde kennis nodig is om goed les te kunnen geven. Deze kennis bestaat uit twee delen: vakinhoudelijke en pedagogisch-didactische kennis (Simons & Kelchtermans, 2008, p. 292).

Vooral de vakinhoudelijke kennis van docenten is formeel van aard. Deze is echter minder omvangrijk dan bij de klassieke professies, zeker in het geval van docenten in het primair onderwijs. Bovendien is het overdragen van kennis de kern van lesgeven. Daardoor is de leraar niet in staat zijn kennis te monopoliseren of mystificeren (Fenstermacher; Soder, 1990).

Een belangrijk deel van de kennis van docenten is echter impliciet. Goed lesgeven wordt vooral geleerd wordt door praktijkervaring op te doen (Verloop, 2003). Docenten zijn beperkt in staat hun handelen te verantwoorden met een beroep op formele kennis over pedagogiek en didactiek

3

Daar bestaan wel plannen voor. Een aantal vakorganisaties verenigd in de Onderwijscoöperatie is een vrijwillig lerarenregister gestart. Het kabinet wil dit register een wettelijke status geven (Onderwijsraad, 2015)

4

(13)

13 (Kelchtermans, 2012, p. 15). De mogelijkheden via empirisch onderzoek te komen tot aanbevelingen over de beste aanpak van lesgeven worden betwist. Volgens Hargreaves (2000, p. 159) wordt pedagogiek buiten de wetenschap vaak behandeld als ideologie, waarin niet expertise, maar opvattingen leidend zijn. Volgens Verbiest (2007) is de beperkte codificeerbare kennisbasis van docenten een van de redenen voor hun zwakke professionele status. Kelchtermans (2009, p. 257) noemt dat de ‘kwetsbaarheid van het leraarschap’. Die kwetsbaarheid is volgens de auteur noodzakelijk voor de uitoefening van het beroep: het is een voorwaarde voor het opbouwen van een pedagogische relatie.

Toch bezit de leraar grote mate van handelingsvrijheid binnen zijn klaslokaal. Daar bepalen docenten ‘what can be said and thought’ and ‘who can speak, when and where and with what

authority’ (Ball, 1994, p. 21). Het feit dat het dagelijks werk van docenten niet gecontroleerd kan

worden door managers of ouders geeft de leraar een machtige positie ten opzichte van andere actoren op en rond de school (Boeck, 2010). Docenten laten hun handelen grotendeels leiden door wat Stronach et al. (2002, p. 132) ‘ecologies of practice’ noemen, of de specifiek lokale omstandigheden zoals docenten die ervaren. Die ervaring wordt mede bepaald door opgedane kennis, de beroepsopvatting en de intrinsieke motivatie om les te geven.

In de inhoud van het werk zijn dus een aantal belangrijke kenmerken van een professie te vinden. De formele kennisbasis is beperkt vergeleken met de klassieke professies, maar de leraar is grotendeels vrij zijn werkzaamheden naar specifieke omstandigheden en eigen inschatting in te vullen. Op het gebied van de institutionele inbedding van het werk zijn de verschillen groter. Docenten zijn beperkt georganiseerd, kennen geen beroepscode en dragen nauwelijks bij aan vergroting van kennis binnen de beroepsgroep (Sleegers, 1991). Zelfregulering door een beroepsgroep die professies kenmerkt ontbreekt. De toegang tot het beroep is niet in handen van de professionals, maar wordt verkregen met een diploma van een door de overheid erkende opleiding (Onderwijsraad, 2013). Leraren die hun werk niet goed doen worden niet geschorst door de beroepsgroep, maar worden ontslagen door hun werkgever (Brekelmans, et al., 2007).

2.1.2 2.1.22.1.2

2.1.2 De school als professionele bureaucratieDe school als professionele bureaucratie De school als professionele bureaucratieDe school als professionele bureaucratie

De leraar vertoont op de inhoud van zijn werk een aantal kenmerken van een professional. De institutionele inbedding van het vak van de leraar is echter anders. Een school is als organisatie niet een collectief van zelfregulerende docenten. Docenten zijn werkzaam in loondienst, waarbij het schoolbestuur als werkgever eindverantwoordelijk is. De school daarom kent ook andere sturingsmechanismen dan professionalisme, waarbij bureaucratie de belangrijkste is.

(14)

14 Mintzberg (1983) onderscheidt vijf verschillende ideaaltypen organisaties. Dit zijn de simpele structuur, machinebureaucratie, professionele bureaucratie, structuur met divisies en adhocratie5. Volgens zijn congruentiehypothese sluit de vorm van een organisatie aan bij contingentiefactoren zoals de technische complexiteit van het werk en de eisen die de omgeving stelt aan de organisatie. Bij elk type past een combinatie van sturingsmechanismen en een dominant onderdeel van de organisatie.

Een school is volgens Mintzberg (1983) een voorbeeld van een professionele bureaucratie. Het uitvoerend personeel vormt het dominante onderdeel van de organisatie. Om de hierboven aangegeven redenen hebben docenten een ruime mate van professionele autonomie nodig en zal de aansturende functie van het schoolbestuur of het middenmanagement beperkt zijn.

Naast het primaire proces vinden in scholen ondersteunde, of secundaire activiteiten plaats, die niet in handen van docenten zelf zijn. Ondersteunend personeel verricht administratieve werkzaamheden, beheert het schoolgebouw en de financiën. Deze secundaire werkzaamheden zijn meer dan het onderwijs direct aan te sturen door het schoolbestuur en laten zich kenmerken door bureaucratische principes. In een ideaaltypische professionele bureaucratie vinden de primaire en secundaire processen grotendeels gescheiden van elkaar plaats (Mintzberg, 1983). In een school kan verwacht worden dat het primaire onderwijsproces wordt georganiseerd op professionele principes door docenten, en ondersteunde activiteiten bureaucratisch worden gecontroleerd door het schoolbestuur (Hooge, 1998, p. 68).

De scheiding tussen de twee domeinen is in de praktijk niet altijd even strak aanwezig als het ideaaltype veronderstelt. Mintzberg (1980, p. 339) waarschuwt dat hooggespannen externe eisen aan een school, bijvoorbeeld door pogingen tot sturing vanuit de overheid, kunnen leiden tot een centralisering van macht naar het management. De school vertoont dan meer kenmerken van een machinebureaucratie, waarbij het onderwijsproces meer gestandaardiseerd wordt en de autonomie van docenten afneemt. Mintzberg (1980, p. 339) beoordeelt dat als negatief, omdat het niet past bij de aard van het werk. De specifieke omstandigheden van de klas of de leerling vereisen specifiek handelen van de docent. Docenten hebben als semiprofessionals beperkte middelen zich te wapenen tegen de standaardisering die Mintzberg (1980) vreest.

2.2 Autonomie en sturing nader bekeken

Hierboven is beschreven hoe de aard van het onderwijs een rechtvaardiging voor autonomie kan vormen. Die autonomie is echter niet absoluut. Binnen een school bestaan ook bureaucratische mechanismen, daarbuiten heeft de overheid nog een verantwoordelijkheid. In het onderwijsbestel zijn zowel autonomie als sturing aanwezig. Met autonomie en sturing kunnen bovendien zowel

5

In een adhocratie vorm van organisatie waarin weinig formeel geregeld is. De verschillende eenheden stemmen de werkzaamheden in onderling overleg op basis van gelijkwaardigheid af.

(15)

15 relaties tussen de overheid en scholen beschreven worden, als binnen een school tussen de leiding en het onderwijsgevende personeel. Hieronder worden daarom het begrip autonomie en de relatie met sturing nader uitwerkt. Op drie dimensies kunnen de begrippen variëren: de actor van autonomie, het domein van autonomie en de invulling van de sturing.

2.2.1 2.2.12.2.1

2.2.1 De actor van De actor van autonomieDe actor van De actor van autonomieautonomie autonomie

In de inleiding is autonomie omschreven als het vermogen zelf beslissingen te nemen. In een veld vol actoren roept dat de vraag op wie dat autonome zelf dan is. Voor die vraag komt een hele reeks individuen, groepen en instituties in aanmerking (Cribb & Gewirtz, 2007, p. 204). Het is belangrijk daar goed naar te kijken, omdat autonomie van de ene actor die van een ander kan beperken.

Op individueel niveau komt vanuit een benadering van professionalisme als eerste de docent zelf in aanmerking voor autonomie. Voor de klas heeft hij grote vrijheid in dagelijkse beslissingen. Docenten kunnen ook als collectief autonomie uitoefenen, bijvoorbeeld wanneer een vaksectie in een school leerlijnen ontwikkelt, of een vakbond bijscholing organiseert. Ook die collectieve vormen passen binnen een visie van professionalisme. Naast docenten kunnen andere individuen autonome keuzes maken in het onderwijs: ouders melden kinderen bij een school van hun voorkeur aan en leerlingen kiezen een vakkenpakket. Op groepsniveau bestaan niet alleen collectieven van docenten, maar ook verenigingen van schoolleiders, ouders, leerlingen of van de scholen zelf.

De school is een voorbeeld van een institutionele actor die autonomie kan hebben. Verschillende onderzoeken hebben zich op die vorm van autonomie gericht (Hooge, 1998; Ehren & Honingh, 2012; Honingh & Thiel, 2014). Deze auteurs laten zien dat autonomie voor een school(bestuur) zeker geen garantie vormt voor professionele vrijheid van docenten. De inspectie is een andere institutie die autonoom kan opereren, op afstand van de politiek, of meer in detail geregeld door instructies van de minister en parlement.

Al deze actoren kunnen in meer of mindere mate zelfstandig opereren. De autonomie van de een eindigt, waar die van een ander begint. Een roep om autonomievergroting in het onderwijs kan dus van alles betekenen. Het kan juist ook gebruikt worden om de autonomie van een andere actor te beperken. In Noorwegen werd bijvoorbeeld de positie van docentteams versterkt, zodat er meer controle was op het functioneren van individuele docenten (Helgøy & Homme, 2007).

2.2.2. 2.2.2.2.2.2.

2.2.2. Domeinen van autonomieDomeinen van autonomieDomeinen van autonomie Domeinen van autonomie

Een tweede vraag bij een uitwerking van autonomie is de vraag waarover een actor dan beslissingen mag nemen. In de literatuur bestaan verschillende indelingen van domeinen waar scholen in meer of mindere mate autonoom in kunnen zijn (Verhoest, et al., 2004; Leune, 1994; Hooge, 1998). Daarbij worden bijvoorbeeld beslissingen over de structuur van de school, de financiën, het personeelsbeleid en de didactische visie ieder in aparte categorieën gevat. Een dergelijk specifiek onderscheid is hier

(16)

16 niet noodzakelijk, maar het laat wel wederom zien dat autonomievergroting verschillende dingen kan betekenen. Een docent kan grote autonomie hebben in zijn keuze van lesmethoden, maar tegelijk geen enkele rol spelen bij het aannemen van nieuwe collega’s.

In navolging van Friedman (1999) wordt hier onderscheid gemaakt tussen twee hoofddomeinen van autonomie: het organisatorische en het pedagogische, of onderwijsinhoudelijke. Die indeling sluit ook aan bij de twee typen activiteiten die Mintzberg (1983) in de school verwacht: respectievelijk het bureaucratische en het professionele. In een configuratie van een professionele bureaucratie werd daarbij verwacht dat het schoolbestuur zich vooral bezighoudt met organisatorische aspecten.

2.2.3 2.2.32.2.3

2.2.3 AutAutonomie en sturingAutAutonomie en sturingonomie en sturing onomie en sturing

Eerder werd in dit stuk autonomie gedefinieerd als de afwezigheid van sturing. Uit de hierboven bespreking van autonomie blijkt echter dat het begrip niet versimpeld kan worden tot een tegenstelling met sturing vanuit de overheid. Als verschillende actoren autonomie kunnen hebben en autonomie van de een ten koste gaan van de ander, kan sturing ook door verschillende actoren worden uitgeoefend. Wat voor de een dan autonomie is, wordt door de ander als sturing ervaren.

Sturing kan verschillende vormen aannemen. Het is mede afhankelijk van welke actor de sturing uitoefent en varieert van dwang door bindende voorschriften tot subtielere vorming van overtuiging en beloning van gewenst gedrag (Cribb & Gewirtz, 2007).

Een pleidooi voor autonomievergroting of juist sterke sturing spreekt dus niet voor zich in zijn betekenis. Het is van belang steeds goed te specificeren wie autonomie waarover heeft en welke mate en vorm van sturing bedoeld wordt.

2.3 Toezicht: een instrument van sturing

Inmiddels is duidelijk geworden dat diverse actoren op verschillende niveaus betrokken zijn bij sturing en autonomie in het onderwijs. De inspectie is een van die actoren, de formele toezichthouder van de overheid. Toezicht is gerelateerd aan sturing, maar omvat niet hetzelfde (Noordegraaf, et al., 2012). Sturing is de actieve beïnvloeding van praktijken en omvat ook het stellen van de doelen (Easton, 1965). Toezicht is meer reactief van aard.

In de literatuur worden drie activiteiten van toezicht onderscheiden: het verzamelen van informatie, het beoordelen van de feiten aan de hand van eisen uit de sturing en indien nodig interveniëren (Matthews & Sammons, 2004; Alkin & Christie, 2004). Toezicht is dus een activiteit die volgt op de sturing en de effectiviteit ervan beoordeelt. In individuele gevallen kan het toezicht ingrijpen om de doelen van sturing veilig te stellen, maar de verkregen informatie kan ook aanleiding vormen tot herziening van de sturing zelf.

(17)

17 Ondanks dit onderscheid kan toezicht volgens Noordegraaf et al. (2012, p. 26) ook gedeeltelijk een alternatief vormen voor sturing. De actieve beïnvloeding blijft dan achterwege en actoren zijn autonoom in hun opereren. Het toezicht houdt dan in de gaten dat het handelen bijdraagt aan de gestelde doelen. Toezicht kan dus zowel met autonomie als met sturing samengaan.

2.3.1 2.3.12.3.1

2.3.1 Basismodellen van sturing en toezichtBasismodellen van sturing en toezicht Basismodellen van sturing en toezichtBasismodellen van sturing en toezicht

In het debat over autonomie en sturing kunnen vele verschillende processen en actoren met beide termen aangeduid worden. Iedere modellering daarvan is een versimpeling van de werkelijkheid, benadrukt sommige verschillen en verwaarloost andere. Toch kan een classificatie helpen de discussie beter te duiden, al was het maar omdat in het debat de termen nu eenmaal veel gebruikt worden. Hier wordt daarom in navolging van Noordegraaf et al. (2007) onderscheid gemaakt tussen vier basisvormen van sturing en toezicht in het onderwijs. Deze zijn: hiërarchische sturing, systeemsturing, gereguleerde zelfsturing en maatschappelijke zelfsturing. In tabel 2 zijn de basisvormen van sturing en toezicht die Noordegraaf et al. (2007) onderscheiden schematisch weergegeven. Naarmate een type verder aan de rechterkant van het schema staat is de afstand tussen de overheid en het onderwijs groter.

Hiërarchische sturing Systeemsturing Gereguleerde zelfsturing Maatschappelijke zelfsturing omschrijving Top-down bestuur De overheid op afstand als systeemverantwoordelijke Verplichting tot zelfregulering Autonomie en maatschappelijke controle Sturing Overheid: politiek en departement

Overheid op afstand Instelling of sector in opdracht van overheid Instelling en haar omgeving Instrumenten van de overheid Wettelijke voorschriften en bestuurlijke aanwijzingen

Doelen en kaders stellen waarbinnen gehandeld kan worden Eisen stellen aan governance instellingen en professionals Niet van toepassing

Autonomie Klein, door

strakke regels

Beperkte ruimte voor invulling kaders

Verschillende terreinen

Grote mate autonomie

Toezicht Direct door

departement Toezichthouder op afstand geplaatst Intern toezicht en horizontale verantwoording Belanghebbenden en netwerk van de school Tabel 2: modellen van sturing en toezicht

(18)

18 Bij hiërarchische sturing is de rol van de overheid het meest indringend. In dit model zijn gedetailleerde regels en gestandaardiseerde processen instrumenten om de gewenste doelen te bereiken. De autonomie van scholen is beperkt; de inspectie controleert gedetailleerd of de voorschriften juist worden nageleefd. De inspectie heeft daarbij weinig ruimte voor eigen interpretatie van de regels.

Systeemsturing houdt de overheid op enige afstand van de onderwijspraktijk en het toezicht daarop. De voorschriften laten meer ruimte aan de uitvoerders zelf om de meest effectieve methode te bepalen. Namens de overheid bewaakt de inspectie wel de kaders van het beleid. De inspectie heeft meer ruimte dan in een hiërarchisch systeem keuzes te maken in de prioriteiten van het toezicht.

De autonomie van scholen wordt verder vergroot in een model van gereguleerde zelfsturing. De overheid is terughoudend in het formuleren van regels, maar acht die wel noodzakelijk. Daarom stimuleert, of eist de overheid dat anderen die taak op zich nemen. Autonomie wordt aan collectieven toegekend. Dat kan via sectororganisaties, professionele groepen of door de verplichting van systemen van intern toezicht. De inspectie ziet dus niet toe op het onderwijs zelf, maar op de werking van sturingsmechanismen in de sector.

Het model van maatschappelijke zelfsturing neemt niet de verantwoordelijkheid van de overheid als uitgangspunt, maar de autonomie van de scholen. De instellingen bepalen zelf de regels en het toezicht daarop. Het overheidstoezicht is zeer beperkt en secundair aan wat de scholen zelf met de betrokken ouders en leerlingen afspreken.

In de praktijk bestaat er niet één model van sturing en toezicht, maar bestaan meerdere vormen naast elkaar. Dat kan op verschillende domeinen, maar ook op verticaal verschillende niveaus. De typering van Noordegraaf et al. (2007) is gericht op de relatie tussen de overheid en scholen, maar binnen een schoolbestuur met verschillende scholen zijn vergelijkbare modellen te verwachten. Met een gedifferentieerd begrip van autonomie en sturing kan dit model helpen verschillende standpunten te beschrijven, als er maar steeds voldoende aandacht is voor wie in dat geval de autonomie heeft, en wie de sturing uitoefent.

2.4 Een kritische benadering van professionalisme: bescherming van privileges

Van de hierboven beschreven modellen van sturing en toezicht kent het Nederlandse onderwijs oorspronkelijk een systeem van maatschappelijke zelfsturing. Het stelsel staat internationaal bekend om zijn grote autonomie van privaat bestuurde scholen in combinatie met publieke financiering (Waslander, 2010). Zowel zelfstandige onderwijzers als meer georganiseerde scholen hebben door de grondwettelijke vrijheid van onderwijs overheidsinvloed buiten de deur weten te houden (Bronneman-Helmers, 2011, p. 141). In de tweede helft van de twintigste eeuw nam de overheidsbemoeienis in het onderwijs echter toe. Er vond een verschuiving van ‘allocatieve’ naar

(19)

19 ‘constructieve’ onderwijspolitiek plaats (Hooge, 1998, p. 8). De overheid hield zich niet langer alleen met de financiering van het onderwijs bezig, maar had in toenemende mate belangstelling voor de onderwijsinhoudelijke werkwijze van scholen.

Deze verschuiving naar meer bemoeienis vanuit de overheid met het werk van docenten paste in een kritische benadering van professionalisme die in verschillende sectoren opkwam. Een kritisch perspectief ziet de autonomie en zelfregulering van professionals niet als noodzakelijk door de aard van het werk, maar als privileges om bemoeienis en concurrentie te ontlopen (Evetts, 2003, p. 402).

Verschillende auteurs constateren dat het vertrouwen in professies niet meer vanzelfsprekend is (Freidson, 2001, p. 193; Noordegraaf, 2007, p. 763). Van professies wordt verlangd meer verantwoording af te leggen over de kwaliteit en doelmatigheid van hun werk. De afrekenbaarheid van scholen volgens Ryan (2005) zelfs verworden tot een fundamenteel recht van burgers in een democratische samenleving. Het vormde een argument voor pogingen tot deprofessionalisering van autonome beroepen, bijvoorbeeld door van scholen meetbare resultaten te eisen (Janssens & Wolf, 2009).

2.4.1 2.4.12.4.1

2.4.1 Herwaardering van professionalismeHerwaardering van professionalisme Herwaardering van professionalismeHerwaardering van professionalisme

Ondanks pogingen meer grip op de traditionele professies te krijgen is het professionalisme niet geheel verdwenen. Professionalisering is juist een begrip dat aan populariteit wint. Volgens Evetts (2003, p. 403) kan dat niet alleen verklaard worden uit het eigenbelang van de professionals die onaantastbaar zijn voor invloed van buitenaf. De hervormingen hebben aangetoond dat de staat wel degelijk de vrijheid van professies kan inperken. Andere actoren kunnen twee redenen hebben voor een herwaardering van professionalisme: ontevredenheid over de resultaten van versterkte sturing, of professionalisering juist zien instrument van sturing.

Bevir (2010, pp. 74-75) beoordeelt de neoliberale hervormingen gericht op afrekenbare prestaties als grotendeels mislukt in hun belofte van betere dienstverlening voor lagere kosten. Ze zouden de ethiek in de publieke sector hebben ondermijnd en de lange termijn ten koste laten gaan van snelle resultaten. Onderzoek naar het versterkte, gecentraliseerde toezicht in het Verenigd Koninkrijk concludeert zelfs een negatief effect van inspectiebezoek op leerprestaties zien (Rosenthal, 2004). Andere auteurs wijten de aandacht voor professionalisme niet zozeer aan het falen van het neoliberalisme, maar delen wel de analyse dat de sturing die daarin mogelijk is beperkingen kent. Fournier (1999, p. 281) beschrijft hoe een vertoog van professionalisering wordt gebruikt om juist te sturen op autonome beroepen.

Met een Foucaultiaans begrip van bestuur draait Fournier (1999) de kritische benadering van de professie om. Volgens haar wordt professionaliteit niet gebruikt door de beroepsgroep om de

(20)

20 staat te domineren, maar omgekeerd door werknemers te socialiseren in wat passend gedrag is in een bepaald beroep. Door te definiëren welke competenties horen bij professioneel werken kunnen managers of de overheid richting geven aan het handelen. In hun autonoom functioneren handhaaft de beroepsgroep die normen vervolgens zelf.

Hall en Noyes (2009) geven een voorbeeld van de disciplinerende werking van professionalisering. In het Verenigd Koninkrijk is het inspectiestelsel met veel directe controle door de overheid vervangen door een systeem waarbij zelfevaluatie centraal staat. De basis daarvoor werd gevormd door een onderzoek in opdracht van de onderwijsvakbond (MacBeath, 1999). Een dergelijk onderzoek lijkt in eerste instantie bij uitstek een voorbeeld van strategisch handelen van docenten om hun beroep te beschermen tegen overheidsbemoeienis. Hall en Noyes (2009) concluderen echter uit hun onderzoek naar de werking van de het nieuwe systeem dat autonomie van docenten eerder is afgenomen dan toegenomen. Ze gedragen zich nu uit zichzelf naar de verwachte voorkeur van de inspectie.

Noordegraaf (2007) constateert dat naast een andere invulling van professionaliteit, ook andere beroepsgroepen zich een discours van professionalisme aanmeten. In antwoord aan de paradoxale eisen aan de uitoefening van hun werk gaan ook managers zich professionaliseren. Aan de ene kant maakt de complexe realiteit het lastig werk te standaardiseren en is discretionaire ruimte voor medewerkers noodzakelijk. Anderzijds bestaat er vraag om controle en verantwoording die daar moeilijk mee te verenigen is (Noordegraaf, 2007, p. 770).

Door zichzelf te gaan organiseren als beroepsgroep met een kennisbasis voor hun handelen, bijscholing en gedragscodes maken managers gebruik van elementen van professionalisme. Hiermee kunnen ze de oorspronkelijke professies beter aansturen. De professionalisering geeft hen zowel retorisch meer legitimiteit van handelen als technisch meer middelen om dat te doen (Noordegraaf, 2007, p. 777)

Een beroep op professionalisme kan dus voor verschillende actoren aantrekkelijk zijn om hun autonomie of sturing te versterken. Net als autonomie kan professionaliteit betrekking hebben op verschillende actoren, daarnaast kan het in combinatie met autonomie juist gebruikt worden om te sturen door de gewenste competenties over te dragen.

2.5 Veranderingen in het onderwijsbestel: een veld van strategisch handelen

De hierboven beschreven visie op het debat over de inspectie als strijd tussen actoren om versterking van de eigen positie past in een begrip van het onderwijsbestel, het geïnstitutionaliseerde krachtenveld rond het onderwijsstelsel (Kemenade, 1981), als ‘veld van strategisch handelen’ (VSH). Fligstein en McAdam (2011, p. 3) geven de volgende definitie van een veld:

(21)

21 ‘een sociale orde op mesoniveau waar actoren (individueel of collectief) interacteren met kennis over elkaar onder een verzameling gemeenschappelijke begrippen over de doelen van het veld, de relaties in het veld (inclusief wie er macht heeft en waarom), en de regels van het veld.’

Het strategisch handelen binnen een veld houdt in dat actoren streven naar een stabiele omgeving, door zich van de medewerking van anderen te verzekeren (Fligstein, 2001). Ze gedragen ze zich als institutionele ondernemers die met sociale vaardigheden hun positie en voorstellen voor verandering van het veld legitimeren (DiMaggio, 1988). Sociale vaardigheid omvat in een theorie van strategisch handelen het vermogen samenwerking te bewerkstelligen door aansluiting te zoeken bij of het creëren van gedeelde betekenissen en collectieve identiteiten (Fligstein & McAdam, 2012, p. 46). Zolang een groep met voldoende machtige leden meent te profiteren van de samenwerking zal deze zorgen voor stabiliteit in het veld.

Fligstein en McAdam (2012, p. 47) benadrukken dat deze baten niet louter materieel zijn, maar dat samenwerken en onderdeel uitmaken van een groep ook op zichzelf staande waarden zijn die mensen nastreven. Zo kan volgens de auteurs begrepen worden dat het gedrag van actoren niet alleen te reduceren is tot hun individuele belangen, maar dat ze zich juist richten op collectieve doelen die passen bij de identiteit van de groep.

2.5.1 2.5.12.5.1

2.5.1 Typen actoren in een veld van strategisch handelenTypen actoren in een veld van strategisch handelen Typen actoren in een veld van strategisch handelenTypen actoren in een veld van strategisch handelen

Binnen een VSH onderscheiden Fligstein en McAdam (2011) drie soorten actoren.

Incumbents, of gevestigde partijen, zijn het machtigst in een veld. Van hen kan verwacht worden dat

ze de status quo verdedigen en legitimatie zoeken voor hun geprivilegieerde positie. Challengers, of uitdagers, hebben minder invloed op het functioneren van het veld. Ze zien dat het veld andere actoren bevoordeelt, maar zullen zich toch in de meeste gevallen conformeren aan het geldende systeem. Pas wanneer kansen zich voordoen hun positie te versterken zullen ze in actie komen.

Die kansen zijn vaak afkomstig van externe ontwikkelingen. Fligstein en McAdam (2011) benadrukken dat een veld niet op zichzelf staat, maar verbonden is met andere velden in verschillende richtingen. Horizontaal kunnen ontwikkelingen in andere professies van invloed zijn op het onderwijs, verticaal kunnen incidenten op één school gevolgen hebben voor de hele sector. Velden zijn als Russische matroesjka’s: als je er een openmaakt blijken er verschillende kleine in te zitten (Fligstein & McAdam, 2011, p. 3). Zo bestaat het onderwijsveld uit verschillende sectoren, die scholen van verschillende denominaties kennen met op hun beurt weer meerdere locaties.

Goldstone en Useem (2012, p. 39) betwisten dat betwisten de stelling van Fligstein en McAdam (2011, p. 18) dat gevestigde partijen slechts conservatief zijn en dat verandering dus veroorzaakt moet worden door uitdagers. Bevoorrechte elites zijn juist als geen ander in staat kansen te grijpen om de regels verder aan te passen naar hun behoeften. Ze kunnen ook anticiperen op bedreigingen van uitdagers en aanpassingen bepleiten om hen vroegtijdig uit te schakelen.

(22)

22 Een derde categorie wordt gevormd door formele governance units. Zij hebben de taak de regels van het veld te handhaven en een soepele werking van het systeem te bewaken. Dit kunnen toezichthouders van de overheid zijn, zoals bijvoorbeeld inspectiediensten of marktautoriteiten. De staat maakt als organisatie echter geen deel uit van het veld, maar wordt door Fligstein en McAdam (2012, p. 67) begrepen als een verzameling van velden die analytisch gescheiden van elkaar functioneren.

Naast overheidsinstanties kunnen ook erkende organisaties die op privaat initiatief gestart zijn de governance unit: sectororganisaties, accreditatieinstellingen en beroepsfederaties zijn hier voorbeelden van (Fligstein & McAdam, 2012, p. 14). Deze private organisaties kunnen naast regulerende taken ook de functie van vertegenwoordiger van het veld naar buiten toe vervullen. Fligstein en McAdam (2011, p. 6) verwachten van al deze instituties dat ze niet optreden als neutrale arbiters, maar de status quo in het belang van de gevestigde partijen beschermen.

Op dit laatste punt van instituties die de gevestigde belangen beschermen richt zich de belangrijkste kritiek van Goldstone en Useem (2012, p. 39). Zij stellen dat instituties vaak eigen agenda’s hebben die ook kunnen botsten met de belangen van gevestigde partijen en elites binnen een VSH. In een democratie is het beschermen van zwakken tegen de dominantie van sterken immers een doelstelling van overheidsorganisaties. Volgens Goldstone en Useem is strijd tussen de meerderheid die governance units wil inzetten voor collectieve belangen en elites die regels proberen te beïnvloeden om hun privileges te beschermen en uit te breiden een kenmerkende dynamiek voor democratische velden.

Daarnaast stellen Goldstone en Useem (2012) voor een vierde categorie actoren aan het model toe te voegen, de neutrale toeschouwers. Neutrale toeschouwers zijn wel actief in het veld, maar hebben niet direct een eigen belang dat op het spel staat. Van deze actoren kan verwacht worden dat andere ze proberen te overtuigen van hun positie. Steun van een neutrale toeschouwer kan een gevestigde partij of uitdager legitimiteit bieden.

2.5.2 2.5.22.5.2

2.5.2 Verwachte activiteiten in een veld van strategisch handelenVerwachte activiteiten in een veld van strategisch handelen Verwachte activiteiten in een veld van strategisch handelenVerwachte activiteiten in een veld van strategisch handelen

Uit een benadering van het onderwijsbestel als een veld van strategisch handelen komt de verwachting voort dat actoren in het debat over de inspectie zullen streven naar een vorm van toezicht die hun eigen autonomie zo veel mogelijk ten goede komt. Actoren zullen daarbij verschillen in hun perceptie van welke sturing de grootste beperking vormt van hun autonomie.

In een VSH zijn drie activiteiten van actoren te verwachten die actoren ondernemen om de verhoudingen in hun voordeel te veranderen: theoretiseren van problemen en oplossingen, associëren met legitieme actoren en collectief handelen (David, et al., 2013).

(23)

23 Actoren verschillen van mening over wat er aan de hand is in een veld. Ze construeren ieder vanuit hun eigen perspectief een beeld van de huidige situatie (Fligstein & McAdam, 2011, p. 7). Theoretisering van problemen en oplossingen gebeurt niet vanuit een ideale situatie, maar sluit aan bij de bestaande structuren en praktijken. Actoren trekken vergelijkingen met nabije velden en ontlenen daar ideeën van hoe het eigen veld zou kunnen veranderen. Doelen en tactieken worden daarnaast geframed om aan te sluiten bij heersende waarden in de samenleving op macroniveau als efficiëntie, kwaliteit en rechtvaardigheid (David, et al., 2013, p. 359).

Associatie met een als legitiem beschouwde actor kan de overtuigingskracht van een voorstel tot verandering ondersteunen. Het is daarom te verwachten dat actoren als onderbouwing vaak naar anderen met dezelfde opvatting verwijzen. Om steun te verwerven voor verandering in een veld moet een actor zijn eigen belang weten te vertalen naar dat van meerdere spelers (Fligstein & McAdam, 2011, p. 7). Zo zijn zij in staat zich daaraan te verbinden en kunnen discourscoalities ontstaan van actoren met een gedeelde analyse van het veld (Hajer, 2006).

Wanneer actoren een gezamenlijk beeld van belangen in het veld hebben ontwikkeld kunnen ze overgaan tot het nastreven van de gestelde doelen. Daarbij kunnen uitdagers op weerstand van de gevestigde partijen rekenen. Ze zullen zich daarom niet alleen in taal als collectief organiseren, maar ook in het handelen. Dat kan collectief verschillende vormen aannemen, van het starten van een sociale beweging tot een meer formele organisatie (David, et al., 2013, p. 360).

2.6 Conclusie

Het doel van dit stuk was een theoretisch kader te schetsen voor een beter begrip van verschillende standpunten die worden ingenomen in het debat over de rol van de onderwijsinspectie. In dat debat benadrukken verschillende partijen het belang van professionele autonomie voor de kwaliteit van het onderwijs. Ondanks deze schijnbare consensus kunnen ze toch tot heel andere voorstellen komen. Een begrip van het onderwijsbestel als een veld van strategisch handelen kan helpen die tegenstelling te begrijpen. Actoren zullen in het veld vooral proberen hun eigen positie, of autonomie te versterken. Daartoe construeren ze een beeld van de problematiek in het veld, versterken hun legitimiteit door zich te associëren met legitieme actoren en komen tot collectief handelen om hun doelen in samenwerking te bereiken.

Voor succes van hun pogingen kan verwacht worden dat actoren zich aansluiten bij gangbare praktijken en ideeën in de sector. Autonomie en professionalisme zijn door de aard van het werk onvermijdelijk in het onderwijs aanwezig. De Grondwet biedt daar nog een institutionele verankering van. Het is dus logisch dat alle actoren in hun voorstellen daar rekening mee houden. Deze autonomie is echter niet onbegrensd of eenvormig. In paragraaf twee is duidelijk geworden dat verschillende partijen autonomie en sturing van verschillende vorm kunnen uitoefenen. De termen kunnen dus in ieders voordeel gebruikt worden, omdat de betekenis ervan kan verschillen. Over

(24)

24 professionalisme is hetzelfde opgemerkt: docenten kunnen zich beroepen op professionalisme om zich te beschermen tegen bemoeienis, schoolbestuurders kunnen zich professionaliseren om beter te kunnen sturen en de overheid kan een discours van professionalisme gebruiken om passend gedrag te stimuleren.

Van een nadere analyse van het debat over de onderwijsinspectie kan daarom verwacht worden dat actoren zich allemaal beroepen op het belang van autonomie en professionalisme, maar daar heel andere dingen mee blijken te bedoelen. Ze zullen via die termen proberen hun eigen belang te vertalen naar een collectief belang en coalities sluiten om de kans het veld te kunnen veranderen te vergroten. In de analyse zal dus nauwlettend gekeken moeten worden naar de invulling die actoren geven aan de begrippen sturing, professionele autonomie en toezicht.

Op basis van dit theoretisch kader kunnen een aantal verwachtingen geformuleerd worden over de posities die actoren in het veld zullen innemen. In tabel drie staan deze verwachtingen schematisch weergegeven. In het onderwijsveld worden twee typen governance units verwacht. De inspectie houdt toezicht namens de overheid, de sectororganisaties worden gevormd door de leden van het veld zelf. Van beide kan verwacht worden dat ze in het handhaven van de regels de positie van sterke partijen in het veld zullen bestendigen. De sectororganisaties vertegenwoordigen daarnaast het veld als geheel. Op de inspectie zijn naar verwachting niet alleen de belangen van partijen in het veld van invloed, maar ook de eisen die van buiten het veld via de politiek aan het onderwijs worden gesteld. De inspectie kan zo een democratische functie vervullen. De inspectie zal waarschijnlijk een voorkeur hebben voor systeemsturing, waarbij ze onafhankelijk van het departement kan werken. Professionele autonomie kan daarbij ingezet worden als sturingsinstrument. Voor sectororganisaties is gereguleerde zelfsturing aantrekkelijk. Dat model stelt hen in staat partijen in het veld aan regels te verbinden en tegelijkertijd autonoom te opereren ten opzichte van de overheid.

Scholen met een gangbaar onderwijsconcept kunnen goed uit de voeten met de huidige regels en zullen proberen hun autonomie verder te vergroten. Van governance units verwachten zij toezicht op overtredingen van regels door uitdagers. Scholen met een afwijkend onderwijsconcept worden als uitdagers beperkt door status quo en zullen maatschappelijke zelfsturing bepleiten, waardoor zij in eigen kring afspraken kunnen maken in plaats van zich te conformeren aan de meerderheid.

Ook van leraren wordt verwacht dat zij zich gedragen als uitdagers. Door de beperkte professionele status van hun beroep hebben zij geen sterke positie in het veld. Van leraren wordt verwacht dat zij meer autonomie voor hun beroepsgroep vragen. De Onderwijsraad is als adviesorgaan de belangrijkste neutrale toeschouwer in het veld. Op basis van de theorie kunnen geen concrete verwachtingen geformuleerd worden over het voorkeursmodel van de raad.

(25)

(26)

26

3.

3. Historisch kader

Historisch kader: van schoolstrijd tot Wet op het onderwijstoezicht

Historisch kader

: van schoolstrijd tot Wet op het onderwijstoezicht

Reeds sinds 1801 bestaat er in Nederland nationaal onderwijstoezicht. Aanvankelijk vormde het Rijksschooltoezicht een beperkte aanvulling op het toezicht wat steden en kerken uitoefenden. In ruim twee eeuwen tijd is het toezicht meerdere malen van vorm veranderd, passend bij ontwikkelingen in de opvattingen over de rol van de overheid in het onderwijs. Deze scriptie heeft niet als doel een historische duiding van ontwikkelingen in het toezicht te geven. Het huidige debat kan echter niet goed begrepen worden zonder rekening te houden met de specifieke omstandigheden waarbinnen het onderwijsstelsel in Nederland zich heeft ontwikkeld.

Van Wieringen (1996, p. 21) spreekt van ‘dat “sediment” van vroegere functies [dat] bepalend is voor een goede uitoefening begrijpen van de huidige functies.’ Ondanks ontkerkelijking en secularisering gaat een grote meerderheid van Nederlandse kinderen niet naar openbare scholen, maar naar scholen met een confessionele grondslag (Waslander, 2010, p. 399). Deze scholen hebben hun positie verworven in de schoolstrijd die werd gestreden ten tijde van de constitutionele inrichting. Later hebben vele zich aangepast om ook leerlingen zonder, of met een andere religieuze achtergrond een plek te kunnen bieden. Voorstellen van nu bouwen voort op neergeslagen resultaten van eerder debatten. Het discours van eerdere periodes is geïnstitutionaliseerd in het overheidsbeleid, met artikel 23 van de Grondwet als vertrekpunt (Hajer, 2009, p. 74). In dit hoofdstuk worden daarom de fundamenten van het Nederlandse onderwijsbestel en de belangrijkste ontwikkelingen van het overheidstoezicht op het onderwijs besproken.

3.1 Fundamenten van het onderwijsbestel: twee grondrechten

Artikel 23 van de Grondwet vormt zowel de basis voor als de begrenzing van de rol van de overheid in het onderwijs. Het bevat naast sociale grondrechten, waardoor de burger op inspanningen van de overheid kan rekenen, ook klassieke grondrechten waarmee de burger zich juist kan beschermen tegen overheidsoptreden. De balans tussen deze twee rechten vormt de basis voor het onderwijsbeleid in Nederland.

Het eerste lid van artikel 23 geeft de overheid een verantwoordelijkheid voor het onderwijs: ‘het onderwijs is voorwerp van de aanhoudende zorg der regering’. Een belangrijk instrument om invulling te geven aan die zorg is voorzien in afdoende bekostiging voor scholen. Ook kunnen op initiatief van de overheid openbare scholen gesticht worden, die voor leerlingen van alle achtergronden toegankelijk zijn.

Het tweede lid van hetzelfde artikel beperkt de sturingsmogelijkheden van de overheid om de zorg te effectueren: ‘het geven van onderwijs is vrij.’ Dit maakt de dualiteit van het Nederlandse onderwijsbestel mogelijk: naast openbare scholen die van de overheid uitgaan bestaat er bijzonder onderwijs dat door particulier initiatief tot stand komt. Deze vrijheid stelt ouders ertoe in staat