Initiatiefnemers Wet doeltreffender onderwijstoezicht

Niet alleen de regering heeft plannen voor een wijziging van taken voor de inspectie. In de Tweede Kamer wordt een wetsvoorstel behandeld dat de taken van de inspectie sterker wettelijk beoogt te verankeren en beperken. Oorspronkelijk is de Wet doeltreffender onderwijstoezicht ingediend door het Kamerlid Bisschop (SGP). Kort daarna hebben de leden Van Meenen (D66) en Rog (CDA) zich als

44 mede-indieners aangesloten. Vanaf de start van de parlementaire behandeling van het voorstel werken de leden nauw samen, waardoor ze hier als één actor behandeld worden. Het was binnen dit onderzoek niet mogelijk te achterhalen wat precies de inbreng van de afzonderlijke Kamerleden was.

5.2.1 5.2.15.2.1

5.2.1 Taak van de overheidTaak van de overheid Taak van de overheidTaak van de overheid

De indieners hebben voor de overheid in het onderwijs een beperkte en duidelijk afgebakende rol voor ogen. De kwaliteit van het van primair en voortgezet onderwijs in Nederland zou niet gebaat zijn bij sterke centrale sturing, maar juist ruimte voor de autonomie van scholen. Dat standpunt onderbouwen de indieners in de memorie van toelichting met verwijzingen naar nabije onderwijsvelden. Ze stellen dat: ‘uit onderzoek blijkt dat vooral een versterking van professionele ruimte van leraren nodig is in plaats van de versterking van centrale sturing 8’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 2). In de voetnoot erkennen de indieners dat het rapport waar ze naar verwijzen over het hoger onderwijs ging, maar ze stellen dat de onderliggende onderzoeken zeggingskracht hebben voor het onderwijs in de breedte. Daarnaast wijzen die indieners erop dat landen met veel autonomie voor leraren als Finland goed presteren, terwijl de VS en het Verenigd Koninkrijk met een sterkere uniformering vanuit de overheid matig scoren (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 2).

De indieners stellen dat de Grondwet de vrijheid van professionals als uitgangspunt neemt. Dat betekent niet de overheid helemaal geen rol heeft. Onder twee belangrijke voorwaarden kan overheidsoptreden legitiem zijn: ‘Beperkingen van die vrijheid moeten noodzakelijk zijn en dienen wettelijk geregeld te worden’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 6). De overheid moet zich dus terughoudend opstellen zich te bemoeien met het onderwijs en als het al gebeurt moet daar een goede rechtsgrond voor zijn. Sterker nog, de indieners interpreteren de Grondwet zo dat het garanderen van autonomie een actieve plicht van de overheid is:

‘Als zij de vrijheid van professionals niet actief beschermt, schiet zij tekort in haar opdracht om aanhoudende zorg te hebben voor het onderwijs.’(ibid, p. 7)

Met deze stelling worden de twee grondrechten (klassieke en sociale) die artikel 23 biedt aan elkaar verbonden tot één sociaal grondrecht die de overheid verplicht tot het geven van ruimte aan het onderwijs. De overheid zou in plaats van bij de uitvoering vooral een rol kunnen spelen bij de randvoorwaarden voor goed onderwijs. Ze is verantwoordelijk voor de bekostiging van het onderwijs en waarborgt de beschikbaarheid van voldoende openbaar onderwijs. Op deze manier garandeert de overheid de aanspraak van leerlingen op het internationale recht op onderwijs (Tweede Kamer der

8

De commissie-Bruijn doet hierop een sterk appel, dat gebaseerd is op diverse onderzoeken, Vreemde ogen dwingen (Den Haag mei 2012), p. 56–57. De commissie richt zich weliswaar op het hoger onderwijs, maar de aangehaalde onderzoeken hebben een breder bereik.

45 Staten-Generaal, 2014, p. 3). Verder zijn de indieners van mening dat de overheid zich terughoudend moet opstellen. In de memorie van toelichting citeren ze de (liberale) premier Van der Linden:

‘niet in de speciale voorschriften liggen de grootste waarborgen der deugdelijkheid, want met bekwame onderwijzers en goed toezicht is het moeilijk om slecht onderwijs te geven. Indien men het peil van het onderwijs wil verheffen moet men dus in de eerste plaats zorgen voor een goede opleiding der onderwijzers’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 4).

Volgens de indieners kan die opvatting nog steeds inspireren. Het beleid zou zich moeten richten op de kwaliteit van leraren en hen vervolgens ruimte te geven hun professionaliteit uit te oefenen (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 4). De indieners constateren echter dat de met de toegenomen aandacht voor onderwijskwaliteit er telkens nieuwe eisen zijn gesteld aan het onderwijs. Ze vragen zich af of dat niet contraproductief heeft gewerkt en verwijzen daarvoor veelvuldig naar de Commissie Dijsselbloem, die volgens de indieners ook concludeerde dat de overheid zich te veel met details van het onderwijs bemoeit:

‘De commissie-Dijsselbloem gaf in 2008 aan dat de rol van de inspectie duidelijker moet worden afgebakend en dat de Inspectie zich terughoudend moet opstellen ten aanzien van het pedagogisch klimaat’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 2).

De indieners zien hun voorstel als de uitvoer van de aanbevelingen van de commissie:

‘De initiatiefnemer vindt het van cruciaal belang dat aan deze onduidelijkheid een einde wordt gemaakt. Hij geeft daarmee gehoor aan de aanbeveling van de commissie-Dijsselbloem om de rol van de inspectie beter af te bakenen’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 6).

De Kamerleden Bisschop, Van Meenen en Rog stellen voor dat de overheid zicht in het belang van de kwaliteit van het onderwijs bescheiden opstelt. Wanneer de overheid randvoorwaarden als bekostiging en kwaliteit van leraren garandeert, hebben die laatste de ruimte goed onderwijs te verzorgen. Alleen in geval van noodzaak is het inperken van de professionele vrijheid toegestaan. Dat moet dan bovendien per wet geregeld worden.

5.2.2 5.2.25.2.2

5.2.2 Professionele autonomieProfessionele autonomie Professionele autonomieProfessionele autonomie

De professionele vrijheid die de initiatiefnemers van belang achten voor de kwaliteit van het onderwijs is volgens hen ‘diepe wortels’: ze vormt een ‘belangrijke slagader van artikel 23 van de grondwet’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 3). Deze metaforen onderstrepen het basale, essentiële belang dat de Kamerleden hechten aan professionele autonomie. Het is volgens hen dus niet slechts oplossing geweest voor een historische strijd tussen bevolkingsgroepen aan het begin van de twintigste eeuw, maar van vitaal belang voor de kwaliteit van het onderwijs op alle scholen.

De initiatiefnemers zijn van mening dat ook het openbaar onderwijs aanspraak kan maken op professionele autonomie. De in de Grondwet verankerde vrijheid is volgens hen ‘uitdrukkelijk niet

46 alleen voor zover het bijzonder onderwijs betreft’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 3). De initiatiefnemers beseffen dat bij de ontwikkeling van artikel 23 van de Grondwet vooral de vrijheid van het bijzonder onderwijs is benoemd als bescherming tegen eisen van de overheid.

‘Desondanks zijn de initiatiefnemers van mening dat de pedagogische en didactische vrijheid van het openbaar onderwijs meer aandacht verdient. De erkenning van de professionaliteit van alle scholen en leraren is bij de ontwikkeling van de Grondwet altijd een fundamenteel uitgangspunt geweest.’(ibid, p. 7)

Dat uitgangspunt is volgens de indieners door het overheidsbeleid onder druk komen te staan: ‘Er ontstaat een klimaat waarin de handelingsvrijheid van professionals niet ten volle en naar behoren kan ontplooien’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 5).

De oorzaak daarvan wijten de Kamerleden niet zozeer aan een teveel aan wettelijke eisen aan het onderwijs, maar aan het bestaan van zogenoemde ‘fantoomwetgeving’ die de commissie Dijsselbloem (2007, p. 137 al constateerde. In het onderwijsveld wordt soms gedacht dat bepaalde regels wettelijk verplicht zijn, terwijl de wetgever dat niet zo heeft bepaald. De initiatiefnemers spreken ook wel van ‘pseudo-deugdelijkheidseisen’ en ‘softe re-regulering’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 8).

De initiatiefnemers wijten het verschijnsel van fantoomregels aan de werkwijze van de inspectie. De indieners erkennen dat schoolleiders en bestuurders medeschuldig zijn aan misverstanden over regelgeving:

‘De inspecteur-generaal van het onderwijs heeft er bijvoorbeeld op gewezen dat leidinggevenden zich soms ten onrechte beroepen op vermeende verplichtingen van inspectie en overheid om veranderingen in de organisatie door te drukken9’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 3). Het wetsvoorstel richt zich echter op de inspectie. Die zou niet de wet als vertrekpunt nemen, maar de eigen onderwijsvisie. Het naleven van de wettelijke voorschriften ziet de inspectie slechts als een afgeleide functie van de primaire taak: het toezicht op de kwaliteit (Tweede Kamer der Staten- Generaal, 2014, p. 8). De initiatiefnemers illustreren dat met een citaat van een inspecteur, afkomstig van de studie van Timmer (2011, p. 176):

‘We hadden het toezichtskader (sic) gemaakt, het was helemaal klaar. Toen heeft de inspectie aan mij gevraagd of ik de wettelijke voorschriften er bij kon bedenken. (…) Die hebben we er eerlijk gezegd later bij verzonnen.’

Het wetsvoorstel van Bisschop, Van Meenen en Rog richt zich tegen deze wijze van beperken van autonomie van scholen. Weliswaar kunnen oordelen van de inspectie zonder basis in de wettelijke deugdelijkheidseisen niet leiden tot formele sancties als korting op de bekostiging of sluiting, maar de reputatieschade kan grote consequenties hebben (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 6).

9

47 De indieners zijn van mening dat alleen om zwaarwegende redenen kan worden getreden in de professionele autonomie van scholen, zoals de voorwaarde van bevoegde docenten voor de klas. In de huidige praktijk van het toezicht zien zij een beperking van autonomie zonder wettelijke basis.

In de consultatieronde die voorafging aan het indienen van het wetsvoorstel vroegen de onderwijsbonden voor welke professionals de vrijheid nu wordt versterkt. Zijn dat de leraren die zij vertegenwoordigen, of schoolleiders en bestuurders? De initiatiefnemer antwoordde:

‘Naar de mening van de initiatiefnemer dienen bij de doelstelling om de professionele vrijheid te versterken twee aspecten te worden onderscheiden. Enerzijds betreft het de vrijheid die professionals hebben ten opzichte van de overheid, anderzijds gaat het om de vrijheid van professionals binnen een schoolorganisatie. Dit wetsvoorstel ziet met name op het eerste aspect. Dat is de reden waarom de definitie van professionals in de toelichting breder is dan enkel de leraar.’ (Tweede Kamer der Staten- Generaal, 2014, p. 22).

De initiatiefnemers kennen zowel aan individuele leraren als scholen onder leiding van besturen professionele autonomie toe. Hun wetsvoorstel richt zich echter op de vrijheid die scholen hebben ten opzichte van de overheid en daarmee op de vrijheid van besturen hun eigen beleid te voeren.

5.2.3 5.2.35.2.3

5.2.3 Rol van de inspectieRol van de inspectie Rol van de inspectieRol van de inspectie

De initiatiefnemers zien de inspectie als een uitvoeringsinstantie. Dat heeft gevolgen voor de beleidsvrijheid die ze aan de inspectie toekennen:

‘De uitvoerende macht heeft geen eigenstandige bevoegdheid om beperkingen te stellen aan de vrijheid van scholen wanneer deze niet duidelijk door de wetgever geregeld en beoogd zijn (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 6).

De indieners constateren dat dat in de praktijk wel gebeurt. De kwaliteitsaspecten in de WOT moeten een leidraad voor het onderzoek van de inspectie vormen en geen normerende werking voor scholen hebben. Nu de inspectie deze kwaliteitsaspecten nadrukkelijk betrekt bij de vraag of een school het oordeel (zeer) zwak moet krijgen gaat ze verder dan de wetgever heeft beoogd. De indieners wijzen erop dat de Onderwijsraad en de Raad van State daarom afwijzend stonden tegen het opnemen in de wet van deze aspecten van kwaliteit:

‘Beide adviesorganen betwijfelden of leraren en schoolleiders het onderscheid weten aan te brengen tussen deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten, mede gelet op de verwevenheid van de inspectietaak’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 9).

De initiatiefnemers doen een aantal voorstellen die moeten voorkomen dat de inspectie meer ruimte neemt dan de wet heeft beoogt. In de wet worden de aspecten van kwaliteit als leidraad voor het onderzoek geschrapt (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 16). In plaats daarvan komt er een wettelijke definitie van basiskwaliteit voor het onderwijs gebaseerd op de deugdelijkheidseisen in de sectorwetten. Alleen als daar niet aan voldaan wordt kan de inspectie een oordeel zwak of zeer

48 zwak over een school uitspreken. Scholen krijgen bovendien de mogelijkheid in beroep te gaan tegen de beoordeling van de inspectie bij de rechter (ibid, p. 18).

Naast verbeteringen van de rechtszekerheid van scholen stellen de initiatiefnemers voor de positie van de wetgever te versterken ten opzichte van de inspectie (Tweede Kamer der Staten- Generaal, 2014, p. 19). Voortaan zal het toezichtkader - waarin de wettelijke eisen worden geoperationaliseerd - niet langer door de inspectie zelf, maar door de minister worden vastgesteld. Dat besluit kan pas plaatsvinden nadat de plannen ter consultatie aan het parlement zijn voorgelegd.

De initiatiefnemers zijn van mening dat met deze voorstellen de inspectie naast controleren ook nog steeds in staat is tot stimuleren van kwaliteit in brede zin:

‘De inspectie mag zeker in stimulerende zin actief zijn, maar de conclusies zijn op deze punten niet verplichtend.’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 18).

Wanneer het onderscheid tussen de controlerende en stimulerende werkzaamheden van de inspectie helder wordt gemaakt, is een volwassen dialoog tussen de inspectie en de school op basis van gelijkwaardigheid mogelijk.

Over de stelling van de inspectie dat naast wettelijke voorschriften ook wetenschappelijke evidentie een rol kan spelen bij het beoordelen van scholen zijn de indieners sceptisch. Ze vinden dat de inspectie daarmee haar mogelijkheden overschat .

‘De initiatiefnemer wijst er bijvoorbeeld op dat tijdens de bekende onderwijsvernieuwingen bepaalde didactische concepten als noodzakelijk en evident zijn gepresenteerd richting scholen, terwijl achteraf bleek dat deze niet zo evident waren en dat zij in bepaalde gevallen zelfs ongelukkig uitpakten. Terughoudendheid ten opzichte van professionele keuzes is kennelijk vereist. Wetenschappelijke evidentie blijkt – zeker in een sociaal domein als het onderwijs – achteraf vaak minder robuust dan vooraf gepretendeerd werd.’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 27).

Bovendien noemen de initiatiefnemers het ‘bedenkelijk dat, zo er in dezen al wetenschappelijke en empirische evidentie zou kunnen ontstaan, deze mede het gevolg is van de voorafgaande beleidsmatige keuze om zelf een leerstoel in dit domein in te stellen’ (ibid). Met deze opmerking ondermijnen de indieners een beroep van de inspectie op wetenschappelijke onderbouwing. Deze is volgens de indieners niet onafhankelijk tot stand gekomen, maar slechts doordat de inspectie het financiert. De initiatiefnemers stellen dat ‘een dergelijke proactieve opstelling van de inspectie als uitvoerende dienst niet past’ (ibid).

Het wetsvoorstel neemt professionele autonomie in het onderwijs als uitgangspunt, dat betekent niet dat het onmogelijk wordt eisen te stellen aan het onderwijs. De indieners schrijven daarover:

‘Zij beogen met dit wetsvoorstel niet te tornen aan de beperkingen van deze vrijheid die momenteel al zijn aangebracht door wettelijke deugdelijkheidseisen. De initiatiefnemers richten zich juist op de

49 beperkingen van deze vrijheid die onvoldoende berusten op deze deugdelijkheidseisen’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 3).

De indieners accepteren dus de in de wet vastgelegde grenzen aan de autonomie10, maar willen voorkomen dat de inspectie eigenstandig verdere beperkingen stelt. Ook blijft de inspectie volgens de initiatiefnemers in staat beide hoofdtaken te verrichten: het toezien op het naleven van wettelijke regels en het stimuleren van kwaliteitsverbetering in algemene zin. Bij het uitoefenen van de stimulerende taak moet alleen wel helder zijn dat scholen niet verplicht zijn het advies op te volgen.

5.2.4 5.2.45.2.4

5.2.4 Deelconclusie initiatiefnemersDeelconclusie initiatiefnemers Deelconclusie initiatiefnemersDeelconclusie initiatiefnemers

De Kamerleden achter de Wet doeltreffender onderwijstoezicht maken volgens de theorie geen onderdeel uit van het onderwijsveld. Toch stellen zij zich op twee manieren op als uitdager van de positie van de inspectie. Ten eerste beogen de indieners met hun wet de positie van scholen ten opzichte de inspectie te versterken. Scholen die de wettelijke voorschriften naleven zouden het oordeel van de inspectie naast zich neer moeten kunnen leggen. De indieners representeren de belangen van die scholen in de politieke arena. Ten tweede verschuift het wetsvoorstel de machtsverhoudingen binnen de staat. Minister en parlement krijgen meer invloed op de werkzaamheden van de inspectie door het toezichtkader voortaan niet ambtelijk maar politiek vast te stellen.

De initiatiefnemers legitimeren hun voorstellen door te appelleren aan de noodzaak van professionele autonomie voor goed onderwijs. Ze beschrijven de inspectie daarbij als een organisatie die haar eigen opvattingen over onderwijs zonder wettelijke basis wil opleggen aan het veld en dat legitimeert door zelf onderzoek te bekostigen. Bovendien zoeken de indieners veelvuldig aansluiting bij als legitiem beschouwde groepen zoals de Commissie Dijsselbloem en de Onderwijsraad. Door een coalitie te vormen van drie ideologisch verschillende partijen en het onderwijsveld te consulteren tonen de initiatiefnemers dat hun analyse breed wordt gedeeld.