Onderwijsraad

De Onderwijsraad is het belangrijkste adviesorgaan van de regering en het parlement op het gebied van onderwijs. De raad vervult deze functie al sinds de oprichting in 1919, kort na het beslechten van de schoolstrijd. Sinds 1997 is het ook het enige officiële adviesraad van de overheid. Het paarse kabinet zag de sterke positie van belangengroepen en maatschappelijke organisaties. als een hindermacht voor de democratie en de doelstelling het primaat van de politiek te herstellen (Bronneman-Helmers, 2011, p. 97).

10

Ze uiten daar echter wel kritiek op, maar betrekken het niet bij de voorgestelde wijzingen: quote toevoegen bron.

50 De hervormingen in het adviesstelsel hadden ook gevolgen voor de Onderwijsraad. Belangenorganisaties hebben geen plek meer in de Onderwijsraad. De twaalf leden zijn wetenschappelijke experts en ervaringsdeskundigen op het gebied van onderwijs. In woorden van de raad zelf: ‘De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs’ (Onderwijsraad, 2012, p. 4). Een advies van de Onderwijsraad is bij het indienen van een wet niet langer verplicht, maar het is wel mogelijk een aanvraag te doen. Het zwaartepunt van de adviezen van de Onderwijsraad is tegenwoordig beleidsproactief: de raad adviseert op hoofdlijnen over beleid voordat concrete voorstellen voorliggen (Bronneman-Helmers, 2011, p. 98). De hier besproken opvattingen van de Onderwijsraad zijn afkomstig uit een aantal recente adviezen van de Onderwijsraad over de taak van de overheid, de vrijheid van onderwijs en specifiek over het wetsvoorstel van Bisschop, Rog en Van Meenen.

5.3.1 5.3.15.3.1

5.3.1 Taak van de overheidTaak van de overheid Taak van de overheidTaak van de overheid

‘De overheid heeft enerzijds de opdracht actief zorg te dragen voor het goed functioneren van het stelsel als geheel. Anderzijds moet zij zich terughoudend opstellen, omdat scholen (ook de openbare) via artikel 23 een zekere vrijheid hebben om het onderwijs naar eigen overtuiging in te richten. (…) Artikel 23 ordent, reguleert en begrenst de macht van de overheid waar het gaat om onderwijs’ (Onderwijsraad, 2012, p. 10)

In 2011 vroeg de Tweede Kamer de Onderwijsraad om ‘een gezaghebbende interpretatie van de Grondwet’ (Onderwijsraad, 2012, p. 4). Met bovenstaand citaat karakteriseert de raad de taak van de overheid die de Grondwet haar toedeelt bij aanvang van het advies. In het vervolg van het advies bespreekt de raad welke interpretatie van het grondwetsartikel past bij de huidige maatschappelijke context.

De Onderwijsraad hanteert twee uitgangspunten voor een interpretatie van artikel 23. De eerste is dat de vrijheid van onderwijs ouders in staat moet stellen onderwijs voor hun kinderen te kiezen dat dicht bij hun eigen levensvisie ligt (Onderwijsraad, 2012, p. 7). De raad is van mening dat ‘een moderne interpretatie van artikel 23 rekening moet houden met de historisch en systematisch bepaalde betekenis van het grondwetsartikel, maar nadrukkelijk ook met het moderne, internationale gedachtegoed omtrent het recht op onderwijs van individuen’ (ibid, p. 39). Met dit moderne gedachtegoed doelt de Onderwijsraad op het toegenomen belang dat aan kwaliteit van het onderwijs wordt gehecht.

Het is dit tweede uitgangspunt van onderwijskwaliteit dat leidt tot andere opvattingen over de taak van de overheid in het onderwijs, ook bij de Onderwijsraad zelf. De initiatiefnemers van de Wet doeltreffender onderwijstoezicht wezen in hun memorie van toelichting op de kritiek die de Onderwijsraad destijds had op het opnemen van de kwaliteitsaspecten in de Wet op het

51 onderwijstoezicht (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014, p. 9). In zijn advies over de betekenis van artikel 23 van de Grondwet is de raad van gedachte veranderd:

‘In 2002 vond de raad dat er geen grondwettelijke basis was voor een interpretatie die ertoe leidde dat het grondwettelijk bedoelde onderscheid tussen de begrippen deugdelijkheid en kwaliteit vervaagde en hen maakte tot “bestanddelen van een nieuw begrip ‘basiskwaliteit’”. Nu, tien jaar later, in het licht van het zwaarwegende maatschappelijke belang dat vandaag de dag aan de kwaliteit van het onderwijs voor ieder kind moet worden gehecht, nuanceert de raad deze zienswijze’ (Onderwijsraad, 2012, p. 57).

De Onderwijsraad vindt nog altijd dat de bedoeling van de grondwetgever om terughoudendheid van de overheid in het onderwijs te betrachten uitgangspunt moet blijven. Tegelijkertijd merkt de raad op dat de Grondwet veel ruimte aan de wetgever laat te bepalen wanneer het wel noodzakelijk is eisen aan het onderwijs te stellen (Onderwijsraad, 2012, p.21). Door het toegenomen belang dat vanuit de maatschappij aan de kwaliteit van het onderwijs wordt gehecht heeft de Onderwijsraad er begrip voor dat de wetgever vaker voldoende noodzaak ziet in te grijpen. In reactie op het wetsvoorstel van Bisschop, Van Meenen en Rog schrijft de Onderwijsraad (2014, p.8) zelfs dat de overheid medeverantwoordelijkheid is voor de kwaliteit die scholen leveren:

‘De kansen en de ontwikkeling van individuen en de (economische) ontwikkeling van de samenleving als geheel is zijn gebaat bij een goede kwaliteit van het onderwijs. Dit is een publiek belang en daarmee een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en scholen. Gezien de hoge eisen die de samenleving aan burgers stelt, betreft deze verantwoordelijkheid ook het verbeteren van onderwijskwaliteit.’

Het belang van individuen en de samenleving als geheel geven de overheid de verplichting minimumnormen te stellen aan de inhoud, relevantie en kwaliteit van het onderwijs (Onderwijsraad, 2012, p. 57). Het gebruik van de woorden ‘goed’ en ‘verbeteren’ duidt echter op een breder begrip van de overheidsverantwoordelijkheid dan het garanderen van een minimum. In de bespreking van de opvatting van de Onderwijsraad over de stimulerende taak van de inspectie wordt daar nader op ingegaan.

Aan het optreden van de overheid in het onderwijs zijn volgens de Onderwijsraad (2014, p. 10) twee voorwaarden verbonden. Ten eerste moet er een wettelijke basis voor het handelen van de overheid zijn. De Grondwet geeft niet de regering of een minister, maar de wetgever de opdracht nadere zaken voor het onderwijs te regelen. De Onderwijsraad bepleit daarom een herziening van de deugdelijkheidseisen, waarin de wetgever een duidelijk kwaliteitsbegrip neerlegt waar scholen zekerheid aan kunnen ontlenen (Onderwijsraad, 2012, p. 21, 56).

Als tweede voorwaarde voor overheidsoptreden noemt de Onderwijsraad proportionaliteit. De overheid moet terughoudend zijn met het nemen van maatregelen met een uniformerende werking (ibid, p. 61). Er kunnen alleen eisen gesteld worden ‘met onmiskenbaar

52 belang voor de kwaliteit van het onderwijs, die maatschappelijk breed aanvaard en wetenschappelijk onderbouwd zijn, en (…) de vrijheid van richting respecteren’ (Onderwijsraad, 2014, p. 11).

De opvatting van de Onderwijsraad over de taak van de overheid in het onderwijs heeft zowel overeenkomsten met de visie van de regering als die van de initiatiefnemers. Met de bewindslieden is de raad van mening dat overheid onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen haar grondwettelijke taak opnieuw moet interpreteren. Met de initiatiefnemers deelt de raad de opvatting dat de overheid zich terughoudend moet opstellen en dat een wettelijke basis vereist is voor overheidsoptreden.

5.3.2 5.3.25.3.2

5.3.2 Professionele autonomieProfessionele autonomie Professionele autonomieProfessionele autonomie

Hierboven is beschreven dat de Onderwijsraad, in het licht van toegenomen aandacht voor de kwaliteit sterker overheidsoptreden gelegitimeerd acht dan de grondwetgever voor ogen had. Toch deelt de raad de opvatting van Bisschop, Van Meenen en Rog dat het onderwijs gebaat is bij ‘ruimte voor schoolleiders en leraren om vanuit de eigen identiteit het onderwijs vorm te kunnen geven en daar verantwoordelijkheid voor te dragen’ (Onderwijsraad, 2014, p. 8). Volgens de Onderwijsraad hoeven deze twee uitganspunten van overheidsoptreden in het belang van kwaliteit en ruimte voor professionals niet strijdig te zijn. De overheid heeft de afgelopen jaren ‘keuzen [gemaakt] voor meer autonomie en meer overheidssturing op kwaliteit [nadruk toegevoegd]’ (ibid, p. 21).

De autonomie die scholen als gevolg van de Grondwet hebben geeft hen volgens de Onderwijsraad zowel vrijheid als verplichtingen. De autonomievergroting vanaf de jaren ’80 heeft beide verder versterkt.

‘In de eerste plaats is eind vorige eeuw gekozen voor een overgang naar grotere autonomie van scholen en minder centrale sturing door de overheid op het onderwijs(proces). In deze sturingsfilosofie hebben scholen relatief veel vrijheid en treedt de overheid terug. (…) Bij een grotere autonomie past (de bereidheid tot) het afleggen van verantwoording over gemaakte keuzes en resultaten aan de overheid en aan de eigen omgeving’ (Onderwijsraad, 2014, p. 8).

Autonomie betekent in de ogen van de Onderwijsraad niet dat scholen volledig vrij zijn bij de vormgeving van het onderwijs. De raad plaatst kanttekeningen bij het onderscheid dat de Commissie Dijsselbloem voorstelde tussen de verantwoordelijkheden van de overheid en scholen.

‘De overheid zou zich [volgens de Commissie Dijsselbloem] moeten richten op de formulering van duidelijke doelen (wat moeten kinderen leren). De scholen moeten zich toeleggen op de weg erheen (het hoe), omdat zij over de benodigde onderwijskundige en pedagogische professionaliteit beschikken’ (Onderwijsraad, 2012, p. 12).

De professionaliteit van scholen betekent volgens de Onderwijsraad niet dat de overheid helemaal geen standaarden kan stellen voor ‘het hoe’ van het onderwijs.

53 ‘De raad vindt dat deze scheiding van verantwoordelijkheden relativering verdient. Volgens hem is het onderscheid tussen wat (eindproduct) en hoe (proces) niet zo scherp, juist als het gaat om regelgeving en overheidsbemoeienis. Er is namelijk een beperkte tussencategorie, waarbij de overheid wel dirigerend kan optreden. (…) sommige proceskenmerken [zijn] essentieel voor de onderwijsopbrengsten vanwege hun hoge voorspellende waarde voor het eindresultaat’ (Onderwijsraad, 2012, p. 60).

Op dit beperkt aantal kenmerken mag de overheid volgens de Onderwijsraad voorschriften vaststellen waarbinnen scholen moeten werken. Daarbij geldt zoals in de vorige paragraaf beschreven was dat uniformerende maatregelen voorkomen moeten worden. De overheid moet dus niet een specifiek type leerlingvolgsysteem van leerlingen voorschrijven, maar kan wel scholen verplichten zelf een systeem te kiezen en de referentieniveaus te ijken (Onderwijsraad, 2012, p. 61). Buiten dit beperkt aantal voorschriften waarmee de overheid op kwaliteit stuurt hebben scholen veel vrijheid.

‘Bij autonomie voor scholen past dat scholen een eigen visie op kwaliteit hanteren en deze op eigen wijze invullen.’ (Onderwijsraad, 2014, p. 15)

Het schoolbestuur is als bevoegd gezag in juridische zin de houder van deze autonomie van scholen. De Grondwetgever had met de vrijheid van onderwijs echter voor ogen ouders in staat te stellen onderwijs te organiseren dat paste bij de opvoeding. Hij nam aan dat door participatie van ouders in het schoolbestuur dit doel behaald zou worden (Bronneman-Helmers, 2011, p. 142). De Onderwijsraad constateert dat deze verbinding niet langer vanzelfsprekend is. Als gevolg van de professionalisering van besturen en raden van toezicht is het aantal ouders dat daarin participeert sterk afgenomen. Bovendien gaan steeds minder scholen uit van een vereniging waar ouders als leden betrokken zijn (Onderwijsraad, 2012, p. 28).

‘Aan de schoolorganisatie worden hoge eisen gesteld. De samenleving, ouders en leerlingen verlangen goed onderwijs, terwijl tegelijkertijd de taak kinderen te socialiseren omvangrijker en ingewikkelder is geworden. Dat scholen zich in de richting van professionele organisaties ontwikkelen, is zo bezien in het belang van de leerlingen en hun ouders; ook als dit betekent dat hun bestuurlijke betrokkenheid afneemt’ (Onderwijsraad, 2012, p. 39).

Niet alleen in de relatie tussen overheid en de scholen, maar ook tussen ouders en de school laat de Onderwijsraad kwaliteit van het onderwijs zwaarder wegen dan de oorspronkelijke bedoeling van de vrijheid van onderwijs.

Samenvattend bepleit de Onderwijsraad een verschuiving van een systeem van maatschappelijke zelfsturing naar geregelde zelfsturing. Scholen worden professionele organisaties, bestuurd door professionele besturen binnen door de overheid gestelde kaders. Daar zou de kwaliteit van het onderwijs en dus publieke en individuele belangen het best mee gediend zijn.

54 Vanuit de literatuur over professionalisme is het toekennen van autonomie aan een professionele organisatie opvallend. Een klassiek begrip van professionalisme neemt immers de individuele professional als uitgangspunt en kent geen grote rol toe aan het management van een organisatie. Mintzberg (1980, p. 339) voorspelde dat centralisering van macht naar het management zou kunnen ontstaan als gevolg van hogere externe eisen aan scholen. Hij achtte deze ontwikkeling nadelig voor een optimaal functioneren van docenten.

Bij aanvang van zijn advies over het wetsvoorstel van Bisschop, Van Meenen en Rog benadrukt de Onderwijsraad (2014) het belang van ruimte voor leraren. Zijn aanbevelingen richten zich echter louter op de externe verhoudingen tussen de school en de overheid, niet de interne verhoudingen tussen professionals en management .

In andere publicaties gaat de raad wel nader in op de positie van de leraar als professional. In het rapport ‘Leraar zijn’ concludeert de Onderwijsraad (2013, p. 12) met een verwijzing naar Etzioni (1969) dat de leraar in institutioneel opzicht niet aan de kenmerken van een professional voldoet. De Onderwijsraad (2013, p. 7) vraagt aandacht voor de ‘binnenkant’ van het leraarschap als professie: ‘de houding en het handelen van individuele leraren in hun dagelijkse onderwijspraktijk.’ Voor de leraar als professional is dus niet zozeer de institutionele inbedding van zijn beroep van belang, maar hoe hij zelf invulling geeft aan zijn vak. De Onderwijsraad (2013, p. 37) lijkt weinig vertrouwen te hebben in de mogelijkheid deze professionaliteit vanuit de staat te versterken:

‘Tegelijkertijd merkt de raad op dat deze verantwoording en vormgeving van onderwijs in dialoog zich afspeelt in de handelingsruimte van leraren en scholen en zich van nature minder leent voor sturing en controle vanuit generieke, uniformerende beleidsmaatregelen. Deze dialoog zou allereerst praktijknabij moeten worden gefaciliteerd en gestimuleerd door lokale scholen en hun schoolbesturen. Dit gesprek over individuele waarden en onderwijsdoelen kan ook de basis vormen voor de ontwikkeling en aanscherping van breed gedragen collectieve doelen in scholen en schoolbesturen.’

In het rapport ‘Leraar zijn’ komt de Onderwijsraad (2013) daarom niet met directe aanbevelingen voor beleid, maar vraagt aandacht voor persoonlijke professionaliteit en geeft overwegingen mee die een basis kunnen vormen voor gesprekken in de scholen zelf.

Volgens de Onderwijsraad hoeven professionele autonomie en overheidssturing op kwaliteit elkaar niet uit te sluiten. Wanneer de overheid het voorschriften beperkt tot essentiële voorwaarden van kwaliteit blijft er veel ruimte voor autonomie. Deze autonomie is primair aan de professionele organisaties die scholen zijn geworden. De raad heeft ook aandacht voor de professionaliteit van docenten, maar is van mening dat het gesprek daarover meer in de school moet plaatsvinden dan dat het aanleiding is voor overheidsbeleid.

55

5.3.3 5.3.35.3.3

5.3.3 Rol van de inspectieRol van de inspectie Rol van de inspectieRol van de inspectie

‘Bij het overheidsstreven naar daadwerkelijke kwaliteit rijst evenwel een aantal vragen. Artikel 23 van de Grondwet schrijft voor dat eisen van deugdelijkheid alleen bij wet kunnen worden gesteld, en dus niet behoren tot de bevoegdheid van de minister of de Inspectie. Tegelijk is het echter duidelijk dat enkel wettelijke vastlegging van deugdelijkheidseisen geen effectieve realisering van kwaliteit garandeert. Buiten de wet zijn instanties nodig, zoals naast de scholen een onderwijsinspectie, die deze wettelijke normen in praktijk brengen.’

Binnen het model van gereguleerde zelfsturing dat de Onderwijsraad bepleit is een belangrijke rol weggelegd voor het toezicht van de inspectie. De inspectie vervult een brugfunctie tussen de kaders die de overheid stelt en de praktijk van autonome scholen. De raad noemt de inspectie dan ook wel de ‘sluitsteen in [de] bestuurlijke verhoudingen (Onderwijsraad, 2014, p. 9).

De Onderwijsraad spreekt zich uit tegen het voorstel van Bisschop, Van Meenen en Rog om de wettelijke definitie van kwaliteit te beperken tot het naleven van de deugdelijkheidseisen. Vanuit een juridisch perspectief vindt de raad het standpunt dat scholen alleen op de naleving van wettelijke voorschriften beoordeeld mogen worden begrijpelijk. Dat is volgens de Onderwijsraad (2014, p. 21, 22) echter een eenzijdig perspectief:

‘Vanuit een onderwijskundig perspectief, vanuit het perspectief van de onderwijsvragers en gelet op het maatschappelijk belang bij goed onderwijs is de raad van mening dat kwaliteit van onderwijs verder reikt dan het voldoen aan wettelijke deugdelijkheidseisen.’

De Onderwijsraad deelt met de initiatiefnemers dat het onwenselijk is als bewust open geformuleerde normen, zoals de kwaliteitsaspecten, door de inspectie strikt worden gehandhaafd. Het volledig uit de wet schrappen van deze aspecten zal volgens de raad echter een averechts effect hebben.

‘Als de politiek volgens de voorgestelde definitie alleen nog via wettelijke voorschriften op de kwaliteit van het onderwijs zal sturen, zal de druk om via de wet kwaliteitseisen op te leggen toenemen.’ (Onderwijsraad, 2014, p. 10)

De Onderwijsraad wijst erop dat in de huidige situatie twee aspecten de legitimiteit van het toezicht waarborgen, die in het voorstel van de initiatiefnemers dreigen weg te vallen. De toezichtkaders zijn gebaseerd op ‘degelijke wetenschappelijke inzichten’ en vertegenwoordigers van het onderwijsveld worden betrokken via het wettelijk verplichte ringenoverleg (Onderwijsraad, 2014, p. 12). De raad erkent dat het ringenoverleg beperkingen kent:

‘Met name scholen van kleine richtingen en scholen die voorop lopen in vernieuwing ervaren het op hen van toepassing zijnde toezichtkader soms als te beperkend en als te veel afgestemd op een <<doorsnee school>>’ (Onderwijsraad, 2014, p. 13).

Een risico van het overlegstelsel is dat een meerderheid in het ringenoverleg het kader naar hun situatie aanpast. Het is dus een plek waar gevestigde partijen het uitdagers in het onderwijsveld

56 moeilijk kunnen maken af te wijken van de norm in het veld. Desondanks vindt de Onderwijsraad (2014, p.21) het alternatief van meer politieke invloed niet aantrekkelijk:

‘Invloed van de politiek bergt namelijk het gevaar in zich dat op incidenten gereageerd wordt en dat compromissen gesloten worden waarmee de kwaliteit van het onderwijs per saldo niet gediend is. (…) Hoewel dit [het ringenoverleg] geen garantie biedt dat ze [indicatoren van het toezicht] door alle scholen gedeeld worden, is dit volgens de raad te prefereren boven het verplaatsen van de indicatoren naar de politieke arena.’

De oorzaak van het gebrek aan ruimte voor scholen is in de ogen van de Onderwijsraad eerder gelegen in onduidelijkheid over verplichtingen dan in de wet zelf. De raad (2014, p. 12) onderschrijft daarom het voorstel van de initiatiefnemers voortaan expliciet te maken in rapporten van de inspectie op welk wetsartikel een oordeel gebaseerd is. Ook is de Onderwijsraad van mening dat in het toezicht helder onderscheid gemaakt moet worden tussen scholen die onder de maat presteren en scholen die wel aan de wettelijke eisen voldoen. In een gesprek met een school die aan de eisen voldoet past een communicatiestijl van een gelijkwaardige dialoog.

‘Dat vraagt om een opstelling van de inspectie die gericht is op meedenken en het op gang brengen van en voeren van gesprekken op basis van deskundigheid in plaats van gezag.’ (Onderwijsraad, 2014, p. 14)

In het model van gereguleerde zelfsturing dat de Onderwijsraad voorstaat past dat de inspectie haar ‘bevindingen’ ter beschikking stelt aan de omgeving van de school om horizontale verantwoording te stimuleren. De term ‘bevindingen’ wordt hier gebruikt als tegenhanger van ‘oordelen’ die slechts de naleving van wettelijke voorschriften kunnen betreffen (Onderwijsraad, 2014, p. 18).

De Onderwijsraad (2014, p. 14) is van mening dat scholen die voldoen aan de wettelijke voorschriften het ‘zonder consequenties met de inspectie oneens [moeten] kunnen zijn’. De inspectie kan ook bij die scholen belangrijk werk doen, maar is wel beperkt in de bevoegdheid:

‘Bij het streven naar een hogere kwaliteit van het Nederlandse onderwijs is een wezenlijke rol voor de inspectie weggelegd. Maar kwaliteitsbevordering (als eenmaal is vastgesteld dat aan de wettelijke deugdelijkheidseisen voldaan wordt) hoort niet uitgevoerd te worden in termen van nadere oordelen.’ (Onderwijsraad, 2014, p. 14)

De Onderwijsraad kan zich dus niet vinden in het voornemen van de regering en de inspectie in het toezicht onderscheid te maken tussen scholen met ‘goede’ en ‘voldoende’ onderwijskwaliteit.

5.3.4 5.3.45.3.4

5.3.4 Deelconclusie OnderwijsraadDeelconclusie Onderwijsraad Deelconclusie OnderwijsraadDeelconclusie Onderwijsraad

De Onderwijsraad heeft als neutrale toeschouwer geen direct eigen belang bij de keuze van een bepaald toezichtstelsel. In de analyse is gebleken dat de raad een voorkeur geeft aan een systeem van gereguleerde zelfsturing, waarbij de overheid een beperkt aantal eisen aan het onderwijs stelt. Op deze manier is de overheid in staat te sturen op kwaliteit en blijft tegelijkertijd veel ruimte voor