Dit onderzoek heeft als doel inzicht te verkrijgen in de ontwikkelingen in het onderwijstoezicht. Het wil de posities die verschillende actoren in het debat innemen beter begrijpen. Daartoe is in het theoretisch kader voorgesteld het onderwijsbestel te analyseren als een veld van strategisch handelen. De theorie van strategische velden kan volgens Fligstein en McAdam (2011, p. 192) het beste bijdragen aan het begrip van een specifieke casus door een realistische benadering te kiezen waarbij de concepten worden gebruikt om structuren in het onderzochte veld te ontdekken.
In dit onderzoek worden de in het theoretisch kader besproken concepten en de historische achtergrond van het Nederlandse onderwijsbestel ingezet om het discours van de actoren die deelnemen aan het debat over het inspectietoezicht te analyseren. Hajer (2006, p. 67) definieert discours als:
‘an ensemble of ideas, concepts, and categories through which meaning is given to social and physical phenomena, and which is produced and reproduced through an identifiable set of practices’.
Deze definitie sluit aan het eerder besproken begrip van een veld als een sociale orde waarbinnen actoren een gemeenschappelijk interpretatiekader hanteren (Fligstein & McAdam, 2011, p. 3). De werkzaamheden van de inspectie bepalen wat binnen het onderwijsveld wordt verstaan onder toezicht. Het hanteren van een gemeenschappelijke definitie bepaalt op zij beurt wat verwacht wordt van inspecteurs. In een ander veld kan toezicht geassocieerd worden met heel andere praktijken. Discoursanalyse houdt daarom rekening met de context waarin een uitspraak wordt gedaan.
‘Discourse analysis looks for structures of meaning. “Things” do not have meaning in and of themselves; they only become meaningful in discourse’ (Weaver, geciteerd in Chryssochoou, 2008, p. 164)
In het theoretisch kader is duidelijk geworden dat ook binnen een veld begrippen als professionele autonomie en toezicht in verschillende betekenissen kunnen worden gebruikt. In de analyse wordt daarom een sociaal-constructivistische benadering van discours gehanteerd, waarbij aandacht is voor de strategische redenen voor het gebruik van een woord in een bepaalde betekenis (De Goede, 2015).
4.1
Selectie van actoren
De Kamerbrief ‘Toezicht in Transitie’ en het initiatiefwetsvoorstel ‘Doeltreffender Onderwijstoezicht’ vormden het vertrekpunt voor de verzameling van empirisch materiaal voor de analyse (Ministerie van OCW, 2014; Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2013). Voor het onderzoek naar de opvattingen in het onderwijsveld over het toezicht en de beide voorstellen is gekozen voor een focus op het
georganiseerde veld, bestaande uit vertegenwoordigende organisaties van scholen en docenten.
35 handelen aan te treffen bij belangenorganisaties die het beïnvloeden van overheidsbeleid mede tot doel hebben, dan bij individuele schoolbestuurders of docenten. Daarnaast kennen zowel de inspectie als de initiatiefnemers een belangrijke rol toe aan het georganiseerde veld. In een terugblik op ‘Tien jaar werken met de WOT’ stelt de inspectie dat draagvlak bij de veldpartijen van cruciaal belang is geweest bij de vormgeving van het toezicht. ‘Het Nederlandse polderen sorteerde ook hier effect’ wijst erop dat actoren met een plek in de formele overlegstructuur een rol van betekenis spelen bij de ontwikkeling van het toezicht (Smeets & Verkroost, 2011, p. 120). Kamerlid Bisschop legde de wet voor aan twintig organisaties uit het onderwijsveld en de Onderwijsraad. De reacties worden in de memorie van toelichting besproken en van reactie voorzien (Tweede Kamer der Staten- Generaal, 2013).
De meest recente studie naar de samenstelling van het georganiseerde onderwijsveld behandelt de ontwikkeling van het Nederlandse onderwijsbestel van 1990-2010. Bronneman- Helmers (2011) constateert een aantal belangrijke veranderingen in het veld ten opzichte van de traditioneel dominante positie van de verzuilde koepelorganisaties. Onder de paarse kabinetten werd het overlegstelsel herzien om het primaat van de politiek te herstellen. Bewindslieden moesten meer een eigen afweging maken en zich minder laten leiden door de uitkomsten van corporatistisch overleg door het veld zelf (Bronneman-Helmers, 2011, p. 120). Als gevolg daarvan verdween het overleg met de koepelorganisaties per denominatie in de Centrale Commissie voor Coördinerend Onderwijsoverleg (CCOO). In plaats daarvan zou voortaan overlegd worden met vertegenwoordigingen van de verschillende geledingen in het onderwijs (ibid, p. 105).
Het overzicht van Bronneman-Helmers (2011, p. 100) van de belangrijkste actoren in het onderwijsveld is als vertrekpunt van dit onderzoek. Uit een rondgang langs de websites van deze organisaties is gebleken dat een groot deel daarvan inmiddels is opgeheven als gevolg van subsidieverlies, of gefuseerd met verwante organisaties. Dit is met name het geval onder de besturenorganisaties met een christelijke grondslag en organisaties van ouders.
Een andere bron van relevante actoren waren de organisaties die de indieners van de wet doeltreffender onderwijstoezicht en de inspectie zelf hebben geraadpleegd in de voorbereiding van hun voorstellen. Daarbij valt op dat de inspectie ook onderzoek heeft laten doen naar opvattingen van betrokkenen zelf, waar de initiatiefnemers zich hebben beperkt tot het georganiseerde onderwijsveld. Daarnaast bleken veel actoren te verwijzen naar adviezen van de Onderwijsraad. Het zijn ‘nodes within the intertextual web of debate’, knooppunten van het debat (Hansen, 2013, p. 82). De Onderwijsraad is daarom als actor aan de analyse toegevoegd.
4.2
Verzameling van materiaal
Van de inspectie, de initiatiefnemers en actoren in het georganiseerde onderwijsveld zijn verschillende bronnen verzameld waaruit hun visie op het onderwijstoezicht duidelijk wordt.
36 Kamerstukken, adviezen de Onderwijsraad, publicaties van belangenorganisaties, inbreng bij consultatieronden en uitingen in de media vormen daarvoor de basis. In aanvulling daarop zijn zeven organisaties benaderd met een verzoek voor een interview. Triangulatie tussen verschillende soorten bronnen van vergelijkbare actoren maakte het mogelijk een betere inschatting te maken van welke argumenten doorslaggevend waren voor een bepaald standpunt. De betrouwbaarheid van een interpretatie wordt verhoogd door te kunnen putten uit verschillende bronnen (Checkel, 2006, p. 365).
Bij het selecteren van respondenten voor de interviews is gestreefd naar een zo groot mogelijke diversiteit aan opvattingen. Van de drie belangrijkste geledingen van het onderwijsveld (sectororganisaties, besturen en leraren) zijn telkens twee organisaties met een verschillend perspectief benaderd. Het betrof de PO- en VO-Raad, de besturenorganisatie voor het openbaar onderwijs (VOS/ABB), de Vereniging Gereformeerd Schoolonderwijs (VGS), de Algemene Onderwijsbond (AOb) en CNV Onderwijs. De zevende organisatie was de onderwijsinspectie.
De PO-Raad was in afwachting van definitieve standpuntbepaling door de ALV niet bereid tot een gesprek en volstond met een schriftelijke reactie. Met de overige organisaties is een interview afgenomen met een vertegenwoordiger die zowel bij interne beleidsvorming als externe beleidsbeïnvloeding betrokken is geweest. In de meeste gevallen was dat een beleidsadviseur of lobbyist, bij de VO raad en VOS/ABB is gesproken met respectievelijk de vicevoorzitter en de adjunct- directeur. In de bijlage is een lijst van geïnterviewde personen opgenomen.
De interviews waren semigestructureerd. Als eerste werden open vragen gesteld over de visie van de organisatie op de taak van de overheid, de betekenis van professionele autonomie en de rol van de onderwijsinspectie. Vervolgens werden een aantal meer gerichte vragen gesteld aan de hand van uitingen van de organisatie in andere bronnen. De antwoorden konden helpen bij de duiding van de schriftelijke informatie. Ook is in een aantal gevallen gevraagd te reageren op de standpunten van andere actoren, vaak echter werden deze al vanzelf aangehaald. In veel van de gesprekken bleek bij de respondenten een behoefte met de onderzoeker in discussie te gaan aan de hand van zijn eigen opvattingen. Om te voorkomen dat de inbreng van de onderzoeker de antwoorden zou kunnen kleuren is steeds voorgesteld daar naar afloop van het interview over te spreken.
Het verzamelde schriftelijk materiaal en de verslagen van de interviews zijn geanalyseerd op de opvattingen van de actoren over de rol van de overheid in het onderwijs, de betekenis van professionele autonomie en de consequenties die actoren uit die opvattingen trekken voor de gewenste rol van de inspectie. In het volgende hoofdstuk worden de resultaten van deze analyses gepresenteerd.
37