Fligstein en McAdam (2011; 2012) hebben met hun theorie van velden van strategisch handelen een poging gedaan een begrippenkader te ontwikkelen dat bruikbaar is voor het analyseren van alle soorten collectief handelen waarmee actoren velden stabiliseren en veranderen. Voor dit ambitieuze doel maken de auteurs gebruik van verschillende disciplines, waaronder de organisatiewetenschap en de studie van sociale bewegingen. Dit onderzoek naar het debat over de inspectie in het Nederlandse onderwijsbestel laat zowel sterke punten, als beperkingen van deze benadering zien.
Een perspectief het onderwijsbestel als veld van strategisch handelen maakt de onderzoeker alert op strategische motieven achter het handelen van actoren, ook als deze niet direct het eigenbelang dienen. Het kan verklaren waarom een Kamerlid van de SGP zich inzet voor de autonomie van openbare scholen, zonder dat de kinderen van zijn kiezers daar onderwijs genieten. Door zijn pleidooi voor autonomie in het onderwijs te verbreden verkleint hij het risico verweten te worden slechts de geprivilegieerde positie van het bijzonder onderwijs te willen beschermen. De aanvankelijke reactie van VOS/ABB liet zien dat dat gevaar altijd op de loer ligt. Bovendien maakte een breed begrip van professionele autonomie het mogelijk steun te vinden bij CDA en D66.
De theorie wees er op dat samenwerkingen niet alleen instrumenteel zijn voor het versterken van de eigen positie, maar ook een waarde in zichzelf hebben. In de analyse bleek dat waardering voor de intentie van Bisschop en zij eigen achtergrond in het onderwijs een belangrijke rol speelden bij de steun van de AOb voor zijn wetsvoorstel, ondanks dat het feitelijke voorstel niet direct een versterking van de positie van leraren inhield. Andere bonden wezen er juist op dat de memorie van toelichting veel mooie woorden over leraren werden gesproken, maar dat concrete voorstellen op dat punt ontbraken. CNV Onderwijs voelde zich meer verbonden met de wens van de inspectie breder naar het onderwijs te kijken een waardeerde de openheid voor gesprek. De bond stond daardoor ook niet direct afwijzend tegenover het plan predicaten toe te kennen.
Het model van Fligstein en McAdam is sterk geïnspireerd door hun achtergrond in sociale bewegingen en markten (Fligstein, 1996; Fligstein & McAdam, 2012, p. 9). Vanuit die achtergrond veronderstellen ze in een veld een helder onderscheid tussen gevestigde partijen en uitdagers. Ook doen ze de assumptie dat governance units regels handhaven die de positie van gevestigde partijen bestendigen. Fligstein en McAdam (2012, p. 107) verwachten dat de staat vooral een rol speelt bij het ‘ratificeren’ en vastleggen van veranderingen in het veld, in plaats van ze zelf te veroorzaken. In de casus is gebleken dat de inspectie ook nadrukkelijk een eigen agenda heeft. Ze is steeds op zoek naar nieuwe manieren om te zorgen dat haar opvattingen en expertise tot veranderingen leiden in het veld. Het openbaar maken van oordelen is bijvoorbeeld een middel om ook scholen die juridisch nergens toe verplicht zijn te stimuleren tot verbetering.
74 De tweedeling tussen uitdagers en gevestigde partijen veronderstelt daarnaast een accumulatie van machtsmiddelen bij dezelfde actoren. De casus toonde meer overeenkomsten met het pluralistische uitgangspunt van Dahl (2005, p. 226) dat verschillende soorten hulpbronnen verspreid zijn over actoren. Sinds de Pacificatie weten bijzondere scholen zich in hun vrijheid beschermd door de Grondwet, die door een aantal politieke partijen wordt bewaakt. Maar zijn de scholen met een afwijkend schoolconcept daarmee de gevestigde orde geworden? Gesteund door de publieke opinie en openbare scholen is de overheid via de inspectie toch in staat gebleken invloed uit te oefenen op bijzondere scholen. Zij voelen zich daarom allerminst veilig in hun autonomie.
De centrale rol van de Grondwet in het onderwijsveld maakt het bovendien lastig een scherp onderscheid te maken tussen velden binnen en buiten de staat, zoals Fligstein en McAdam (2012, p. 67) stellen. Of en zo ja in hoeverre het onderwijs binnen het domein van de staat valt is nu juist onderwerp van strijd, die over de grenzen van het veld heen bevochten wordt.
Het is niet waarschijnlijk dat deze strijd binnenkort definitief beslecht wordt. Het onderwijs is daarvoor van te groot belang voor te veel verschillende partijen. Scholen spelen een rol in de opvoeding, voorbereiding op de arbeidsmarkt, socialisatie in de samenleving; ze zijn werkgevers voor vele docenten en krijgen grote hoeveelheden geld van de overheid. Het is onvermijdelijk dat ouders, bestuurders, politici, leraren en ook leerlingen zelf daar een opvatting over hebben.
Dit onderzoek heeft slechts de posities van een deel van deze betrokken actoren in kaart gebracht en dan alleen via hun georganiseerde vertegenwoordiging. Toch werd daaruit al duidelijk hoe gespannen en instabiel het veld is. Onvrede over andere thema’s in het onderwijs en onderling wantrouwen bleken een belangrijke factor in het debat over in het toezicht van de inspectie. Bij veel actoren bestond een constante angst controle over het veld (nog verder) te verliezen. Scholen bleken zich zelfs aan fantoomregels te houden die de inspectie nooit heeft voorgeschreven. Nader onderzoek moet uitwijzen hoe deze anticipatie op de veronderstelde opvattingen van de inspectie tot stand komt. Theorieën over de tweede laag van macht, waarin voorkomen wordt dat gehandeld wordt of voorstellen zelfs maar besproken worden, kunnen daar aanknopingspunten voor bieden (Bachrach & Baratz, 1962; Lukes, 2005, p. 6).
Het georganiseerde veld bleek rap in samenstelling van het georganiseerde onderwijsveld in rap tempo te veranderen. De sectororganisaties bestaan pas kort in de huidige vorm en onder de verzuilde organisaties vinden volop reorganisaties plaats. Dat leidt tot de vraag in hoeverre het georganiseerde veld in staat is spelers in het onderwijs effectief te vertegenwoordigen. Op basis van deze analyse kan die vraag niet beantwoord worden. Daarvoor is ook onderzoek naar de opvattingen van de mensen die dagelijks in het onderwijs staan nodig.
Wel is duidelijk dat ook na de Commissie Dijsselbloem, zoals de Onderwijsraad (2015) concludeerde nog grote onvrede bestaat over hoe onderwijsbeleid tot stand komt. Recente
75 discussies over bijvoorbeeld rekentoetsen en de correctievolgorde bij tentamens illustreren dat (Roekel; Bogaerdt, 2015). Het enkele feit dat georganiseerde belangenbehartigers uit deze studie ontevreden zijn over hun invloed is geen reden het corporatisme van voor de jaren 90 weer in te voeren. Toch is het een discussie waard te kijken of voor dat stelsel een adequate vervanging is gekomen. Tjeenk Willink stelde het volgende over hoe de overheid geadviseerd wordt:
‘Geheel in lijn met het overheersende paradigma van de boedelscheiding werd in de jaren negentig een scherp onderscheid gemaakt tussen belang en deskundigheid. Maar onder deskundigheid valt ook, in mijn ogen zelfs in de eerste plaats, praktijkkennis. Die is voor een goede politieke besluitvorming vitaal. (…) De onuitvoerbaarheid van veel beleid, het doodlopen van veel beleid in een verstikkende bureaucratie, maakt veel van de “mensen die het werk moeten doen” echt moedeloos’ (2005, geciteerd in Bronneman- Helmers, 2011, p. 99)
Met name de positie van leraren verdient daarbij aandacht. Hun ambitie als een ideaaltypische professional volledig autonoom te kunnen werken is gezien betrokkenheid van vele belanghebbenden onhaalbaar – zoals overigens ook de klassieke professies te maken hebben met grenzen aan de autonomie. Betrokkenheid bij en draagvlak voor onderwijsbeleid bij docenten is een realistischere ambitie. Het huidige beleid van autonomievergroting voor schoolbesturen is daar niet direct een oplossing voor.
76