Samenhang tussen de rolopvatting en de keuze voor bepaalde treden

De kleurloze ambtenaar is de ambtenaar die zonder engagement met de te verrichten werkzaamheden alle klussen tracht te klaren die – door de politiek – op zijn bord worden geschoven. Dit type ambtenaar werkt het prettigst wanneer er een vastgesteld beleidskader is waarin de politiek vooraf een visie en/of de ambitie heeft vastgesteld. Daardoor hoeft deze ambtenaar alleen maar uitvoering te geven aan hetgeen in het beleidskader is vastgelegd en hoeft er geen akkoord met de burger te worden bereikt. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker IV1:

Daar krijg je gewoon geen overeenstemming over tenzij je het hogere doel goed kan omschrijven. Ja en dat moet een wethouder doen. Nogmaals, ik ga niet vertellen dat het behoud van groen in de vesting heel belangrijk is. Dat vind ik persoonlijk wel natuurlijk. Dat vindt iedereen wel, maar dat ga ik niet zeggen want dat is niet mijn rol.

Doordat het de politiek – de raad of het college – is die besluiten maakt, vindt de kleurloze ambtenaar dat hij/zij geen specifieke verantwoording aan de burger hoeft af te leggen voor (de uitvoering van) het beleid. Dat is namelijk aan de politiek. Dat er door de kleurloze ambtenaar een verschil wordt gemaakt tussen verantwoording en uitleg geven blijkt uit het interview met beleidsambtenaar ID3:

Kijk uiteindelijk degene die het moet kunnen verantwoorden dat is de wethouder. En ik wil me daar niet achter verstoppen en ik leg het liefste dingen uit, maar ik vind niet dat ik me hoef te verantwoorden nee.

Het uitleggen wat de politiek heeft besloten wordt hierbij wel gezien als verantwoordelijkheid van de ambtenaar. Dit komt overeen met educatie als doel van burgerparticipatie, omdat burgers daarbij – in lijn

Maar dan is het wel mijn taak om dat te verantwoorden aan de burgers. En dat is soms wel ingewikkeld. . . . Nou, dat is wel mijn taak om te zeggen: “Dit hebben ze besloten”. . . . De uitleg te doen ja. En dat is soms wel ingewikkeld.

Doordat vaak educatie het enige doel is van het betrekken van burgers, heeft burgerparticipatie voor deze ambtenaar beperkte betekenis. Zoals in de inleiding van dit onderzoek is vermeld, bevatten adviesnota’s naar de gemeenteraad een verplichte paragraaf ‘burgerparticipatie’. Voor de kleurloze ambtenaar is burgerparticipatie daardoor een doel op zich geworden – het afvinken richting politieke bazen – en geen middel voor bijvoorbeeld het tevreden maken van burgers. Beleidsambtenaar IV3, die zelf niet te kwalificeren is als kleurloze ambtenaar, vertelde hierover het volgende in het interview:

Het lijkt natuurlijk af en toe wel alsof het doel burgerparticipatie een doel op zich is. Zo van: “Als ik het maar gedaan heb, kan ik het afvinken en richting de Raad of het college zeggen: “Kijk ik heb het gedaan.”

Het zal geen verrassing zijn dat deze instelling niet leidt tot de gewenste doorontwikkeling van burgerparticipatie in de gemeente Zaltbommel. Zeker niet gezien het feit dat de eerste trede van de participatieladder (informeren) al gekwalificeerd wordt als ‘burgerparticipatie’.

Tot slot noemt dit type ambtenaar het bestaande democratisch systeem als reden om inwoners niet overal bij te hoeven betrekken. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker DvL3:

Dat is uiteindelijk ons systeem dat wij met z’n allen hebben bedacht en dat dat niet ideaal is, daar ben ik het honderd procent mee eens. Maar dat is waar we nu eenmaal in zitten, daar heb je op gestemd als je bent gaan stemmen en dan is het aan de Raad te beslissen of wij dat plan ook daadwerkelijk gaan uitvoeren met die inwoners in dat burgerinitiatief.

Binnen dat systeem is er volgens de kleurloze ambtenaar geen plek voor een ambtenaar die de grenzen van het toelaatbare opzoekt. De enige rol van deze ambtenaar is dan ook het adviseren van de politiek en meer dan de eerste trede (informeren) kan deze ambtenaar dan ook niet voor de burger betekenen. In het interview met beleidsmedewerker DvL3 is deze opvatting kenbaar gemaakt:

Dat vergeten mensen ook nog wel eens. Zij denken dat de gemeenteambtenaren het voor het zeggen heeft. Ik heb helemaal niks voor het zeggen. Ik heb letterlijk niks voor het zeggen. Het enige wat ik

doe, is advies geven. Dat is mijn enige taak en dat is ook de reden waarom ik het werk doe. Ik ben geen wethouder. De wethouder bepaalt.

4.3.3.2. Deskundige

De deskundige verschilt van de kleurloze ambtenaar omdat voor hem/haar de eigen taak/expertise of die van de afdeling – in plaats van de besluiten van de politiek – de legitimatie is van gekozen handelwijzen. Daarbij is het voor de deskundige wel van belang om enigszins te weten wat de waarden en houdingen van burgers zijn, wat overeenkomt met het meten als doel van burgerparticipatie. Het maken van het besluit blijft – in lijn met het raadplegen – echter plaatsvinden door de deskundige zelf. Het vorenstaande blijkt uit het interview met beleidsambtenaar DvL1:

Ik vind dat als een ambtenaar een advies of een voorstel moet doen dat primair in overeenstemming moet zijn met wet- en regelgeving. Beleid vanuit de gemeente is niet altijd een “ja” zeggen richting de politiek om maar “ja” te zeggen. Maar wel met medeneming van de belangen van iemand die iets wil.

De reden dat de deskundige de besluitvorming in eigen hand blijft houden, heeft te maken met de zekere arrogantie – zoals vermeld in het theoretisch kader – die de deskundige heeft ten aanzien van actoren die worden gezien als vertegenwoordigers van deelbelangen. Al die vertegenwoordigers hebben volgens de

deskundige namelijk andere meningen en zodoende is het beter om houvast te zoeken in de eigen

‘deskundigheid’. De deskundige schroomt ook niet om zich te verdedigen voor beslissingen die niet populair zijn bij inwoners – beslissingen gemaakt op basis van de eigen deskundigheid – bij de politieke bazen. Dat blijkt uit het interview met beleidsmedewerker ID3:

Dus het kan zijn dat er beslissingen worden genomen die je moet verdedigen of waar je achter moet blijven staan of waar de inwoners niet blij mee zijn. . . . Aan de wethouder en aan de gemeentesecretaris. Ja dus ik moet wel achter mijn eigen advies kunnen staan. . . . Ook niet omdat iedereen in theorie een andere mening heeft.

De opvatting ten aanzien van vertegenwoordigers van deelbelangen en de houvast aan de eigen expertise zorgt ervoor dat de deskundige vindt dat er ook niet iets gedaan hoeft te worden om al die burgers met een eigen mening tevreden te houden. In plaats daarvan vindt de deskundige dat er beslissingen zijn waar

en waarden, des te meer burgerparticipatie nodig is – is het voorkomen van conflict. In het interview met beleidsambtenaar IV1 is het vorenstaande ter sprake gekomen:

En niet de optimale variant gaan presenteren wetende dat je daar altijd gezeik over gaat krijgen. Dan kun je beter de keuze maken dat je het gewoon doet, want we willen het zo. Maar dan kun je beter keuzes maken om niet te participeren, want als we daar gaan participeren krijgen we gegarandeerd strijd.

Tot slot houdt ook de deskundige zich vast aan het systeem zoals dat nu eenmaal bestaat. In tegenstelling tot de kleurloze ambtenaar gaat het hierbij niet om het democratisch systeem, maar om het systeem van professionals die weten wat goed is voor de samenleving. In het interview met beleidsmedewerker DvL1 is deze opvatting geuit:

Ik denk dat wij daarvoor een professioneel apparaat hebben die dat doet en daarvoor – als het goed is – ook geschikt en opgeleid is. . . . Natuurlijk moet je gebruik maken van wat men weet in de samenleving, maar uiteindelijk is het wel de gemeente in dit geval die de uiteindelijke knoop moet doorhakken. Flauw gezegd: “anders heb je ook geen overheid nodig”. Het kan een keuze zijn, maar dat is een heel andere discussie.

In aanvulling daarop botst de vijfde trede – ‘het ondersteunen van initiatieven’ – in zekere zin met de opvattingen van de deskundige. Deze trede gaat er namelijk vanuit dat ook burgers in zekere zin een bepaalde expertise hebben om zelf taken uit te voeren of problemen op te lossen, die anders door de

deskundige zouden worden aangepakt. Dit spanningsveld blijkt uit het interview met beleidsmedewerker

ID3 waarbij wordt uitgesproken dat er niet te veel losgelaten kan worden, omdat burgers vroeg of laat toch weer naar de deskundige gaan kijken om problemen op te lossen:

Waar ikzelf een beetje moeite mee heb is met die allerbovenste trede. . . . Dat zit hem erin dat ik denk dat het gedoemd is niet goed te gaan vroeg of laat omdat je ondanks alle goede bedoelingen de verkeerde verwachtingen wekt. . . . Vroeg of laat kijken mensen naar de overheid. Of dat nou de gemeente is of de Rijksoverheid. . . . En uiteindelijk wordt de overheid ter verantwoording geroepen door de gemeenteraad of de Tweede Kamer.

Besluitvorming wordt door de deskundige gezien als iets van de professional enerzijds of iets van de burger anderzijds – alleenheerschappij –, waarbij de burger dat op een gegeven moment niet zal volhouden indien

hij/zij daarvoor verantwoordelijk is. Deze opvatting verschilt van de opvatting van bijvoorbeeld de

verbinder, die van mening is dat burgers en overheid samen verantwoordelijk zijn om sterke en gezonde

gemeenschappen te onderhouden.

4.3.3.3. Onderhandelaar

De onderhandelaar richt zich – in tegenstelling tot de deskundige – op het bereiken van redelijke compromissen met burgers. De onderhandelaar beschouwt zichzelf hierbij als vertegenwoordiger van een bepaald belang. Dat belang kan enerzijds het algemeen belang zijn of anderzijds het belang van individuele (groepen) burgers die minder mondig zijn. In het interview met beleidsmedewerker DvL1 worden hiervan voorbeelden gegeven:

Het is wel een positieve houding, maar wel nadrukkelijker ook de belangen die zich niet bij ons melden of algemene belangen die niet een vertegenwoordiger hebben: milieu, drinkwater en noem maar op. Die moet je net zo hard meewegen als het individuele initiatief.

Bij het proberen te bereiken van een redelijk compromis, ziet de onderhandelaar het ook als taak om aan de vertegenwoordigers van deelbelangen uit te leggen voor welk belang de gemeente staat. Daarbij is het de hoop dat die vertegenwoordigers overgehaald worden – ‘overhalen’ is ook een doel van burgerparticipatie – aan de overlegtafel.

Dan zit je echt gewoon in een team met ontwikkelaars en inwoners en dan ga je gewoon samen kijken wat we gaan doen en dan maken we ook samen die keuze. . . . Als klankbordgroep zijn er natuurlijk altijd dingen bij en dat is natuurlijk als je het samen doet kun je niet allemaal voor een tien gaan. Maar ze snappen waarom de keuzes worden gemaakt en dat die keuzes moeten worden gemaakt.

Voor beleidsambtenaren betekent dat ook vooral zoeken naar medestanders die ook voor het belang zijn waarvoor zij staan. Door echter zowel medestanders als tegenstanders te organiseren zorgen zij voor een integrale afweging van alle belangen, maar aan het einde van de dag vooral dat het belang waarvoor zij staan – en de opdrachten die daaruit voortvloeien – meer plaatsvindt in de gemeente. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsambtenaar (IV6/DvL):

met de afwegingen en andere belangen die er zijn hè. Die integrale afweging dat je zorgt dat dat belang veel meer plaatsvindt binnen de gemeente. Om die mee te laten wegen.

Desondanks is voor de onderhandelaar draagvlak wel belangrijk in dat gehele proces. Aan het einde van de dag vindt de onderhandelaar namelijk – in tegenstelling tot de kleurloze ambtenaar en de deskundige – dat er wel representatieve beslissingen moeten zijn. Het meedenken en meebeslissen van burgers is daarvoor essentieel, wat overeenkomt met legitimiteit als doel van burgerparticipatie. Het vorenstaande blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker IV5/DvL:

Je hebt daar natuurlijk wel een behoorlijk autoritaire rol in natuurlijk. Dus je kan wel zeggen van: “Je mag iets niet of je mag iets wel”, maar je zorgt er wel met z’n tweeën voor dat er iets komt wat voor beide partijen gedragen wordt. Dat daar draagvlak voor is.

Tot slot ziet de onderhandelaar – in tegenstelling tot de kleurloze ambtenaar – wél ruimte om bij de uitvoering van opdrachten van de politiek burgers te betrekken. In de uitvoering zal de onderhandelaar dan ook weer opkomen voor bepaalde algemene belangen of de niet gehoorde belangen. Dat blijkt uit het interview met beleidsmedewerker ID3:

Dus ik zie het een beetje als een wisselwerking. Soms ben je gewoon wel degene die het moet uitvoeren wat de politiek bedacht heeft. Alleen de manier hoe je het kunt uitvoeren, daar zit heel veel ruimte en heel veel rek in en dat moet je op zo’n manier doen dat het het beste is voor je inwoners. Want daarvoor zitten we hier.

Al met al wordt de burger door de onderhandelaar meer betrokken bij de uitvoering van zijn/haar werkzaamheden dan door de kleurloze ambtenaar en de deskundige. De onderhandelaar is echter zelf ook vertegenwoordiger van een bepaald (deel)belang dat aan de (fictieve) overlegtafel dient te worden verdedigd. Burgers worden desondanks in grote mate betrokken omdat de onderhandelaar graag beslissingen maakt die door iedereen die aan de onderhandelingstafel zit, worden gedragen. Samen

beslissen en uitvoeren is zodoende bij dit type ambtenaar reëel, maar loslaten zoals soms plaatsvindt bij het ondersteunen van onafhankelijke initiatieven zal toch lastig zijn.

4.3.3.4. Verbinder

De verbinder vindt dat burgers en ambtenaren samen verantwoordelijk zijn om sterke en gezonde gemeenschappen te onderhouden en dat het werk van de ambtenaar vooral op die verhouding tussen burger

en ambtenaar gebaseerd dient te zijn. In het interview met beleidsambtenaar DvL2 kwam het vorenstaande ter sprake:

Dat het jouw taak is als ambtenaar om het voor iedereen zo fijn mogelijk te maken binnen de gemeente. . . . Ik denk dat dat wel een groot onderdeel is van ons werk. Dat we het daarvoor doen. . . . Je doet het voor elkaar en met elkaar.

Hiervoor is het voor dit type ambtenaar belangrijk om er zichtbaar te zijn voor burgers – zonder zich te verschuilen achter bestaande systemen – en zal hij/zij ook naar buiten treden om burgers te betrekken bij het bedenken van (beleids)opties. Dat blijkt uit het interview met beleidsmedewerker ID2:

Dus het hoeft niet per se een probleem te zijn, maar als ze een goed idee of initiatief hebben dat je daar wel in kan meedenken, maar ook wel duidelijk kan zeggen van: “Hier kunnen we niks in betekenen” of “Hoe kunnen we wel iets betekenen?”. Maar wel ja gewoon duidelijk zichtbaar voor je inwoner er zijn denk ik.

Dit type ambtenaar vindt het dan ook een belangrijke taak om voorkeuren en opvattingen uit de samenleving op te halen en op basis van wederzijdse beïnvloeding in een gezamenlijk leerproces besluiten te nemen. Het enkel informeren – eenzijdig – van de burger past zodoende ook niet in de opvattingen van de verbinder. Dat blijkt ook uit het interview met ambtenaar DvL2: “Als je het juist doet voor de inwoners en verantwoording impliciet aan hun moet afleggen, zou je denken dat informeren er niet bijhoort. Want dan betrek je ze niet.” De verbinder heeft zelfs de overtuiging dat beleid niet werkt als het niet afgestemd is op de behoefte van de burger. Die behoefte kan enkel worden opgehaald door het gezamenlijke leerproces waarbij plaats is voor wederzijdse beïnvloeding. In het interview met beleidsmedewerker DvL7/ID kwam deze overtuiging ook ter sprake: “Dus er wordt wel degelijk geluisterd en gevraagd, omdat ik geloof dat beleid alleen maar werkt als het past bij de behoeften van de mensen waarvoor je het maakt.” Het luisteren naar de behoefte van de burgers strookt met ontdekking als doel van burgerparticipatie. Het gaat daarbij namelijk om het zoeken naar een representatieve probleemdefinitie. Deze overtuiging vertaalt zich bij de

verbinder ook naar een afkeer van de tendens van de participatiemaatschappij, waarbij de overheid zich

steeds meer terugtrekt en zaken (onvrijwillig) overlaat aan de burgers. Daarbij is namelijk geen sprake meer van een gezamenlijke verantwoordelijkheid, maar wordt de nadruk gelegd op eigen verantwoordelijkheid van de burger. Het vorenstaande blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker IV3:

Als je kijkt naar inwoners dan moet je dienstverlenend zijn richting je inwoners en dat dus ook het doel is om die wel goed te betrekken bij plannen die gedaan worden en goed te luisteren en waar de behoefte is om het samen te doen. Maar niet om alles over de schutting te kiepen van: “Het is een participatiemaatschappij, dus iedereen moet aan de slag”.

Desondanks zijn er thema’s waarbij een ambtenaar die kwalificeert als verbinder graag gezamenlijk de verantwoordelijkheid neemt voor bepaalde zaken, maar dat er aan de kant van de burgers geen behoefte is om een actieve rol hierin te nemen. De rolopvatting verbinder betekent in dat geval dan ook niet dat er ook een hogere trede wordt verwezenlijkt. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker IV6/DvL:

En dat samen handelen wil ik altijd heel graag gewoon ook. Zo zit ik zelf in elkaar. Alleen de realiteit is dat mensen daar vaak ook geen behoefte aan hebben. Dus je kunt wel heel graag willen, maar als de energie er niet is…