4. Resultaten
4.2. De geschiktheid van de treden van de participatieladder per type product
4.2.3. Infrastructurele voorzieningen
Uit de enquête – zie de tabellen 8.7., 8.8., 8.10., 8.11., 8.16. en 8.17. – komt naar voren dat het merendeel van de ambtenaren uit deze onderzoeksgroep – vooral bestaande uit ambtenaren die werkzaam zijn in de teams Realisatie, Beheer, Ruimte – verschillend oordelen over de hoogst geschikte trede van de participatieladder voor het product waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Zodoende is het lastig om één hoogst mogelijk geachte trede voor de infrastructurele voorzieningen te geven op basis van de enquête. Desondanks wijzen de resultaten erop dat op teamniveau wel hoogst mogelijk geachte treden aan te wijzen zijn voor de producten waarvoor de ambtenaren van dat team verantwoordelijk zijn. Zo geldt dat bij team Realisatie de derde en vierde treden (samen beslissen en samen handelen) een gedeelde eerste plek innemen, bij team
Beheer de tweede trede (raadplegen) het meest wordt gekozen en bij team Ruimte de vijfde trede
(ondersteunen van onafhankelijke burgerinitiatieven) de hoogst mogelijke trede wordt geacht. Voor alle drie de teams die behoren tot de infrastructurele voorzieningen geldt dat de hoogst verwezenlijkte trede hetzelfde is, namelijk de derde trede (raadplegen) van de participatieladder. In de onderstaande Tabel – Tabel 4.7. – is een overzicht gegeven van de specifieke producten die afwijken van de meest gekozen hoogst mogelijke en hoogst verwezenlijkte treden van de participatieladder voor de producten die behoren tot de
gestandaardiseerde dienstverlening. Daarnaast staan in de tabel ook de bezwaren die door ambtenaren in
de enquête – zie Tabel 8.9., 8.12. en 8.18. – zijn gegeven om een hogere trede van de participatieladder te verwezenlijken en de doelen van burgerparticipatie die bij dat type product in de enquête – Tabel 8.27. en 8.28. – vaker zijn gekozen.
Teams Realisatie, Beheer en Ruimte,
Hoogst mogelijke trede team Realisatie: Samen beslissen en Samen handelen
Uitzonderingen (niet eenduidig): - Bedrijventerreinen
- Anders
Hoogst mogelijk trede team Beheer: Raadplegen
Uitzonderingen (lagere trede dan trede 2): - Riolering
Hoogst mogelijke trede team Ruimte: Ondersteunen van onafhankelijke initiatieven
Uitzonderingen (lagere trede dan trede 5): - Afvalbeleid
- Wonen en bouwen: Ruimtelijk beleid
Uitzonderingen (niet eenduidig): - Ruimtelijke ordening: Gebiedsontwikkeling
- Ruimtelijke ordening: Ruimtelijk beleid
Hoogst verwezenlijkte trede: Raadplegen
Uitzonderingen (lagere trede dan trede 2): - Riolering
Uitzonderingen (hogere trede dan trede 2): - Economische ontwikkeling
- Anders
- Natuur, Water en Landschap
Bezwaren voor het verwezenlijken van een hogere trede:
- Spanningsveld algemeen belang en individueel belang - Werkgebied betreft in de kern overheidshandelen en is niet een
verantwoordelijkheid die aan de markt of inwoners overgelaten kan worden
- Product is een bij wet vastgelegde verantwoordelijkheid voor gemeenten
- Burger heeft niet voldoende specifieke vakkennis om de werkzaamheden goed te kunnen beoordelen of zelf te regelen - Bewoners en ondernemers zijn geen beleidsontwikkelaars,
maar consultanten
Doelen van burgerparticipatie team Realisatie: De doelen educatie (24%) en overhalen (20%) zijn substantieel vaker
gekozen.
Doelen van burgerparticipatie team Beheer: Het doel educatie is (28,6%) substantieel vaker gekozen.
Doelen van burgerparticipatie team Ruimte: In de enquête is geen van de doelen substantieel vaker gekozen.
Ontdekking is wel substantieel minder gekozen dan de andere doelen.
Tabel 4.7. Resultaten uit de enquête van de teams Realisatie, Beheer en Ruimte.
*Bij ‘anders’ is door respondenten het volgende ingevuld: ‘projecten’, ‘overige civieltechnische projecten’ en ‘veerdiensten’.
4.2.3.1. Aard van het (beleids)onderwerp en doelen van burgerparticipatie
vorenstaande blijkt ook uit hetgeen beleidsmedewerker IV1 die verantwoordelijk is voor dit type product in het interview vertelde:
De standaardfunctie van beleid is de uniformiteit een beetje waarborgen. En voornamelijk in . . . is dat wel belangrijk omdat ik net al zei dat iedereen daar een mening over heeft en zodra je overlast ervaart, je naar de overheid wijst.
Infrastructurele voorzieningen scheppen een toestand of zijn een expressie van een toestand waarop burgers
emotioneel kunnen reageren. Deze reactie van burgers is vooral een reactie die ontstaat vanuit specifieke individuele belangen en de eigen beleving. Vandaar dat hun inbreng vooral gaat over wensen op microniveau, terwijl het bij de infrastructurele voorzieningen vooral gaat over keuzes op het macroniveau. Op het microniveau komt het voor dat burgers het onderling niet eens zijn over de onderliggende waarden. In het interview met ambtenaar IV2/ID wordt daar een voorbeeld van gegeven. “Het kan wel eens zijn dat er een ondernemer een heel ander belang heeft dan de andere ondernemer die in hetzelfde gebied zitten bijvoorbeeld. In de binnenstad of op een bedrijventerrein. Dat kan weleens botsen.” In de verhouding tussen burgers en de gemeente is er vooral sprake van een cruciale tegenstelling tussen belangen en waarden op microniveau enerzijds en het algemeen belang – het macroniveau – anderzijds, wat ook blijkt uit het interview met beleidsmedewerker IV1:
Maar alle dingen op microniveau die je eigenlijk op zo’n avond krijgt...Je hoort het aan, maar je doet er niet veel mee want het zijn allemaal individuele belangen en daar is het beleid niet voor. Dat is voor het collectieve belang.
Voor de keuzes die gemaakt worden bij de infrastructurele voorzieningen op het macroniveau is kennis en vakbekwaamheid van belang. Deze keuzes betreffen namelijk met name op technisch inhoudelijke kennis gebaseerde normen op allerlei terreinen die wel eens kunnen botsen met specifieke individuele belangen. Uit het interview met ambtenaar IV4/DvL blijkt aan wat voor soort specialismen gedacht kan worden en wordt een voorbeeld gegeven van hoe dit kan botsen met een individueel belang.
Dus we bekijken het stedenbouwkundig, landschappelijk, dus inhoudelijk. Maar ook juridisch: “Kan het überhaupt wel?” En op een gegeven moment kun je bijvoorbeeld ook op een milieuthema vastlopen hè. Ik noem maar wat: “de externe veiligheid”. In bepaalde zones kun je natuurlijk bepaalde activiteiten niet uit gaan voeren hè. Dat heeft dan met de kwetsbaarheid te maken.
In die gevallen waar beleid ontbreekt, bestaat het gevaar van ad hoc beslissingen. De burgers die hun individuele belangen het hardste kenbaar maken, hebben daardoor meer invloed op de keuzes die gemeenten maken. De beslissingen van de gemeente volgen in dat geval namelijk het microniveau en het wordt dan – bijvoorbeeld door het opraken van het budget – lastig om het grotere doel van de infrastructurele
voorzieningen op macroniveau te realiseren. In het interview met beleidsmedewerker IV1 wordt van het
vorenstaande een goed voorbeeld gegeven:
Dus dat geeft wat meer houvast zodat je niet zoveel ad hoc bezig bent wat betreft . . . beleid en dat risico loop je wel vaker als je geen visie hebt. Dat je heel veel op basis van geschreeuw geld gaat uitgeven en dat is geen visievorming. Want eigenlijk ben je dan niet bezig met een toekomstbestendige stad maken.
Aan de andere kant kunnen de – vaak technische – normen zo strikt in bestaand beleid zijn opgenomen dat er weinig keuzemogelijkheid is om aan burgerparticipatie te doen. In het interview met beleidsmedewerker IV4/DvL is het vorenstaande ter sprake gekomen:
We hebben natuurlijk bepaald beleid. Dat is gewoon heel duidelijk. Daar is de politiek bijvoorbeeld heel duidelijk in. Dat willen we slechts onder bepaalde condities, ja dan heeft het geen zin om nog allerlei extra afwegingen te plegen. Het kan gewoon niet.
4.2.3.2. Synthese
Al met al leidt de tegenstelling tussen micro- en macroniveau die kenmerkend is voor de infrastructurele
voorzieningen ertoe dat ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor dit type product zorgvuldig dienen af te
wegen of zij de keuze maken voor burgerparticipatie en zo ja, hoe zij het proces inkleden. In het interview met beleidsmedewerker IV4/DvL komt deze afweging ter sprake:
Je hebt een beetje twee uitersten. Dat je als gemeente alles doet zonder de omgeving te betrekken en het andere uiterste is dat je de omgeving zoveel ruimte laat dat je zelf in de knel komt. . . . Je moet aan de voorkant toch wel wat piketpalen slaan om toch enigszins te sturen. Anders zit je met een verzoek waar je eigenlijk op verschillende thema’s toch een beetje vastloopt. Dat is iets waar we met z’n allen goed over na moeten denken. Hoe kunnen we dat doen waarbij we toch ook wel individuele belangen nog de ruimte geven die ze verdienen?
echt te laten meebeslissen, blijkt ook uit de resultaten van de enquête. Voor alle drie de teams die behoren tot dit type product is de tweede trede (raadplegen) namelijk de hoogst verwezenlijkte trede van de participatieladder en educatie en overhalen blijken belangrijk geachte doelen van burgerparticipatie te zijn. Doordat de keuzes die de gemeente maakt bij de infrastructurele voorzieningen vooral gaan over algemene belangen, blijft het daadwerkelijk maken van beslissingen plaatsvinden door de gemeente zelf. Het is namelijk de gemeente die aan het einde van de dag de keuze maakt. Dat gebeurt vaak na het verwezenlijken van de eerste (informeren) of tweede (raadplegen) trede van de participatieladder. Het vorenstaande blijkt uit het interview met beleidsmedewerker IV5/DvL:
Nou, ik vind dat je mensen moet raadplegen van wat vinden jullie van deze ontwikkeling? En als iemand zegt: “Ik vind dat helemaal niks” dan vraag je: “Waarom vind je dat niks?”. En dan bepaal je als gemeente of daar een redelijke argumentatie [voor] is. “Ik vind het niet mooi”, dat is een subjectieve mening natuurlijk. Of “ik vind dat het stinkt”, dan ga je kijken of dat het aan de stanknormen voldoet. Of het algemeen geaccepteerd is dat je zoveel stank mag krijgen.
Doordat het volgen van het individuele belang van burgers een gevaar kan zijn om zaken op het macroniveau gedaan te krijgen, is het doel van burgerparticipatie bij de individuele dienstverlening vooral educatie van burgers over gemaakte of te maken keuzes van de gemeente. In het interview met beleidsmedewerker IV6/DvL wordt dat ook beschreven:
Daarbij zit je veel meer op informeren gewoon omdat je niet zoveel samen met inwoners kunt doen en raadplegen ook niet altijd handig is omdat inwoners al te vaak vanuit hun eigen individuele belangen kijken. Het is voor hen lastiger om naar het gemeenschappelijk belang te kijken. Dus daar wordt volgens mij bewust wel veel meer op informeren en niet op raadplegen ingezet.
Keuzes op het macroniveau vereisen bovendien – zoals in de vorige paragraaf toegelicht – bepaalde vakkennis die burgers niet hebben. Vandaar dat het lastig kan zijn voor ambtenaren om een hogere trede te verwezenlijken dan de tweede trede (raadplegen) van de participatieladder.
Desondanks blijkt – anders dan bij team Beheer – uit de enquête dat ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor dit type product en werkzaam zijn in de teams Realisatie en Ruimte hogere treden dan de hoogst verwezenlijkte trede (raadplegen) mogelijk achten. In grote lijnen is namelijk sprake van een tweedeling bij de infrastructurele voorzieningen. Enerzijds zijn dat de producten die betrekking hebben op infrastructuur – zuiver materiële netwerken zoals wegen, riolering etc. – en waarvoor team Beheer verantwoordelijk is. Anderzijds zijn dat de producten die betrekking hebben op de bij materiële netwerken
behorende organisaties en regels – bijvoorbeeld economische ontwikkeling, beheer gebouwen en gronden, ruimtelijke ordening – die het opereren van netwerken mogelijk maken en waarvoor de teams Realisatie en
Ruimte verantwoordelijk zijn. Dat de hoogst mogelijke trede bij het team Ruimte de hoogste trede
(ondersteunen van onafhankelijke initiatieven) van de participatieladder is, kan er bovendien mee te maken hebben dat een groot deel van de producten van dit team een mengvorm zijn van de infrastructurele
voorzieningen en de diensten voor leefbaarheid. Uit het interview met beleidsmedewerker IV3 blijkt in ieder
geval dat het eerder betrekken van burgers bij besluitvorming van de infrastructurele voorzieningen lastig is, maar wel tot de mogelijkheden behoort.
Hoe concreter het wordt, hoe meer ze kunnen vinden. Alleen die concreetheid heb je niet op dag één, maar die komt pas vrij laat in het traject want je gaat natuurlijk van iets globaals in een trechter dat het steeds concreter wordt. . . . En dan merk je wel dat wij vaak voor inwoners gaan denken en denken dat het nog te abstract is voor mensen en dat we het dus nu niet moeten doen. En ik denk dat het niet verkeerd is om toch maar eens wel goed na te denken hoe je dan daar invulling aan geeft zodat het wel zinvol is voor mensen. Dat het abstract is, betekent niet dat mensen er helemaal niks van snappen.
Zodoende kunnen burgers voor wat betreft de infrastructurele voorzieningen toch eerder in het proces meegenomen worden en ambtenaren dienen belangrijke waarden van burgers die gaan over de
infrastructurele voorzieningen aan hen te onttrekken. Hierbij dient er gezocht te worden naar
gemeenschappelijke waarden die het macroniveau betreffen, in tegenstelling tot individuele wensen van burgers – microniveau – om te voorkomen dat het slechts gaat om specifieke individuele belangen. Dat kan echter slechts door ambtenaren gedaan worden, indien aan een aantal voorwaarden is voldaan. Een van die voorwaarden is dat er geen voortraject heeft plaatsgevonden dat bepaalt wat voor trede van de participatieladder op een later moment nog verwezenlijkt kan worden. In het interview met beleidsambtenaar IV2/ID wordt daarvan een voorbeeld gegeven.
Daarom zei ik net al van als het een bestemmingsplan is wat al is vastgesteld in het voortraject, dan heb je dan al dat je informeert of raadpleegt. . . . In principe bepaalt dan het voortraject al. En dan kom je niet meer op het moment dat je dat nog nodig hebt. Dat je naar een andere trede gaat.
worden. Indien het vorenstaande het geval is, kunnen, en wellicht moeten, ambtenaren een hogere trede dan de tweede trede (raadplegen) verwezenlijken omdat het minder gaat over het algemeen belang, maar meer over specifieke individuele belangen. Beleidsmedewerker IV1 liet in het interview ook blijken dat een hogere trede op dat moment vanzelfsprekender is: “En dan moeten wij dat zeggen dat we keuzes maken op macroniveau en zodra je ze op microniveau gaat maken, dan ga je samen beslissen.”
Bovendien is het zeker bij de infrastructurele voorzieningen – gezien de kenmerkende tegenstelling tussen het algemeen belang op macroniveau en het individueel belang op microniveau – essentieel om het proces van burgerparticipatie voordat het van start gaat uit te denken en vast te leggen. Vooraf dient er bijvoorbeeld duidelijkheid te zijn over het doel van burgerparticipatie – wat wil de gemeente met burgerparticipatie bereiken –, de grenzen van participatie – waarover mogen participanten meedenken en waarover vooral niet –, het budget dat beschikbaar is voor het participatietraject en over de tijd die ambtenaren krijgen/hebben – capaciteit – om het tijdrovende proces van burgerparticipatie zorgvuldig te doorlopen. In het interview met beleidsmedewerker IV3 blijkt dat de randvoorwaarde van tijd inderdaad een belangrijke belemmering is voor het verwezenlijken van een hogere trede: “Je ziet in de praktijk dat het wel vaak bij raadplegen blijft, want samen beslissen kost gewoon tijd.” Afspraken over het budget en het doel van burgerparticipatie zijn bovendien belangrijk zodat bij burgers geen verkeerde verwachtingen worden gewekt. Het doel van burgerparticipatie is bij de infrastructurele voorzieningen vaak educatie of
overhalen en de kosten die gemaakt dienen te worden bij burgerparticipatie om deze doelen te behalen,
zullen niet al te hoog zijn omdat deze doelen horen bij de minder tijdrovende lagere treden (informeren en
raadplegen) van de participatieladder. Zodra het doel ontdekking of legitimiteit is, kan dat anders zijn.
Duidelijke afspraken vooraf over wat het proces mag kosten en wat de gemeente wil bereiken met burgerparticipatie, zorgen ervoor dat het risico kleiner wordt dat het budget door burgerparticipatie opgeslorpt wordt en de doelen op macroniveau niet meer gerealiseerd kunnen worden. In het interview met beleidsmedewerker IV1 wordt beschreven wat het risico is van vooraf geen duidelijkheid hebben over het budget en het doel van burgerparticipatie:
Er zijn heel veel projecten die daardoor gewoon niet doorgaan hè en dat aspect wilde ik nog wel even apart benoemen. Want dat is eigenlijk best een kwalijke zaak dat er eigenlijk zoveel projecten geen doorgang vinden in een stad of dorp omdat er al zoveel geld van tevoren moet worden besteed om iedereen maar tevreden te houden.
Suboptimale uitgedachte participatietrajecten hebben zodoende een grote kans om uit te lopen op teleurstellingen bij burgers en ook ambtenaren zullen ontmoedigd raken en in het vervolg huiverig zijn om nogmaals aan burgerparticipatie te doen.
Tot slot is de vierde trede (samen handelen) geen reële mogelijkheid bij de infrastructurele
voorzieningen, omdat dat zou betekenen dat burgers en de gemeente voor wat betreft de materiële netwerken
gezamenlijk een probleemagenda en de beste oplossingen overeenkomen en vervolgens een partnerschap vormen om de uitgekozen oplossingen uit te voeren. Burgers hebben echter vaak niet de specifieke vakkennis die nodig is om gezamenlijk met de gemeente een probleemagenda en oplossing overeen te komen en bovendien niet de capaciteit en middelen om de plannen ook met de gemeente uit te voeren. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsambtenaar IV3 waarin deze onmogelijkheid is uitgesproken:
Dus zie ik [dat] als het hoogst haalbare omdat als je eentje hoger gaat, samen handelen, dat zou betekenen dat je als inwoners ook mee gaat werken aan het plan. Maar ja het is van een ontwikkelaar. Of het is van ons zeg maar en dan zit je gewoon in het bouwen van het geheel. Ja dan wordt het wel heel lastig en heel lang op het moment dat je dan gaat zeggen van nou iedereen krijgt een soort actieve rol.
In de praktijk worden de keuzes gemaakt door de gemeente of door een projectontwikkelaar die een onafhankelijk initiatief – de vijfde trede van de participatieladder – voorlegt aan de gemeente. De gemeente dient hierbij vervolgens te bepalen op welke wijze – reguleren, stimuleren, faciliteren en loslaten – zij die partij zullen ondersteunen. Naar aanleiding van een dergelijk initiatief kan in theorie echter wel een extra participatietraject worden ingezet om bijvoorbeeld te meten hoe inwoners er tegenaan kijken of om ze ‘over te halen’. Doordat het doel van de projectontwikkelaars echter altijd het behalen van financieel voordeel is, kan een dergelijk traject wel ertoe leiden dat projectontwikkelaars afhaken omdat er te veel gedoe bij komt kijken of omdat zij daardoor minder financieel gewin hebben. In het interview met beleidsmedewerker IV3 is dit toegelicht:
Je hebt altijd iemand die moet investeren in het gebied en dus [er]voor betaalt en die uiteindelijk dan ook het rendement krijgt voor het feit dat hij inderdaad het risico loopt. En dat is bij woningbouw is dat eigenlijk altijd de ontwikkelaar en op het moment dat je inwoners gaat vragen van: “Weet je wat? Huur maar een stedenbouwkundige in.” A: wie gaat dat betalen? Want dat is best duur, dus gaan die inwoners zelf liever niet doen. Dus die gaan dan tegen die ontwikkelaars zeggen: “Nou betaal jij maar. Maar als die stedenbouwkundige dan beetje denkt van: “Ga wat moois maken” wat totaal financieel niet uitkomt. Dan moet die ontwikkelaar weer zeggen van: “Ja jongens het is allemaal wel leuk bedacht [en] een hartstikke mooi plan, maar ik moet hier wel geld mee
In Tabel 4.8. is uiteengezet in hoeverre de treden van de participatieladder voor de infrastructurele