Diensten voor de leefbaarheid

Uit de enquête – zie de Tabellen 8.13., 8.14., 8.16., 8.17., 8.19., 8.20., 8.22., 8.23. – komt naar voren dat het merendeel van de ambtenaren uit deze onderzoeksgroep – vooral bestaande uit ambtenaren die werkzaam zijn in de teams Buitendienst, Ruimte, Samenleving en Sociaal Domein – de vijfde trede – (ondersteunen

van onafhankelijke burgerinitiatieven) het vaakst geschikt achten voor het product waarvoor zij

verantwoordelijk zijn. Wanneer wordt gekeken naar de hoogst verwezenlijkte trede valt het op dat daar per product verschil in zit. Bij de teams Buitendienst en Samenleving wordt geen eenduidig antwoord gegeven voor wat betreft de hoogst verwezenlijkte trede, voor het team Ruimte geldt dat de hoogst verwezenlijkte

trede voor het merendeel van de producten raadplegen is en voor het team Samenleving (Programma

Onderwijs) is dat de derde trede (samen beslissen) van de participatieladder.

In de onderstaande tabel – Tabel 4.9. – is een overzicht gegeven van de uitzonderingen op de hoogst mogelijke geachte trede. Daarnaast is ook per team de hoogst verwezenlijkte trede dat behoort bij de

diensten voor leefbaarheid in de tabel opgenomen. Doordat deze trede per team verschilt, zijn er in deze

tabel geen uitzonderingen opgenomen. Tot slot staan in de tabel ook de bezwaren die door ambtenaren in de enquête zijn gegeven om een hogere trede van de participatieladder te verwezenlijken en de doelen van

burgerparticipatie die bij dit type product in de enquête – Tabel 8.15., 8.18., 8.21., 8.24., 8.27. en 8.28. –

vaker zijn gekozen.

Teams Buitendienst, Ruimte, Samenleving, Sociaal Domein (Programma Onderwijs)

Hoogst mogelijke trede: Ondersteunen van burgerinitiatieven (trede 5)

Uitzonderingen (lagere trede dan trede 5): - Crisisbeheersing en brandweer

- Integrale veiligheid - APV/Handhaving

- Economische ontwikkeling

- Ruimtelijke ordening: Gebiedsontwikkeling - Wonen en bouwen: Ruimtelijk beleid - Begraafplaatsen (en crematoria) - Groenbeheer en uitvoering

Hoogst verwezenlijkte trede team Buitendienst: Niet eenduidig

Hoogst verwezenlijkte trede team Ruimte: Raadplegen

Hoogst verwezenlijkte trede team Samenleving: Niet eenduidig

Hoogst verwezenlijkte trede team Sociaal Domein (Programma onderwijs):

Samen beslissen

Bezwaren voor het verwezenlijken van een hogere trede:

- Bij veiligheid (burgemeestersbevoegdheden) is het lastig beleid te maken met inbreng van burgers

- Bij onderwijsbeleid is ondersteunen van onafhankelijke initiatieven enkel op uitvoeringsniveau een optie (binnen de

vastgestelde kaders)

- Bij groenbeheer geldt: de raad beslist, ambtenaren geven uitvoering en burgers worden hierover geïnformeerd

Doelen van burgerparticipatie team Buitendienst:

Het doel overhalen (20%) is substantieel vaker gekozen. Daarnaast zijn ook onderdelen van de doelen legitimiteit (13,3%), meten (13,3%) en

ontdekking (13,3%) in mindere mate gekozen.

Doelen van burgerparticipatie team Ruimte: In de enquête is geen van de doelen substantieel vaker gekozen.

Doelen van burgerparticipatie team Sociaal Domein:

In de enquête is geen van de doelen substantieel vaker gekozen. Tabel 4.9. Resultaten uit de enquête van de teams Buitendienst, Ruimte, Samenleving, Sociaal Domein (Programma onderwijs).

4.2.4.1. Aard van het (beleids)onderwerp en doelen van burgerparticipatie

De diensten voor leefbaarheid zijn in de kern producten waarbij de kwaliteit van leven, wonen en werken centraal staat. Wat die kwaliteit precies is, staat niet vast en het betekent voor iedereen wat anders. Onder burgers onderling bestaat dan ook geen absolute overeenstemming over die kwaliteit en de waarden die daaraan ten grondslag liggen. In het interview met beleidsmedewerker DvL5 wordt daar een voorbeeld van gegeven:

De ene vindt leefbaarheid een mooi groen park voor zijn deur en de andere die vindt het prima als het huis prima is en in de straat verder genoeg parkeerplaatsen heeft en heeft geen groen nodig. Dus ja, dat is wel heel verschillend ja.

Het (beleids)probleem bij de diensten voor leefbaarheid is dan ook niet gemakkelijk op te lossen door middel van waarnemingen gebaseerd op technische kennis. Die objectieve waarnemingen – of oplossingen gebaseerd op dat objectieve gedeelte – stroken namelijk vaak niet met de subjectieve gevoelens van burgers. In het interview met beleidsmedewerker DvL2 komt het vorenstaande ter sprake: “Maar het komt heel vaak voor dat het objectieve gedeelte, dus bijvoorbeeld de meldingen, niet overeenkomen met wat mensen voelen en wat mensen denken.” Kennis om het probleem op te lossen of kennis van de gevolgen van bepaalde beleidskeuzes zijn daardoor minder relevant. Dat maakt de diensten voor leefbaarheid in beginsel uitermate geschikt voor de hogere treden – vanaf samen beslissen – van de participatieladder. In het interview met beleidsmedewerker DvL5 is dat ook vermeld:

Nee, dat moet in principe niet veel uitmaken. We willen gewoon zoveel mogelijk de bewoners overal bij betrekken en is iemand nou een leek in iets of heeft hij heel veel kennis? Kijk, in deze ladder is dat hetzelfde natuurlijk. Wil je hetzelfde. Je wilt gewoon zoveel mogelijk samendoen.

Ook qua aantal keuzemogelijkheden lijken de diensten voor leefbaarheid vrij onbegrensd, mits er maar zoveel mogelijk burgers tevreden raken van de gemaakte keuzes en het past binnen de financiële begroting van dat product. In het interview met medewerker DvL8 wordt hier het volgende over opgemerkt: “Het mooiste is dat de burger tevreden is en dat het de gemeente zo min mogelijk kost. Dan is iedereen eigenlijk een beetje tevreden.” Team Buitendienst dient hierbij als fysieke uitvoerder om ervoor te zorgen dat de fit

tussen burger en leefomgeving ook in werkelijkheid wordt verbeterd. In dat opzicht worden burgers door dat team ook beschouwd als klanten, zoals ook blijkt uit het interview met medewerker DvL8:

En als het iets groters is dat een burger ook gehoord wordt. Niet dat de gemeente, dat blijft een log apparaat, bepaalt dat daar alle bomen komen en de burger weet van niks. . . . Uiteindelijk werkt het voor ons ook wel leuker, maar we hebben het wel een stuk drukker. . . . Uiteindelijk heb je als eindresultaat een tevredener klant denk ik.

Hoewel het bij de diensten voor leefbaarheid zodoende eenvoudig lijkt, is dat toch niet helemaal het geval. De diensten voor leefbaarheid bestaan, zoals ook al te zien is aan de verscheidenheid aan teams die verantwoordelijk zijn voor dit type product, namelijk uit verschillende soorten producten die – hoewel ze allen de kwaliteit van leven, wonen en werken betreffen – van elkaar verschillen. De producten die zich richten op de openbare orde hebben bijvoorbeeld wel te maken met een beperking van de keuzemogelijkheden door wettelijke plichten en kaders. Aan de hand van een fragment uit het interview met beleidsmedewerker DvL4 kan dit worden verduidelijkt:

Dat is het lastige, want wij hebben natuurlijk niet dagelijks dat wij burgers betrekken bij allerlei zaken omdat het een wettelijke plicht is en wij gewoon de professionals zijn die plannen klaar moeten hebben liggen. Ik kan ze alleen maar betrekken bij de uitvoering inderdaad.

Daarnaast is het vaak zo dat bij de producten die zich richten op de openbare orde snel gehandeld moet worden en geen tijd is voor een tijdrovend proces van burgerparticipatie doordat er sprake is van crisissituaties. Beleidsmedewerker DvL7/ID omschreef in het interview een mooi voorbeeld hiervan: “Stel je [hebt] van vandaag op morgen blauwalg. Dan moet je natuurlijk soms snel informeren en dan ga je niet eerst eens met elkaar over een maand een afspraak plannen om daarover . . . . Tijd is een factor.” Bovendien is bij deze producten ook vaak specifieke vakkennis nodig – bijvoorbeeld over ondermijning – om het probleem op te lossen. Het is bij dat soort onderwerpen lastig om de burgers te laten participeren in het bijbehorend beleid. In de uitvoering van dat beleid kunnen burgers echter wel betrokken worden. In het interview met beleidsmedewerker DvL2 wordt hier het volgende over verteld:

En met het beleid ontwikkelen dat vind ik dan wel een lastige . . . Ik zou niet weten hoe bewoners zelf mee moeten denken hoe we die sluitingen moeten gaan aanpakken. . . . Bij sommige

betrekken. Dat je een speciale aanpak voor een wijk gaat maken en dat je inwoners daar wel betrekt, maar bijvoorbeeld bij drugsondermijning en dat soort onderwerpen vind ik hem heel lastig.

4.2.4.2. Synthese

Dat de diensten voor leefbaarheid in beginsel uitermate geschikt zijn voor de hogere treden – vanaf samen

beslissen – van de participatieladder blijkt ook uit de resultaten van de enquête doordat de hoogst mogelijk

geachte trede de vijfde trede (ondersteunen onafhankelijke initiatieven) van de participatieladder is en

ontdekking het doel is dat substantieel vaker wordt gekozen. Desondanks lijkt het erop dat de vijfde trede

niet altijd wordt gerealiseerd. Als het over burgerparticipatie gaat bij de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor dit type product, hebben zij niettemin wel vaak de vijfde trede (ondersteunen van onafhankelijke

initiatieven) in gedachten. Hoewel vanuit de vijfde trede gedacht wordt, betekent dat niet automatisch dat

de gemeente alle initiatieven ondersteunt. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het interview met DvL3:

Dus je moet met sommigen ook gaan kijken van: “supertof idee. Als je het geld vindt, ga het lekker vooral doen”. Maar inhoudelijk moet ik nog steeds als beleidsmedewerker de afweging maken of ik vind dat het rationeel is om dat hier te doen. . . .Hoe nodig is dat? Dus je gaat wel kijken als gemeente hoe wenselijk men dat vindt.

Een dergelijke – inhoudelijke – toets van wenselijkheid zorgt ervoor dat de gemeente niet al het budget van een product opmaakt aan één initiatief of allerlei initiatieven dient te ondersteunen die eigenlijk niet wenselijk zijn. Om geen teleurstellingen bij burgers te doen ontstaan, is het raadzaam om per product randvoorwaarden – wanneer ondersteunt de gemeente onafhankelijke initiatieven – vooraf te bepalen en kenbaar te maken. Een belangrijk bezwaar van ambtenaren is namelijk dat het ondersteunen van één initiatief de gemeente bindt om vervolgens ook alle andere initiatieven te ondersteunen. Beleidsmedewerker DvL6/IV vertelde daar in het interview het volgende over: “Precedentwerking heb je al snel geschept dan. . . . Dat is soms ook een spanningsveld dat je denkt: “Hartstikke goed initiatief, maar als ik jou nou ga doen, moet ik volgende week ook jou gaan doen.” Het vooraf kenbaar maken van een inhoudelijke toets of van het beschikbare budget per product per jaar voor burgerparticipatie kan deze spanning wellicht verlichten. Daarnaast bestaat er nog onzekerheid bij ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor dit type product over of zij wel de steun hebben van de politiek. Zij begeven zich namelijk in een lastige omgeving en dienen rekening te houden met de belangen van de gemeenteraad, van het college van burgemeesters en wethouders en van burgers. Anders dan bij de infrastructurele voorzieningen waarbij keuzes gebaseerd zijn op de technische deskundigheid van de ambtenaar, gaat het hierbij om keuzes waarover alle partijen in eerste instantie op een gelijkwaardig niveau kunnen meepraten. Die tact die ambtenaren nodig hebben om zich in

“De politiek moet je ook ruimte geven en ik zit hier in een ambtelijke organisatie. Dus ik heb het nu alleen over het veld gehad, maar mijn blik moet ook gericht zijn op politiek Zaltbommel.” Het gevaar bestaat namelijk dat wanneer een intensief participatietraject met burgers succesvol – wat dat ook moge zijn – is verlopen, de gemeenteraad niet instemt met de gemaakte keuzes. Het vorenstaande is niet slechts een theoretische mogelijkheid, maar is ook echt een situatie die in de gemeente Zaltbommel is voorgevallen. In het interview met beleidsmedewerker DvL1 werd het voorval besproken:

Nou er zit in zoverre een onzekere factor in dat de gemeenteraad het conceptbeleid heeft gezien en had daar – hoe belangrijk dan ook – een andere mening over. . . . Dus ik vind het lastig om in te schatten wat dat gaat betekenen en of mensen die hieraan hebben meegedaan het gevoel hebben van: “Er komt toch iets anders uit dan waar wij over meegedacht hebben”

Door het niet accepteren van de keuzes die gemaakt zijn in het participatietraject door de gemeenteraad, hebben ambtenaren van de diensten voor leefbaarheid een extra maatregel in hun werkzaamheden ingebouwd om met dit risico om te gaan. Door middel van informeren lichten zij burgers in over het bestuurlijk proces waaraan zij zijn gebonden om teleurstellingen te voorkomen. Bij dit type product gaat het zodoende niet alleen om educatie over een voorgesteld alternatief en de consequenties daarvan, maar ook om uitleg geven over het bestuurlijk proces dat een stokje kan steken voor de gemaakte keuzes in het participatietraject. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsambtenaar DvL3: “Nou het is aan mij als ambtenaar heel belangrijk om uit te leggen dat je in een bestuurlijk proces zit. . . . Want dat is het grootste probleem natuurlijk en mensen raken teleurgesteld.” Om teleurstellingen bij zowel burgers als ambtenaren te voorkomen zou het net zoals bij de infrastructurele voorzieningen raadzaam zijn om vooraf duidelijkheid te hebben over het doel van burgerparticipatie – wat wil de gemeente met burgerparticipatie bereiken –, de grenzen van participatie – waarover mogen participanten meedenken en waarover vooral niet –, het budget dat beschikbaar is voor het participatietraject, over de tijd die ambtenaren krijgen/hebben – capaciteit – om het tijdrovende proces van burgerparticipatie zorgvuldig te doorlopen. Bovendien is het raadzaam om formeel afspraken vast te leggen over de rol van de gemeenteraad – kaderstellend, volksvertegenwoordigend, controlerend – in het proces (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010, pp. 10-13). Dergelijke afspraken kunnen voorkomen dat keuzes uit een participatietraject teruggefloten worden of indien deze teruggefloten worden dat geen verrassing is voor de betrokken partijen omdat vooraf duidelijk is vastgelegd dat dat tot de mogelijkheden behoorde.

aan burgerparticipatie en de besluitvorming in eigen hand te houden indien er sprake is van een hoge mate

van conflict over normen en waarden die aan het (beleids)onderwerp ten grondslag liggen. Dat blijkt

bijvoorbeeld uit hetgeen beleidsmedewerker DvL3 in het interview vertelde: “We zitten nu op dit moment vooral hier (raadplegen). Dan kan ik wel samen beslissen of samen handelen, maar that’s never going to happen, want niemand is het met elkaar eens . . .” Deze keuze druist echter in tegen de essentie van de

diensten voor leefbaarheid: het verbeteren van de kwaliteit van wonen, werken en leven. Doordat dat een

subjectieve norm is, is het niet passend om burgers daarbij niet – op een manier die past bij de derde, vierde of vijfde trede van de participatieladder – te betrekken. Hoewel er onenigheid bestaat op het microniveau, zullen er altijd overeenkomsten in waarden te vinden zijn op een (iets) abstracter niveau. Deze waarden gaan over de kern van wat mensen belangrijk vinden als het gaat om de kwaliteit van wonen, werken en leven (Bakker, 2019, pp. 44-45). Het vinden van deze gemeenschappelijke waarden van burgers, die individuele belangen en wensen overstijgen, kan helpen om toch het doel – het verbeteren van die kwaliteit van wonen, werken en leven – te bereiken door middel van burgerparticipatie. De reactie van ambtenaren om de besluitvorming bij conflict in eigen hand te houden, lijkt nu echter meer op het vermijden van conflict dan het daadwerkelijk willen verbeteren van de kwaliteit van leven, wonen en werken van burgers.

Dat er voor de diensten voor leefbaarheid niet eenduidig een hoogst verwezenlijkte trede aangewezen kan worden voor het merendeel van de producten, heeft te maken met de verscheidenheid van producten in deze categorie. Zoals in de vorige paragraaf al vermeld, behoren bijvoorbeeld de producten die gericht zijn op het behouden van de openbare orde tot de uitzonderingen. Bij deze producten wordt namelijk een lagere trede dan de vijfde trede de hoogst mogelijke trede geacht en wordt zelfs bij het merendeel van de producten alleen de eerste trede (informeren) van de participatieladder verwezenlijkt. Ook de producten van het team Ruimte vallen in een uitzonderingscategorie. Daarbij wordt namelijk een lagere trede verwezenlijkt dan de hoogst mogelijk geachte trede, omdat het bij dit team gaat om producten die een combinatie zijn van de infrastructurele voorzieningen en de diensten voor leefbaarheid. Daardoor is hetgeen geldt voor de diensten voor leefbaarheid niet automatisch van toepassing op de producten van dit team. Ook voor het team Sociaal Domein (Programma Onderwijs) geldt dat de producten die hiertoe behoren een combinatie zijn van twee typen producten, namelijk van de diensten voor leefbaarheid en de individuele

dienstverlening. Net zoals bij de individuele dienstverlening geldt dat de hoogst verwezenlijkte trede voor

deze producten de derde trede (samen beslissen) is en uit de interviews blijkt ook dat het afstemmen van het productaanbod op de vraag/behoefte die bestaat bij burgers, zodat het product de doelgroep beter bereikt, een belangrijk doel is van burgerparticipatie. Het vorenstaande blijkt ook uit interview met beleidsmedewerker DvL7/ID:

Het is misschien handiger om van tevoren te spreken met de mensen en dat ook af te wegen van nou: “Is dit wel een verstandige beslissing?” Het is heel simpel eigenlijk dat je het echt afstemt op de situatie, want het is heel moeilijk om alles te overzien van achter je bureau.

In tegenstelling tot de producten van de individuele dienstverlening blijkt echter uit de enquête dat bij deze producten het ondersteunen van onafhankelijke initiatieven juist slechts mogelijk is op uitvoeringsniveau en niet op beleidsniveau. De reden voor dit verschil is dat de uitvoering bij deze producten geen ‘hulpverlening’ betreft, zoals bij de producten die typerend zijn voor de individuele dienstverlening.

Tot slot gelden de producten waarvoor het team Buitendienst verantwoordelijk is als een aparte categorie binnen de diensten voor leefbaarheid. Dit team is namelijk (in de eerste plaats) verantwoordelijk voor het geven van fysieke uitvoering aan gemaakte keuzes voor de leefomgeving. Als hoogst mogelijke treden zijn vooral de vierde (samen handelen) en vijfde (ondersteunen onafhankelijke initiatieven) of geen van de treden in de enquête ingevuld. Het doel overhalen is het meest gekozen doel en in mindere mate zijn ook onderdelen van de doelen legitimiteit, meten en ontdekking gekozen. De ambtenaren van het team

Buitendienst staan dagelijks in contact met burgers over (de problemen van) de leefomgeving en zij zijn –

zoals in de vorige paragraaf vermeld – ervoor verantwoordelijk om samen met burgers – klanten – tot goede oplossingen te komen voor de problemen die spelen. De keuzes die spelen bij de werkzaamheden van dit team zijn keuzes op microniveau over de leefomgeving van burgers. Dat maakt deze producten uitermate geschikt voor de hogere treden – samen beslissen of hoger – van de participatieladder. Dat blijkt ook uit het interview met ambtenaar DvL8:

Kijk, een kleiner onderwerpje of er een wipkipje moet komen in de speeltuin of een schommeltje? Voor mij is het om het even als het allebei vijfhonderd is. Mensen wonen daar in de buurt en de meeste mensen willen een wipkip, nou dan wordt het een wipkip.

Het samen handelen kan echter soms lastig zijn, omdat de fysieke uitvoering speciale vaardigheden vereist. Ambtenaar DvL8 lichtte dit in het interview toe met een voorbeeld: “Ja samen handelen, als er bomen gerooid moeten worden dan moet je niet willen dat die mensen achter een snippermachine staan.” En tot slot kan ook van het ondersteunen van onafhankelijke initiatieven sprake zijn bij deze producten. Burgers kunnen namelijk initiatieven hebben om een deel van de taken van de fysieke uitvoering van de gemeente over te nemen, vaak in ruil voor een bepaald budget. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het

In document Samen sterker? Een onderzoek naar de toepassingsmogelijkheden van burgerparticipatie (pagina 63-72)