4. Resultaten
4.2. De geschiktheid van de treden van de participatieladder per type product
4.2.1. Individuele dienstverlening
Uit de enquête – zie Tabel 8.22. en 8.23. – blijkt dat de hoogst mogelijke trede van de participatieladder die geschikt wordt geacht voor het overgrote deel van de producten van de individuele dienstverlening (ondersteunen van onafhankelijke burgerinitiatieven) een hogere trede is dan de hoogst verwezenlijkte trede (samen beslissen) voor het merendeel van de producten van dit type product. De onderstaande Tabel – 4.3. – bevat een overzicht van de specifieke producten die afwijken van de meest gekozen hoogst mogelijke en hoogst verwezenlijkte treden van de participatieladder voor de producten die behoren tot de individuele
dienstverlening. Daarnaast staan in de tabel ook de bezwaren die door ambtenaren in de enquête zijn
gegeven om een hogere trede van de participatieladder – Tabel 8.24. – te verwezenlijken en de doelen van
Team Sociaal Domein
Hoogst mogelijke trede: Ondersteunen onafhankelijke burgerinitiatieven
Uitzonderingen (lagere trede dan trede 5):
- Veilig thuis
Uitzonderingen (niet eenduidig): - Wijkteams (WMO info/advies/cliëntondersteuning - Geëscaleerde zorg 18+ en 18-
- Inkomensregelingen
Hoogst verwezenlijkte trede: Samen beslissen
Uitzonderingen (lagere trede dan trede 3):
- Veilig thuis
Uitzonderingen (hogere trede dan trede 3):
- Onderwijsbeleid en leerlingenzaken
Uitzonderingen (niet eenduidig): - Maatwerkdienstverlening 18+ en 18- - Openbaar basisonderwijs
- Wijkteams (WMO info/advies/cliëntondersteuning - Arbeidsparticipatie
Bezwaren voor het
verwezenlijken van een hogere trede:
- Ondersteunen burgerinitiatieven (Wmo) geen taak van de gemeente - Wettelijke kaders (regelgeving)
- Gemeente heeft slechts poortwachtersfunctie - Niet geschikt omdat het gaat om crisissituaties
Doelen van burgerparticipatie: In de enquête is geen van de doelen substantieel vaker gekozen.
Tabel 4.3. Resultaten uit de enquête van het team Sociaal Domein.
4.2.1.2. Aard van het (beleids)onderwerp en doelen van burgerparticipatie
De individuele dienstverlening bestaat in de kern uit het helpen van de individuele burger die door persoonlijke omstandigheden ‘gedwongen’ is om een beroep te doen op de overheid. Dit type product kan in twee delen worden opgesplitst. Enerzijds gaat het daarbij om uitvoering – hulpverlening – en anderzijds om beleid. Het uitvoerende proces van de individuele dienstverlening dat door de gemeente in gang wordt gezet om de ‘hulpbehoevende’ burger in zijn/haar context te helpen, dient echter niet verward te worden met het begrip burgerparticipatie. Deze individuele burger klopt bij de gemeente aan om verandering te brengen in zijn/haar persoonlijke situatie en niet om te participeren op een wijze die correspondeert met een van de vijf treden van de participatieladder. Ambtenaren kijken hierbij naar de behoeften van de individuele burger, wegen de context mee en maken weleens uitzonderingen, maar van burgerparticipatie is hier geen
de individuele dienstverlening typeert. Vandaar dat de aard van het uitvoerende gedeelte van de individuele
dienstverlening – aard van het (beleids)onderwerp – niet getypeerd kan worden aan de hand van de
contextuele condities die in paragraaf 2.1.3.2. zijn uiteengezet. Daarnaast is ook van doelen van
burgerparticipatie geen sprake omdat de uitvoering hulpverlening aan individuele gevallen betreft en het
niet gaat om het participeren van burgers. Het samen beslissen over een probleemsituatie in deze verhouding tussen hulpverlener en hulpbehoevende houdt bijvoorbeeld ook wat anders in dan het samen beslissen volgens de participatieladder. Het gaat daarbij namelijk niet om het werkelijk uitdenken van ideeën en opties en gezamenlijk over de vervolgstappen beslissen, maar om het in samenspraak komen tot een ‘behandeling’. Het vorenstaande blijkt ook uit het interview met WMO-consulent ID1:
Het is gewoon dat doen wij gewoon en dat is tot hier. En we maken wel eens uitzonderingen, maar die worden niet samen beslist. Je zou kunnen zeggen dat wij dan zeg maar al wegend ook buiten de kaders gaan denken hè. . . . Je zou dan kunnen zeggen nou dat beslis je samen omdat de burger duidelijk aangeeft van: “Hier zou ik mee geholpen zijn”.
De beleidsmatige kant van de individuele dienstverlening heeft vooral betrekking op de bevordering van de zelfredzaamheid van burgers. Zelfredzaamheid is echter een waarde die door burgers verschillend opgevat wordt en waar geen eensgezindheid over bestaat. Het vorenstaande blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker ID2: “Ik denk dat het ook heel erg per persoon verschilt wat dan die zelfredzaamheid is, maar over het algemeen is het dan meedoen in de maatschappij op jouw manier.” Vandaar dat uit de interviews een doel van burgerparticipatie naar voren komt dat het meeste overeenkomt met het doel
ontdekking. Hierbij gaat het namelijk om het afstemmen van het productaanbod op de vraag/behoefte zoals
die bestaat bij de verschillende burgers, zodat het product de doelgroep beter bereikt. Het vorenstaande volgt uit het interview met beleidsmedewerker ID2 waarin tevens zijn/haar gedachtegang – in het citaat aangeduid met aanhalingstekens – hardop wordt uitgesproken:
Ik denk dat het grootste doel is dat je echt aansluit bij de vraag. . . . Want soms kun je denken dat het toch heel eenvoudig en overzichtelijk is, maar als je kijkt hoe een inwoner dat ervaart, zal dat misschien heel anders zijn. . . . En dan merk je heel erg: “O, maar zo is het nooit bedoeld, maar zo komt het dus wel over” Juist die kleine dingetjes kunnen weer helpen om het groter te maken doordat je dan juist je doelgroep bereikt.
De ambtenaren beschikken wel over deskundige kennis – medische kennis of kennis van de sociale kaart – om het (beleids)probleem aan te pakken, maar missen de ervaringskennis van cliënten of andere
belanghebbenden. Bovendien zijn de gevolgen van (beleids)opties voor individuele burgers niet altijd duidelijk en met het verkrijgen van de ervaringskennis kan alsnog worden bijgestuurd. Het vorenstaande blijkt uit het interview met beleidsmedewerker ID3: “Ja en ik zeg niet dat het dan een hele ommezwaai is van beleid, maar zij kunnen wel hele belangrijke dingen zeggen bijvoorbeeld die gaan over de uitvoering”. Hetzelfde doel (ontdekking) is ook belangrijk in het proces van burgerparticipatie dat plaatsvindt met de cliënten- en adviesraden. Dit blijkt uit het interview met beleidsmedewerker ID3: “En daar is de inbreng van de cliëntenraad natuurlijk [voor]. Ja. Heel zinvol omdat je het wel achter je bureau kunt verzinnen, maar het is natuurlijk veel mooier om dat ook te toetsen aan de praktijk”. Burgerparticipatie bij de individuele
dienstverlening gaat bij de gemeente Zaltbommel zodoende vooral om het verkrijgen van de ervaringskennis
van burgers.
De ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de individuele dienstverlening hebben wel te maken met beperkingen van de (keuze)mogelijkheden die ambtenaren hebben door bestaande wettelijke taakomschrijvingen en wettelijke kaders. Dat blijkt enerzijds uit de enquête – zie Tabel 4.2. – waarbij respondenten aangaven dat de gemeente slechts een poortwachtersfunctie heeft of dat het ondersteunen van burgerinitiatieven bij de Wmo geen taak is van de gemeente. Anderzijds blijkt dat uit het interview met beleidsmedewerker ID3 waarin het volgende werd gezegd: “Als het echt over de [...]wet gaat, zit daar eigenlijk geen speelruimte in. . . Dus wat dat betreft moet je ook geen hoge verwachtingen wekken als het gaat over burgerparticipatie”.
4.2.1.3. Synthese
Hoewel uit de enquête blijkt dat ambtenaren de vijfde trede (ondersteunen onafhankelijke initiatieven) van de participatieladder de hoogst mogelijke trede achten, wordt doorgaans een lagere trede – lager dan
samen beslissen – verwezenlijkt. Zoals in de vorige paragraaf is uiteengezet, is een van de redenen
waarom de hoogst mogelijk geachte trede verschilt van de hoogst verwezenlijkte trede dat de individuele
dienstverlening vooral te maken heeft met beperkingen van de (keuze)mogelijkheden die ambtenaren
hebben door bestaande wettelijke taakomschrijvingen en wettelijke kaders. Daarnaast is het in de praktijk tevens lastig om de vijfde trede (ondersteunen onafhankelijke initiatieven) van de participatieladder te verwezenlijken omdat de individuele dienstverlening de individuele burger die hulp behoeft als doelgroep heeft. Het is lastig voor ambtenaren om hierbij een inschatting te maken of die individuele burger
geholpen is met het initiatief en hoe de hoogte van financiële steun voor het initiatief berekend dient te worden. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker ID2 die het volgende vertelde over een bestaand burgerinitiatief:
En daar merk je dan heel erg die roep van: “Ondersteun ons nou!” en merk ik ook heel erg dat wij dan een beetje zoekende zijn. Hoe doen we dat dan? Want het is niet zoveel inwoners komen en daar moet dit bedrag aan [besteed worden]. . . . En verantwoording.
Doordat het ondersteunen van onafhankelijke initiatieven in zeker mate lastig te verenigen is met het hoofddoel van de individuele dienstverlening, het helpen van de individuele burger, bevindt het steunen van
onafhankelijke initiatieven zich voor dit type product nog in een grijs gebied. De onzekerheden over
bijvoorbeeld verantwoording en financiering die hiermee gepaard gaan, zorgen ervoor dat de vijfde trede – ondersteunen van initiatieven – minder wordt verwezenlijkt dan dat mogelijk wordt geacht. De terughoudendheid ten aanzien van het ondersteunen van onafhankelijke initiatieven door het ontbreken van beleid blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker ID3:
Wij hebben daar op dit moment geen beleid voor. Dus hoop enthousiasme, maar goed we lopen ook tegen dingen aan. Als je daar beleid voor zou maken denk ik dat je dan meer in dat samen handelen komt omdat je dan ook vraagt van: “Wat willen we nou van sociale ondernemers?” Willen we die allemaal in de kern van Zaltbommel of willen we ze ook in Brakel?
Ten aanzien van de derde trede (samen beslissen) van de participatieladder geldt dat deze trede voor het beleidsgedeelte van dit type product wel een mogelijkheid is. Over het beleid kan in ieder geval vroegtijdig nagedacht en besloten worden in samenspraak met maatschappelijke organisaties. Bij deze organisaties is er namelijk voldoende kennis aanwezig van de zorg en/of het zorgstelsel om beslissingen op beleidsniveau samen te maken. Het samen beslissen met individuele burgers kan echter door het ontbreken van kennis over de zorg of het zorgstelsel ertoe leiden dat deze trede in de praktijk met hen lastig te verwezenlijken is. Vandaar dat ook voor wat betreft het samen beslissen gebruikt wordt gemaakt van cliënten- en adviesraden waarbij zowel kennis van de zorg als ervaringskennis van burgers aanwezig is. Dat blijkt ook uit het interview met beleidsmedewerker ID2:
Maar als je kijkt naar beleid dan zitten we veel meer met zorgaanbieders – met welzijnspartijen – om tafel en niet met inwoners individueel. De vraag is of je dat moet willen en zeker bij een kwetsbare doelgroep. Ja, eigenlijk wil je dat ze meepraten, maar je hebt ook bijvoorbeeld een cliëntenraad en een adviesraad en daarin hoop je dan dat dus ook de inwoners vertegenwoordigd zijn. Daar laat je die dan ook in meepraten.
De vierde trede (samen handelen) van de participatieladder kan, ondanks dat het een kenmerk van de
individuele dienstverlening is dat het eindproduct zelden fysiek is, soms ook mogelijk zijn. Er zijn namelijk
gevallen denkbaar dat de samenwerking wordt opgezocht met bijvoorbeeld maatschappelijke organisaties om ideeën uit te denken en vervolgens gezamenlijk uit te voeren. In het interview met beleidsmedewerker ID3 wordt de noodzaak benadrukt van het gebruikmaken van de expertise van maatschappelijke organisaties:
Ik denk zelfs dat je het als gemeente niet alleen moet doen, want daar hebben wij geen verstand van. Dan zou je weer een nieuwe sociale werkvoorziening maken als gemeente omdat je denkt dat je daar de expertise op hebt. . . . Dat werkt niet.
Tot slot valt ook aan de resultaten van de enquête te zien dat de uitvoerende processen – hulpverlening – van de individuele dienstverlening (en de producten van de gemeente die daaraan gelieerd zijn) niet verward moeten worden met burgerparticipatie. Deze producten – bijvoorbeeld ‘Wijkteams’ – vallen namelijk allemaal onder de uitzonderingen waarbij zowel bij de hoogst mogelijke trede als bij de hoogst verwezenlijkte trede geen eenduidig antwoord is gegeven door respondenten. Bij deze producten zullen de ambtenaren die belast zijn met de uitvoering een ander antwoord hebben gegeven dan de ambtenaren die belast zijn met het ontwikkelen van beleid. Indien de ambtenaren die belast zijn met de uitvoering hebben gekozen voor de derde trede (samen beslissen) van de participatieladder bedoelen zij hier waarschijnlijk een vorm van samen beslissen die niet overeenkomt met hetgeen bedoeld wordt met het samen beslissen zoals dat in het theoretisch kader van dit onderzoek is uiteengezet. Het product ‘Onderwijsbeleid en leerlingenzaken’ waarbij een hogere trede wordt verwezenlijkt dan de derde trede, is een uitzondering omdat het hier gaat om een product dat een mengvorm is van een individuele dienstverlening en een dienst voor
de leefbaarheid. Daardoor wijkt het af van de rest van de producten die behoren tot de individuele dienstverlening. Het product ‘Veilig thuis’ waarbij een lagere trede dan de vijfde trede (ondersteunen initiatieven) mogelijk wordt geacht en lager dan de derde trede (samen beslissen) wordt verwezenlijkt, is
een uitzondering omdat het bij dit product – in tegenstelling tot de rest van de individuele dienstverlening – gaat om crisissituaties waarop snel moet worden gereageerd. Daardoor is er geen tijd voor een tijdrovend proces van burgerparticipatie.
In Tabel 4.4. is uiteengezet in hoeverre de treden van de participatieladder voor de beleidsmatige kant van de individuele dienstverlening mogelijk zijn en staan per trede de bijzonderheden op basis van de data uit de interviews en de enquête nogmaals vermeld.
Trede Toepassings mogelijkheid
Bijzonderheden (op basis van de praktijk)
Informeren +/+ Cliënten- en adviesraden kunnen – en soms moeten – worden geïnformeerd over gemaakte beleidskeuzes.
Raadplegen +/+ Deze trede wordt verwezenlijkt met cliënten- en adviesraden waarbij het doel ontdekking is om het productaanbod af te stemmen op de vraag/behoefte, zodat het product de doelgroep beter bereikt.
Samen beslissen +/+ Vanaf deze trede (en hoger) kunnen de keuzemogelijkheden (in een participatietraject) beperkt worden door bestaande wettelijke taakomschrijvingen en kaders die kenmerkend zijn voor dit type product.
Deze trede verwezenlijken is zonder meer mogelijk met maatschappelijke organisaties. In de praktijk is het lastig deze trede te verwezenlijken met individuele burgers, waardoor het samen beslissen over beleid plaatsvindt met cliënten- en adviesraden.
Samen handelen + Deze trede zal in de praktijk vooral gerealiseerd kunnen worden door samen op te trekken met maatschappelijke organisaties.
Ondersteunen initiatieven
+/- Deze trede is in de praktijk lastig te verenigen met het hoofddoel van dit type product. Het is lastig te bepalen en te meten hoe onafhankelijke initiatieven bijdragen aan het helpen van de individuele burger.
Tabel. 4.4. De mogelijkheid van de vijf treden van de participatieladder voor de beleidsmatige kant van de individuele dienstverlening.
4.2.2. Gestandaardiseerde dienstverlening