Samen sterker?
Een onderzoek naar de toepassingsmogelijkheden van burgerparticipatie
Masterscriptie Bestuurskunde
Specialisatie Publiek Management
Radboud Universiteit, Faculteit der Managementwetenschappen
Student
K.N. (Kenny) de Rouw
Studentnummer
S4066715
Datum
Oktober 2019
Scriptiebegeleider
Dr. S.J. Stiller
Voorwoord
Nijmegen, oktober 2019
Met gepaste trots presenteer ik u mijn scriptie, ‘Samen sterker? Een onderzoek naar de toepassingsmogelijkheden van burgerparticipatie’, die ik geschreven heb voor de masteropleiding Bestuurskunde en voor de gemeente Zaltbommel.
Allereerst gebruik ik dit voorwoord graag om een aantal personen te bedanken die een groot aandeel hebben gehad in de volbrenging van deze scriptie. In het bijzonder wil ik mijn scriptiebegeleidster dr. Sabina Stiller bedanken voor de begeleiding gedurende het scriptietraject. De feedback die ik gedurende het traject heb ontvangen, is onmisbaar geweest voor het realiseren van het eindproduct dat voor u ligt. Daarnaast wil ik ook mijn begeleidsters bij de gemeente Zaltbommel, Aniek van Dortmont en Antoinette Jacobs bedanken voor de kans die ik heb gekregen om bij de gemeente onderzoek te doen en voor de ondersteuning die ik daarbij heb gehad. Verder wil ik ook mijn medestudenten bedanken die door middel van een peerreview hebben bijgedragen aan de kwaliteit van mijn scriptie. Een laatste dankwoord gaat uit naar mijn naasten voor het zijn van steun, toeverlaat of fijne afleiding gedurende het onderzoek en het schrijven van de scriptie Gedurende mijn opleiding heb ik een bijzondere interesse ontwikkeld voor het idee van burgerparticipatie. Deze interesse is mede ontstaan door de kennismaking met het werk van de filosofe Hanna Arendt, die prachtig heeft verwoord hoe het samenkomen van burgers een oplossing kan zijn voor ‘donkere tijden’ (in Stivers, 2008):
Dark times, in the end, are not the consequence of monstrous events, which “are no rarity in history.” They emerge from the loss of the political “world that lies between people,” the space where different people come together to speak about shared concerns and hear what each believes to be the truth. Such speech lights up a public world, where people are joined not in agreement but in commitment to struggle with important issues.
Een toename van burgerparticipatie kan wellicht leiden tot een groei in het vertrouwen van burgers in overheden, maar ik hoop ook vooral dat mensen meer met elkaar in gesprek raken. Niet om het honderd procent met elkaar eens te worden, maar om zich in ieder geval te committeren aan het oplossen van gezamenlijke problemen. Mijn hoop is dat de inzichten uit deze scriptie op enigerlei wijze een bijdrage leveren aan dat doel.
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 8
1.1. Aanleiding ... 8
1.2. Doelstelling ... 9
1.3. Vraagstelling ... 9
1.4. Voorbeschouwing theoretisch kader ... 10
1.5. Voorbeschouwing methodologisch kader ... 11
1.6. Omschrijving van kernbegrippen ... 11
1.7. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ... 12
1.8. Beleidskader ... 13
1.9. Leeswijzer ... 13
2. Theoretisch kader ... 14
2.1. Deel 1: De mogelijke treden van de participatieladder voor de typen van producten van de gemeente Zaltbommel ... 14
2.1.1. Typen van producten van gemeenten ... 14
2.1.2. De treden van de participatieladder... 18
2.1.3. De geschiktheid van de treden van de participatieladder ... 19
2.1.4. Verwachte patronen: geschiktheid treden participatieladder ... 23
2.2. Deel 2: De rolopvattingen van ambtenaren met betrekking tot burgerparticipatie ... 25
2.2.1. Traditionele en nieuwe rollen ... 25
2.2.2. Vier rolopvattingen gespecificeerd ... 26
2.2.3. Verwachte patronen ... 27
3. Methodologisch kader ... 30
3.1. Onderzoeksbenadering en onderzoeksstrategie ... 30
3.2. Casus-selectie ... 31
3.3. Databronnen en methoden van dataverzameling ... 32
3.4. Methoden van data-analyse ... 34
3.5. Operationalisatie van variabelen ... 34
3.5.1. Afhankelijke variabele ... 35 3.5.2. Onafhankelijke variabelen ... 36 3.6. Validiteit en betrouwbaarheid ... 39 3.6.1. Interne validiteit ... 39 3.6.2. Externe validiteit ... 40 3.6.3. Betrouwbaarheid ... 40
4. Resultaten ... 43
4.1. Casusbeschrijving ... 43
4.2. De geschiktheid van de treden van de participatieladder per type product ... 44
4.2.1. Individuele dienstverlening ... 44
4.2.2. Gestandaardiseerde dienstverlening ... 50
4.2.3. Infrastructurele voorzieningen ... 54
4.2.4. Diensten voor de leefbaarheid ... 62
4.2.5. Tussenconclusie ... 71
4.3. Rolopvattingen van ambtenaren ... 73
4.3.1. Resultaten enquête ... 73
4.3.2. (On)verenigbaarheid van rolopvattingen met specifieke treden van de participatieladder ... 75
4.3.3. Samenhang tussen de rolopvatting en de keuze voor bepaalde treden ... 77
4.3.4. Synthese ... 84
4.3.5. Tussenconclusie ... 89
5. Conclusie... 92
5.1. De mogelijkheid van de treden van de participatieladder per type product ... 92
5.2. De wijze waarop de rolopvatting van ambtenaren de keuze voor bepaalde treden van de participatieladder beïnvloedt ... 94
5.3. Discussie ... 95
5.3.1. Betekenis voor de theorie ... 95
5.3.2. Methodische reflectie ... 96
5.4. Aanbevelingen ... 98
6. Literatuurlijst ... 100
7. Bijlagen ... 104
Bijlage A. Typologie van producten van de gemeente Zaltbommel ... 104
Bijlage B. Enquête ... 109
Bijlage C. Interviewprotocol ... 111
Bijlage D. Resultaten enquête: treden van de participatieladder per product ... 113
Bijlage E. Resultaten enquête: doel(en) van burgerparticipatie ... 129
Bijlage F. Resultaten enquête: rolopvattingen van ambtenaren ... 131
1. Inleiding
1.1. AanleidingDe rol van de overheid verandert steeds meer van een (traditionele) voorschrijvende en verzorgende rol naar een verbindende en faciliterende rol, waardoor ook de houding en het gedrag van bestuur, ambtenaren en burgers verandert (Van der Heijden, Blom, Bosdriesz, van Zuylen, Schamp, 2010, p. 8). De terugtrekkende overheid doet een sterker beroep op het zelforganiserend vermogen van burgers in de aanpak van maatschappelijke kwesties en behoeften (Igalla & van Meerkerk, 2015, p. 25). De voordelen van burgerparticipatie zijn talrijk, waarbij te denken valt aan het bouwen van relaties tussen burger en overheid, het vergroten van het vertrouwen in en de legitimiteit van de overheid en het vergroten van kennis en interesse in en de kwaliteit van overheidsbeleid (Quick & Bryson, 2016, pp. 3-4).
Een belangrijk speerpunt in het bestuursakkoord 2018-2022 van de gemeente Zaltbommel is zodoende ook het verder ontwikkelen van burgerparticipatie (Gemeente Zaltbommel, 2018a, pp. 3-5). De gemeente streeft ernaar om samen met inwoners, bedrijven, verenigingen, instellingen en andere partijen in de gemeente te zorgen voor een optimale omgeving om te leven, werken en recreëren. Vandaar dat in adviesnota’s en raadsvoorstellen voor de gemeenteraad al sinds november 2013 een paragraaf ‘burgerparticipatie’ dient te worden opgenomen, waarin aan de hand van de participatieladder van Wilcox (1994) beschreven dient te worden of, en zo ja, op welke wijze burgerparticipatie heeft plaatsgevonden. Uit eerder onderzoek, uitgevoerd in opdracht van de gemeente Zaltbommel, bleek dat in 2016 nog vaak een veilige keuze – voor de lagere treden van de participatieladder – werd gemaakt als het ging om burgerparticipatie (Koster, 2016, pp. 35-37). Een jaar later werd vervolgens in een herhaling van het onderzoek geconstateerd dat de gemeente een stijgende lijn ziet en burgerparticipatie steeds meer in het systeem van de gemeenteambtenaar komt, maar dat er desondanks nog stappen te maken zijn binnen de organisatie (Koster, 2017, pp. 62-64). Vandaar dat de gemeente op zoek is naar de meest optimale vorm van burgerparticipatie per (type) product dat zij aanbiedt (Gemeente Zaltbommel, 2018a, p. 5).
Om een optimale vorm van burgerparticipatie te vinden, dient er niet alleen gekeken te worden naar de intrinsieke kenmerken van een trede van de participatieladder, maar ook naar andere contextuele en omgevingsfactoren die maken dat een bepaalde trede in de ene situatie passender is dan in de andere situatie (Rowe & Frewer, 2000, p. 25). Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een bepaald onderwerp zich niet leent voor een bepaalde trede van de participatieladder (Dreijerink, Kruize, & van Kamp, 2008, p. 20).Meer inzicht verkrijgen in welke trede van de participatieladder mogelijk kan worden ingezet in het beleidsproces en de uitvoering van de verschillende producten die de gemeente aanbiedt, zou het zoeken naar een optimale vorm van burgerparticipatie kunnen bevorderen.
Daarnaast constateert hetzelfde onderzoek bij de gemeente Zaltbommel dat ambtenaren vaak twijfelen of zij burgerparticipatie juist hebben aangepakt en zodoende graag van het gemeentebestuur uitleg willen krijgen over hoe zij burgerparticipatie dienen aan te pakken (Koster, 2017, p. 5). De keuze maken voor een bepaalde trede van de participatieladder ligt echter in eerste instantie bij de ambtenaren zelf, omdat zij het proces kennen en de mogelijkheden voor burgers om te participeren in de hand hebben (Callahan, 2007, p. 1190). Zij moeten hun product(en) zorgvuldig categoriseren en de mogelijkheden afwegen zodat niet te weinig of te veel burgerparticipatie plaatsvindt (Bishop & Davis, 2002). Dat vraagt om ambtenaren die flexibel opereren en zich kunnen verplaatsen in en luisteren naar burgers (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013, p. 11). Het vorenstaande vereist een bepaalde rolopvatting van gemeenteambtenaren (Edwards, 2001, p. 126). Eerder onderzoek heeft reeds een verband aangetoond tussen de betekenissen die ambtenaren geven aan burgerparticipatie en de mate waarin participatie plaatsvindt (Jonker, 2008, pp. 41-43). Vandaar dat het ten behoeve van het doorontwikkelen van burgerparticipatie in de gemeente Zaltbommel ook belangrijk is om de rolopvatting van gemeenteambtenaren inzichtelijk te krijgen. De rolopvatting van ambtenaren kan namelijk de keuze die zij maken voor een bepaalde trede van de participatieladder beïnvloeden.
1.2. Doelstelling
Het doel van het onderzoek is inzicht verkrijgen in welke treden van de participatieladder mogelijk zijn bij de verschillende typen van producten die gemeenten aanbieden en hoe de rolopvatting van ambtenaren de keuze die zij maken voor een bepaalde trede van de participatieladder beïnvloedt.
De inzichten die volgen uit het onderzoek en de aanbevelingen die vanuit deze inzichten worden gedaan aan de gemeente Zaltbommel, kan zij gebruiken voor het doorontwikkelen van burgerparticipatie.
1.3. Vraagstelling
Het onderzoek zal zich richten op twee hoofdvragen:
1. Welke treden van de participatieladder zijn mogelijk voor welke typen van producten die de gemeente Zaltbommel aanbiedt?
2. Welke gevolgen hebben de rolopvattingen van ambtenaren van de gemeente Zaltbommel voor de keuze die zij maken voor een bepaalde trede van de participatieladder?
Theoretische deelvragen
1. Welke typen van producten worden in dit onderzoek onderscheiden en hoe kunnen de afzonderlijke producten die de gemeente Zaltbommel aanbiedt aan de hand van deze typologie worden ingedeeld? 2. Welke treden van de participatieladder worden in dit onderzoek onderscheiden en welke
omstandigheden maken de verschillende treden een geschikte keuze?
3. Welke kenmerken maken dat een type product zich in meer of mindere mate leent voor een bepaalde trede van de participatieladder?
4. Welke verschillende rollen van ambtenaren worden in dit onderzoek onderscheiden en hoe kan de rolopvatting van ambtenaren meespelen in de keuze voor een bepaalde trede van de participatieladder?
Empirische deelvragen
5. Welke treden van de participatieladder achten ambtenaren van de gemeente Zaltbommel mogelijk voor de producten waarvoor zij verantwoordelijk zijn en wat zijn hun bezwaren om een hogere trede van de participatieladder te verwezenlijken?
6. Welke rol dichten ambtenaren van de gemeente Zaltbommel zichzelf toe als het gaat om het aanbieden van het product waarvoor zij verantwoordelijk zijn en hoe beoordelen zij de verenigbaarheid van hun rolopvatting met de verschillende treden van de participatieladder?
1.4. Voorbeschouwing theoretisch kader
Aan de hand van de theorie van de participatieladder van Wilcox (1994) worden de treden van de participatieladder onderscheiden. Vervolgens wordt aan de hand van deze theorie en de corresponderende theorieën verduidelijkt wat maakt dat de verschillende treden van de participatieladder in bepaalde gevallen meer of minder geschikt zijn.
Aansluitend wordt op grond van het contextmodel voor overheden van Beenhakker (2015) een typologie aangedragen waarbij de afzonderlijke producten van de gemeente Zaltbommel kunnen worden ingedeeld in typen van producten. Op grond van bepaalde kenmerken die deze verschillende typen van producten hebben, kan de aard van het onderliggende (beleids)onderwerp worden geduid. Dit is van belang voor het beoogde doel van burgerparticipatie, wat maakt dat bepaalde treden van de participatieladder geschikter zijn dan andere treden.
Tot slot worden de verschillende rolopvattingen van ambtenaren die dit onderzoek onderscheidt, gespecificeerd en wordt een theoretische verwachting geformuleerd over het gevolg dat de rolopvatting van ambtenaren heeft voor het streven om de burger te betrekken bij de producten waarvoor hij/zij verantwoordelijk is.
1.5. Voorbeschouwing methodologisch kader
Dit onderzoek is uitgevoerd bij de gemeente Zaltbommel en houdt een mixed-methods onderzoek in, wat betekent dat er zowel kwantitatieve als kwalitatieve data verzameld en geanalyseerd zijn. De onderzoeksgroep bestaat uit ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de verschillende typen van producten die de gemeente aanbiedt. Een triangulatie van methoden – in dit onderzoek het combineren van een enquête en de interviews – kan de kwaliteit van de waarneming vergroten, omdat beide vormen van dataverzameling en analyse elkaar kunnen aanvullen en elkaars tekortkomingen kunnen compenseren (Bleijenbergh, 2016, pp. 14-15 & 44).
Allereerst zijn (interne) documenten van de producten die de gemeente aanbiedt geanalyseerd om deze producten te kunnen indelen aan de hand van de in dit onderzoek gehanteerde typologie.
Vervolgens is aan de hand van een enquête in kaart gebracht of de ambtenaren aan burgerparticipatie doen bij het aanbieden van hun product, van welke trede van de participatieladder hierbij sprake is en welke trede volgens hen de hoogst mogelijke trede is die geschikt is voor het product waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Aanvullend zijn er ook een aantal vragen gesteld met het doel de rolopvatting van de ambtenaren inzichtelijk te maken. De data die zijn verkregen uit de enquête zijn niet geanalyseerd door middel van een statistisch programma, omdat binnen de enquête niet is gewerkt met een schaalconstructie. Het doel van de enquête is om een breed overzicht te krijgen van de opvattingen die de ambtenaren hebben over de mogelijke treden van de participatieladder voor hun product en de rolopvattingen die zij hebben inzichtelijk te maken.
Daarnaast zijn er interviews afgenomen met meerdere ambtenaren uit de onderzoeksgroep. Per type product hebben er een aantal interviews plaatsgevonden omdat hiermee per product een analyse kon worden uitgevoerd. Het doel van de interviews was om data te verzamelen waarmee de specifieke verwoordingen en interpretaties van de ambtenaren geanalyseerd konden worden en waarmee de resultaten van de enquête verklaard konden worden.
1.6. Omschrijving van kernbegrippen
In dit onderzoek worden er een aantal begrippen gebruikt die aangeduid kunnen worden als kernbegrippen. Ter verduidelijking zal nader gespecificeerd worden wat in dit onderzoek onder deze kernbegrippen wordt verstaan.
Als er in dit onderzoek ‘burgerparticipatie’ staat vermeld, duidt dat op het betrekken van inwoners, ondernemingen of maatschappelijke organisaties bij de producten die de gemeente aanbiedt op een wijze die correspondeert met een van de vijf treden van de participatieladder van Wilcox (1994).
Met ‘participatieladder’ wordt in dit onderzoek de participatieladder van Wilcox (1994) bedoeld, bestaande uit de volgende vijf treden: informeren, raadplegen, samen beslissen, samen handelen en
onafhankelijke burgerinitiatieven steunen.
Wanneer ‘rol(len)’ of ‘rolopvatting’ in dit onderzoek wordt vermeld, doelt dat op de veronderstellingen die ambtenaren hebben van de functie en het functioneren van de overheid en hun eigen rol daarin (Edwards 2001, p. 128). Het gaat hierbij om impliciete veronderstellingen over het eigen werk en de verhouding met de burger die richtinggevend zijn voor het concrete gedrag en de keuzes die daarin gemaakt worden.
Tot slot wordt met ‘product(en)’ verwezen naar de verschillende (extern georiënteerde) diensten en werkzaamheden van de gemeente Zaltbommel die zijn uiteengezet in Bijlage A.
1.7. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
Hoewel er in de vakliteratuur al aanzienlijk wat is geschreven over de randvoorwaarden van het proces van burgerparticipatie – bijvoorbeeld over het belang van openheid of het voorkomen van selectieve participatie – en hoe de verschillende methodes – bijvoorbeeld informatieavonden of burgerpanels – ingericht dienen te worden, is er nog weinig bekend over welke gradaties van burgerparticipatie passen bij de producten die gemeenten aanbieden (Fledderus, 2015; Michels & De Graaf, 2010; Raad voor het openbaar bestuur, 2005; Warren, 2009). Eerder onderzoek concludeerde al dat burgerparticipatie op een meer structurele manier door gemeenten georganiseerd dient te worden (Dinjens, 2010, pp. 14-16). De bestaande (praktijkgerichte) afwegingskaders voor de keuze voor bepaalde treden van de participatieladder zijn echter (te) algemeen en bieden daardoor geen houvast voor bestuurders en ambtenaren om te bepalen in welke situatie welke trede van de participatieladder past (Lokale Democratie, 2017; ProDemos, 2016). Daarnaast is er ook al veel geschreven over de ‘ambtenaar 3.0’ en de competenties die ‘de nieuwe ambtenaar’ dient te hebben, maar is nog onduidelijk wat de rolopvatting van ambtenaren nou betekent voor de keuzes die zij maken voor bepaalde treden van de participatieladder.
Vandaar dat dit onderzoek zowel maatschappelijk als wetenschappelijk relevant is. In de bestuurskundige literatuur is er sprake van een leemte als het gaat om de antwoorden op de hoofdvragen die in dit onderzoek zijn geformuleerd. Daarnaast hebben gemeentebestuurders en ambtenaren baat bij meer inzicht in de geschiktheid van de treden van de participatieladder voor de producten/diensten die zij aanbieden en hoe de rolopvatting van ambtenaren deze keuze beïnvloed. Hiermee kunnen zij burgerparticipatie in hun gemeenten doorontwikkelen.
1.8. Beleidskader
De gemeente Zaltbommel bestaat intern uit vijf verschillende organisatieonderdelen (Gemeente Zaltbommel, sd). Hierbij gaat het om de ‘gemeentesecretaris’, de ‘concerncontroller’ en de drie afdelingen ‘Publiekszaken’, ‘Realisatie & Beheer’ en ‘Ruimte, Samenleving & Ontwikkeling’.
De drie afdelingen zijn weer uit te splitsen in kleinere eenheden – teams – die verantwoordelijk zijn voor specifieke domeinen.
De afdeling ‘Publiekszaken’ is onder te verdelen in Burgerzaken, ‘Belastingen’, ‘Receptie en telefonie’ en ‘Kabinetszaken’. Deze afdeling richt zich zodoende vooral op de dienstverlening van de inwoners van de gemeente Zaltbommel. Dit onderzoek richt zich enkel op de ‘burgerzaken’ omdat dit extern georiënteerde diensten betreffen waar burgerparticipatie überhaupt een mogelijkheid is.
De afdeling ‘Realisatie & Beheer’ bestaat uit de teams Beheer, Realisatie en Buitendienst en de verantwoordelijkheden van deze afdeling liggen met name bij het inrichten en beheren van de (openbare) ruimte.
De afdeling ‘Ruimte, Samenleving & Ontwikkeling’ bestaat uit de teams Ruimte, Samenleving en
Sociaal Domein en houdt zich bezig met een breed takenpakket. Een aantal kenmerkende taken van deze
afdeling zijn bijvoorbeeld: wonen, onderwijs, kunst en cultuur, sport, veiligheid, sociaal beleid, Wmo en volksgezondheid.
1.9. Leeswijzer
In het eerstvolgende hoofdstuk is het theoretisch kader uitgewerkt met als doel de theoretische deelvragen te kunnen beantwoorden en een basis te leggen die vereist is om de empirische deelvragen te begrijpen en te kunnen beantwoorden. Vervolgens worden in hoofdstuk drie de onderzoeksmethoden en de selectie van de onderzoekseenheden verantwoord en worden de variabelen van dit onderzoek geoperationaliseerd. Aansluitend worden in hoofdstuk vier de onderzoeksresultaten en een analyse hiervan gepresenteerd. Tot slot worden in hoofdstuk vijf de conclusies van het onderzoek weergeven en volgen er aanbevelingen vanuit de in dit onderzoek opgedane inzichten.
2.
Theoretisch kader
In dit hoofdstuk is het theoretisch kader uitgewerkt met verschillende theorieën die relevant zijn voor dit onderzoek. Dit theoretisch kader bestaat uit twee delen, die elk gericht zijn op een andere hoofdvraag van dit onderzoek. Tot slot wordt het theoretisch kader gecompleteerd met de verschillende rolopvattingen van ambtenaren en hoe deze de keuze voor een bepaalde trede kunnen beïnvloeden.
2.1. Deel 1: De mogelijke treden van de participatieladder voor de typen van producten van de gemeente Zaltbommel
Allereerst wordt in het eerste deel van het theoretisch kader een typologie geïntroduceerd waarmee de verschillende producten van gemeenten ingedeeld kunnen worden in vier categorieën van typen van producten. Vervolgens worden de treden van de participatieladder uiteengezet en wordt uitgelegd dat het doel van burgerparticipatie en de aard van het (beleids)probleem maken dat bepaalde treden in meer of mindere mate wenselijk zijn. Tot slot wordt op een rij gezet welke patronen verwacht worden aan de hand van de typologie van producten en de theorieën over de participatieladder, het doel van burgerparticipatie en de aard van het (beleids)probleem.
2.1.1. Typen van producten van gemeenten
Dit onderzoek neemt het contextmodel voor overheden van Beenhakker (2015), dat drie hoofdcategorieën en zes subcategorieën van het type werk van gemeenten onderscheidt, als uitgangspunt om de verschillende producten die de gemeente Zaltbommel aanbiedt te ordenen. De zes subcategorieën – weergeven in Figuur 2.1 – zijn: Individuele dienstverlening, Standaard dienstverlening, Leefbaarheid, Infrastructureel, ‘Strategisch beleid en ‘Administratie + processen’. In dit onderzoek zullen de subcategorieën die vallen onder de (interne) bedrijfsvoering – ‘Strategisch beleid’ en ‘Administratie + processen’ – achterwege worden gelaten, omdat een externe oriëntatie en het verbinden van partijen – en evenzo burgerparticipatie – hierbij niet aan de orde is. Daarnaast is het van belang om te vermelden dat deze subcategorieën ideaaltypen zijn. Producten van gemeenten kunnen in een subcategorie ingedeeld zijn zonder dat zij volledig overeenkomen met het ideaaltype zoals in dit theoretisch kader wordt geschetst.
2.1.1.1. Individuele dienstverlening
Bij de individuele dienstverlening wordt de burger als individueel persoon in zijn of haar context geholpen (Van Dinten, Schouten, & Van Dinten, 2013, p. 18). Dienstverlening die op individuen is gericht, onderscheidt zich nadrukkelijk van dienstverlening die gericht is op het collectief van burgers omdat de individuele burger hierbij wordt gedwongen om ‘zaken te doen’ met de gemeente (Hoogwout & Castenmiller, 2007, p 115). De persoonlijke omstandigheden van de burger (bijvoorbeeld gezondheid, handicap, werkloosheid of armoede) laten hem/haar namelijk geen andere keus dan een beroep te doen op de overheid. Individuele dienstverlening is zodoende in tal van opzichten een expressie van de leefbaarheid in een buurt en daarom hebben zij een nauwe relatie met subcategorie vier: diensten voor leefbaarheid (Van Dinten et al., 2013, p. 18).
Het type werk dat past bij deze categorie is vooral mens- en contextgedreven en centraal staat dat er met de cliënt in zijn/haar omgeving een evolutionair proces op gang komt dat hem/haar in staat stelt zo snel, volwaardig en zelfstandig mogelijk deel te nemen aan de samenleving (Van Dinten et al., 2013, pp. 20-21). Dit vraagt van de ambtenaar om zich met behulp van het empathisch vermogen te verbinden met betrokkene en diens omgeving en vervolgens te handelen naar de bevindingen door bijvoorbeeld de draagkracht van de omgeving van betrokkene te activeren of te deactiveren. Als dienstverlener verkeert de ambtenaar hierbij in een tweestrijd waarbij aan de ene kant van hem/haar wordt verwacht dat hij/zij de individuele burger zo goed mogelijk helpt en aan de andere kant hij/zij misbruik van een collectieve voorziening of inbreuk op een collectief belang dient te voorkomen (Hoogwout & Castenmiller, 2007, pp. 114-115). Het eindproduct dat wordt afgenomen is zelden fysiek en in dit proces staat de uitkomst en de vorm van die uitkomst van tevoren niet vast.
2.1.1.2. Gestandaardiseerde dienstverlening
Bij de gestandaardiseerde dienstverlening gaat het om het leveren van standaardproducten door gemeenten (Van Dinten et al., 2013, p. 18). Deze standaardproducten zijn van belang omdat zij voor individuele burgers, instellingen en bedrijven vaak noodzakelijk zijn om iets (heel) anders te realiseren (Hoogwout & Castenmiller, 2007, p 115). Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een paspoort waarmee een burger vervolgens kan reizen. Gemeenten voeren een groot assortiment aan standaardproducten en de burger, die zich aan per standaardproduct verschillende voorgeschreven protocollen dient te houden, kiest hieruit een product alsof het speciaal voor hem gemaakt is (maatwerk) (Van Dinten et al., 2013, p. 21). De ambtenaar assisteert de burger bij zijn/haar keuze en de gemeente heeft daarvoor systemen beschikbaar die de keuze mogelijk maken en daarbij helpen. Bij het vorenstaande bestaat vaak grote afhankelijkheid van rijksbeleid
ordening die moet leiden tot wat als doel gesteld is en ambtenaren hebben (zeer) beperkte vrijheidsgraden als het op de uitvoering aankomt. Dit type dienstverlening wordt zodoende vaak beoordeeld – en veroordeeld – op efficiency (Van Dinten et al., 2013, p. 22).
2.1.1.3. Infrastructurele voorzieningen
Infrastructurele voorzieningen verwijst naar de materiële netwerken en de daarbij behorende organisaties
en regels die het opereren van netwerken (bv. transport, communicatie, en energie) mogelijk maken (Schot, 2007, p. 108). Infrastructurele voorzieningen kunnen technisch worden benaderd, maar scheppen desondanks voor veel burgers een toestand waarop ze emotioneel kunnen reageren en hun beleving kunnen laten zien (Van Dinten et al., 2013, pp. 18-19). Vandaar dat zij bestuurlijk en politiek overgaan in de vierde subcategorie.
Het type werk van de infrastructurele voorzieningen kenmerkt zich door contextgericht en systeemgedreven werken, waarbij plannen worden uitgewerkt als projecten waarin activiteiten als een geheel worden opgevat (Van Dinten et al., 2013, p. 22). Hierin staan kennis, deskundigheid, vakbekwaamheid en financiering centraal. De context waarin het project zich afspeelt, wordt in de plannen meegenomen en speelt bij de uitvoering voortdurend een rol. Voor wat betreft deze projecten is vaak sprake van grote afhankelijkheid van provinciaal en regionaal beleid (Van Dinten et al., 2013, p. 18).
2.1.1.4. Diensten voor leefbaarheid
Bij de diensten voor leefbaarheid doelt leefbaarheid niet op één specifieke betekenis van leefbaarheid voor een bepaald beleidsterrein, maar verwijst leefbaarheid naar de ‘fit’ tussen leefomgeving en levensvorm (Veenhoven, 2000, p. 2). Hierbij gaat het om de subjectieve definitie van leefbaarheid waarbij het gaat om hoe burgers allerlei aspecten van hun omgeving beoordelen (Donkers, 1998, p. 6). Bij diensten voor leefbaarheid gaat het zodoende om diensten waar de kwaliteit van leven, wonen en werken centraal staat (Van Dinten et al., 2013, p. 19). Het ervaren van leefbaarheid door burgers is vooral een uitvloeisel van de sociale verbanden en fysieke kenmerken van de leefomgeving (Out, 2011, p. 18). Deze diensten zijn dan ook gericht op het vermijden van schade aan elkaar, wegnemen van hindernissen, openbare orde etc., maar ook op het verbeteren van het welzijn van burgers op sociaal, economisch en ecologisch gebied (Maes, Sys, & Vanelslander, 2012, pp. 6-8; Van Dinten et al., 2013, p. 19). Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan integrale veiligheid, milieubeleid en het stimuleren van de economische ontwikkeling van een bepaald gebied.
In het type werk dat bij deze subcategorie past, staat context centraal (Van Dinten et al., 2013, pp. 23-24). Ambtenaren moeten hierbij vooral overzicht hebben en invloeden en effecten kunnen taxeren. Daarbij zijn financiële opbrengsten een uitkomst of een aspect van handelen, maar worden deze nooit als
(hoofd)doel gesteld. Tot slot valt op dat schaalvergrotingen de kwaliteit van diensten voor leefbaarheid niet ten goede komen (Van Dinten et al., 2013, p. 24).
2.1.1.5. Samenvatting kenmerken van de vier typen van producten
In Tabel 2.1 staan de kenmerken van de vier verschillende producten – zoals vermeld in de voorgaande paragrafen – overzichtelijk weergeven.
Individuele dienstverlening (1) Gestandaardiseerde dienstverlening (2) Infrastructurele voorzieningen (3) Diensten voor leefbaarheid (4) Kenmerken product
Eindproduct zelden fysiek (meestal papier of geld)
Zijn een expressie van de leefbaarheid in de buurt en hebben een nauwe relatie met categorie vier.
Geen sprake van formulering en realisering van een doel in gewenste tijd, omdat dat het evolutionair proces afbreekt voordat het op gang is gekomen
Standaardproducten Vaak een
informatieverwerkend proces waarbij ICT steeds belangrijker wordt Beoordeeld en veroordeeld op efficiency Grote afhankelijkheid van rijksbeleid en rijksvoorzieningen. Materiële netwerken en daarbij behorende organisaties en regels die het opereren van netwerken mogelijk maken
Infrastructurele voorzieningen gaan over in categorie vier Grote afhankelijkheid van provinciaal en regionaal beleid De kwaliteit van leven, wonen en werken staat centraal Gericht op vermijden van schade, wegnemen van hindernissen, openbare orde etc. Financiële opbrengsten zijn hierbij een uitkomst of aspect van handelen, nooit het (hoofd)doel Verhouding
met burger
Individuele burger geholpen in context
Individuele burger door persoonlijke omstandigheden ‘gedwongen’ een beroep te doen op overheid
Burger kiest uit het assortiment standaardproducten Standaardproduct noodzakelijk om iets (heel) anders te doen
Scheppen voor burgers toestand of zijn een expressie van een toestand waarop ze emotioneel kunnen reageren (beleving) Probeert de ‘fit’ tussen leefomgeving en burger te verbeteren Gericht op verbeteren van het welzijn van burgers op sociaal, economisch en ecologisch gebied Ambtenaar Empathisch vermogen van
ambtenaren van belang waarbij zij zich dienen te verbinden met de omgeving van betrokkenen Rolconflict ambtenaar: aan de ene kant het individu zo goed mogelijk helpen en aan de andere kant voorkomen dat individu niet ten onrechte misbruik maakt van een collectieve voorziening of inbreuk maakt op een collectief belang
Ambtenaar helpt burger kiezen van het juiste standaardproduct Zeer beperkte vrijheidsgraden ambtenaar bij uitvoering Systemen en protocollen van belang
Kennis en vakbekwaamheid extra van belang
Van belang is het taxeren van invloeden en effecten en overzicht hebben
2.1.2. De treden van de participatieladder
Wilcox onderscheidt met zijn participatieladder – een update van het origineel van Arnstein (1969) dat is ontstaan vanuit de literatuur van de publieke keuzetheorie en de directe democratie – vijf verschillende treden (gradaties) van burgerparticipatie (Wilcox, 1994, p.8). Hierbij gaat het om informeren,
raadplegen, samen beslissen, samen handelen en het ondersteunen van onafhankelijke burgerinitiatieven. De verschillende treden van de participatieladder duiden bovendien op verschillende redenen om burgers te betrekken bij bepaalde onderwerpen (Walters Aydelotte & Miller, 2000, pp. 352-353; Wilcox, 2000, p. 54). In Figuur 2.2. wordt de participatielader van Wilcox geïllustreerd.
Informeren
Bij deze trede van de participatieladder worden burgers op de hoogte gehouden
van de genomen beslissingen en hebben zij daarin geen inbreng (Edelenbos & Monnikhof, 2001). Het is voor wat betreft burgerparticipatie het minste wat een gemeente kan doen (Wilcox, 1994, p. 8). Vandaar dat in enkele andere variaties van de participatieladder informeren niet als participatievorm wordt gezien (Edelenbos & Monnikhof, 2001). Dit onderzoek zal informeren desondanks beschouwen als participatievorm omdat het informeren van burgers hierbij niet voortvloeit uit een algemene (of juridische) informatieplicht van gemeenten jegens burgers, maar voortvloeit uit een – in beginsel – vrijwillige keuze van gemeenten om burgers te informeren over gemaakte (beleids)keuzes. Deze trede sluit daarnaast niet uit dat gemeenten beloften doen over het verwezenlijken van een hogere trede op een later moment (Wilcox, 1994, p. 8).
Raadplegen
Deze trede houdt in dat burgers gesprekspartners zijn van gemeenten (Edelenbos & Monnikhof, 2001). Burgers worden hierbij geraadpleegd over problemen en vervolgens worden aan hen een aantal keuzes voorgelegd waarover zij hun mening kunnen uiten (Wilcox, 1994, pp. 8-11). Van belang hierbij is dat het
informeren van burgers (de eerste trede) ten aanzien van de voorgelegde keuzes ook bij raadplegen een rol
kan spelen.
Samen beslissen
De derde trede van de participatieladder gaat er ook van uit dat burgers door gemeenten worden geraadpleegd over problemen (Edelenbos & Monnikhof, 2001). In tegenstelling tot de tweede trede worden burgers hierbij aangespoord om ideeën en opties uit te denken en vervolgens wordt gezamenlijk over de
Figuur 2.2. Eigen illustratie. Participatieladder van Wilcox (1994).
vervolgstappen besloten (Wilcox, 1994, pp. 11-12). De uitvoering van de vervolgstappen blijft echter door gemeenten plaatsvinden.
Samen handelen
Bij het samen handelen bepalen burgers en gemeenten – vanuit verschillende belangen – gezamenlijk een probleemagenda en komen overeen wat de beste oplossingen voor de geselecteerde problemen zijn. (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Wilcox, 1994, p. 8). Vervolgens vormen zij samen een partnerschap – dit kan zowel langdurig als kortstondig zijn – om de uitgekozen oplossingen uit te voeren.
Ondersteunen onafhankelijke burgerinitiatieven
Bij de hoogste trede van de participatieladder worden burgers door gemeenten geholpen bij het ontwikkelen en verwezenlijken van plannen die burgers onafhankelijk van gemeenten hebben bedacht (Edelenbos & Monnikhof, 2001; Wilcox, 1994, pp. 13-14). Burgers vragen hierbij om toestemming en/of gemeenschapsgeld om zelf overheidstaken te gaan uitvoeren (Van der Heijden, Van Dam, Van Noortwijk, Salverda & Van Zanten, 2011, p. 42). Deze hulp vindt plaats binnen de bestaande kaders van subsidies, advisering en steun waaraan gemeenten zich dienen te houden (Wilcox, 1994, p. 8). Gemeenten kunnen ervoor kiezen om zelf op zoek te gaan naar initiatieven of om zich meer afwachtend op te stellen (Van der Heijden et al., 2011, p. 39).
Deze trede beslaat zodoende ook het gebied van de ‘overheidsparticipatie’ dat een begrip is dat vooral in beleidsrapporten van (semi-)publieke instellingen – zoals de Raad voor het Openbaar Bestuur, het Sociaal Cultureel Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving – wordt gebruikt (Van den Broek, Steenbekkers, Van Houwelingen, & Putters, 2016; Van der Steen, Hajer, Scherpenisse, Van Gerwen & Kruitwagen, 2014). Deze literatuur onderscheidt vijf wijzen waarop gemeenten de burgerinitiatieven kunnen steunen: ‘reguleren’, ‘regisseren’, ‘stimuleren’, ‘faciliteren’ en ‘loslaten’ (Raad voor het openbaar bestuur, 2012, pp. 67-68).
2.1.3. De geschiktheid van de treden van de participatieladder
Hoewel de beeldspraak van de participatieladder impliceert dat de hogere treden van de participatieladder wenselijker zijn dan de lagere treden, wordt de presumptie van vooruitgang bij het bewerkstelligen van de hogere treden in de literatuur door zowel critici van de directe democratie als door critici van de participatieladder ter discussie gesteld (Hurlbert & Gupta, 2015, p. 101; May, 2006, pp. 3-5; Rowe & Sheperd 2002, p. 288, Warren, 2009, pp. 11-12). Zij bepleiten dat de keuze voor een bepaalde trede van de participatieladder afhankelijk is van de situatie en niet gemaakt dient te worden op basis van (puur)
uitgelegd. Vervolgens wordt in paragraaf 2.1.3.2. en paragraaf 2.1.4. toegelicht dat het beoogde doel van burgerparticipatie aansluit bij de aard van het (beleids)onderwerp, dat aan de hand van vijf contextuele condities getypeerd kan worden als gestructureerd, semigestructureerd of ongestructureerd.
2.1.3.1. Doel(en) van burgerparticipatie
Allereerst is van belang wat een gemeente beoogt te bereiken met het inzetten van burgerparticipatie bij een bepaald product. Gemeenten kunnen hierbij namelijk verschillende doelen voor ogen hebben (Walters et al., 2000, pp. 351-354). Dit onderzoek neemt de vijf verschillende doelen van Walters et al. (2000) –
educatie, overhalen, meten, ontdekking en legitimiteit – om burgers te betrekken bij interactieve
besluitvorming als uitgangspunt. Voor het realiseren van deze doelen worden vervolgens de verschillende treden van de participatieladder in meer of mindere mate geschikt geacht.
Het doel educatie houdt het informeren van burgers over een onderwerp en/of over een voorgesteld alternatief en de consequenties daarvan in (Walters et al., 2000, pp. 352-353). De trede waarmee dit doel samengaat, is de eerste trede (informeren). Het gaat hierbij vooral om het informeren van de burger over een (beleids)onderwerp waar al een beslissing is genomen of waarbij er – bijvoorbeeld in verband met wetgeving – weinig beleidsruimte is (Wilcox, 2000, pp. 10-11).
Bij het doel overhalen willen gemeenten steun krijgen voor een door hen aanbevolen (beleids)optie (Walters et al., 2000, p. 354). Burgers worden hierbij pas laat in het besluitvormingsproces betrokken, wat vooral plaatsvindt bij onderwerpen met een laag conflictniveau (Walters et al., 2000, p. 354). Dit doel komt zodoende overeen met de onderste twee treden van de participatieladder, waarbij burgers niet bij de (definitieve) besluitvorming van de (beleids)opties worden betrokken.
Het doel meten houdt in dat gemeenten de waarden en houdingen van burgers ten aanzien van een bepaald (beleids)onderwerp proberen te achterhalen (Walters et al., 2000, p. 353). Met deze ‘meting’ kunnen gemeenten een inschatting maken in hoeverre een (beleids)optie overeenkomt met de waarden van de burger en in hoeverre zij bereid zijn daaraan concessies te doen. Deze inschatting zegt zodoende iets over de politieke haalbaarheid van bepaalde (beleids)opties (Walters et al., 2000, p. 353). Vandaar dat dit doel overeenkomt met de tweede trede (raadplegen) van de participatieladder.
Wanneer ontdekking het doel is, helpen burgers gemeenten met het zoeken naar een representatieve probleemdefinitie waarna binnen die context mogelijke (beleids)opties kunnen worden bedacht en geëvalueerd (Walters et al., 2000, pp. 352-353). Bovendien wordt een gezamenlijke taal met evaluatiecriteria ontwikkeld waarmee het (beleids)onderwerp wordt besproken en waarmee bepaald kan worden welke (beleids)optie het beste vooruitzicht heeft om het (beleids)probleem op te lossen. Dit doel komt zodoende vooral overeen met de derde en vierde trede (samen beslissen en samen handelen) van de participatieladder. Ook bij de vijfde trede (ondersteunen initiatieven) komt dit doel – zij het in mindere mate
(Van der Heijden et al., 2011, p. 43). De vijfde trede sluit echter alleen aan op dit doel indien gemeenten actief op zoek gaan naar initiatieven van burgers.
Tot slot kan het zijn dat bepaalde (beleids)onderwerpen extra legitimiteit vereisen (Walters et al., 2000, p. 353). Dat speelt in eerste instantie vooral bij onderwerpen met een hoge mate van conflict (Walters et al., 2000, p. 353). Groepen burgers kunnen hierbij genomen beslissingen beschouwen als vooringenomen – in hun nadeel – of als niet representatief voor de meerderheid indien zij niet betrokken zijn geweest bij het bedenken, afwegen en/of kiezen van een bepaalde (beleids)optie. Dit doel komt vooral tot uitdrukking bij de derde, vierde en vijfde trede (samen beslissen, samen handelen en ondersteunen van initiatieven) van de participatieladder omdat burgers bij deze treden al vroeg in het (beleids)proces worden betrokken.
In Tabel 2.2. wordt een overzicht gegeven van de mogelijke doelen van burgerparticipatie en de treden van de participatieladder die geschikt zijn voor het realiseren van deze doelen.
Doel: Educatie Overhalen Meten Ontdekking Legitimiteit Passende
trede(n)
1- Informeren 1- Informeren 2- Raadplegen
2- Raadplegen 3- Samen beslissen 4- Samen handelen (5- Ondersteunen initiatieven) 3- Samen beslissen 4- Samen handelen 5- Ondersteunen initiatieven Tabel 2.2. Doelen met passende trede(n).
2.1.3.2. Aard van het (beleids)onderwerp: contextuele condities
De keuze voor een bepaalde trede van de participatieladder en voor een bepaald doel dat met burgerparticipatie is beoogd, is mede afhankelijk van de aard van het (beleids)onderwerp en het (beleids)probleem dat daaraan ten grondslag ligt (Hurlbert & Gupta, 2015, pp. 101-102; Van der Steen et al., 2014, p. 12; Wilcox, 2000, p. 8). Om de aard van het (beleids)onderwerp te kunnen duiden, neemt dit onderzoek de vijf contextuele condities waarop Walters et al. (2000) (beleids)problemen beoordelen als uitgangspunt. Op basis van deze condities kan het (beleids)onderwerp geduid worden als gestructureerd,
semigestructureerd of ongestructureerd, wat van belang is voor de geschiktheid van de treden van de
participatieladder (Hurlbert & Gupta, 2015, pp. 104-106; Walters et al., 2000, pp. 354-356). Daarnaast kunnen bepaalde doelen beter aansluiten bij (beleids)onderwerpen met een bepaalde aard. Het vorenstaande zal in de onderstaande alinea’s worden verduidelijkt.
De eerste van de vijf condities is de mate van conflict, dat doelt op de mate waarin men het eens is over de normen en waarden die aan het beleidsonderwerp ten grondslag liggen en over de doelen die men wil bereiken (Hurlbert & Gupta, 2015, p. 101; Walters et al., 2000, p. 354). Des te hoger de mate van conflict, des te meer de burger al vroeg betrokken dient te worden bij de besluitvorming (Walters et al., 2000, p. 354). Enerzijds ter legitimatie van het proces en anderzijds omdat een hoge mate van conflict vraagt om een
Daarnaast is ook de mate van vertrouwen in informatie over het onderwerp van belang. Hierbij gaat het om de relevante en benodigde (wetenschappelijke) kennis die vereist is om het (beleids)probleem te begrijpen en op te lossen (Hurlbert & Gupta, 2015, p. 102). Een laag niveau van vertrouwen kan voortkomen uit het ontbreken, verouderd of twijfelachtig zijn van data (Walters et al., 2000, p. 355). Wanneer belanghebbenden de betrouwbaarheid en objectiviteit van de informatie(bron) in twijfel trekken, kan het lastig zijn voor gemeenten en burgers om consensus te bereiken. In dat geval kan een educatief proces een uitkomst bieden (Walters et al., 2000, p. 355). Indien er grote onzekerheid bestaat over het onderwerp en hoe het daarbij horende (beleids)probleem aan te pakken is een hoge gradatie van burgerparticipatie vereist – minimaal de derde trede (samen beslissen) – waarbij gemeenten de dialoog aangaan met burgers over de onderliggende waarden en bij hen vertrouwen kweekt (Hurlbert & Gupta, 2015, p. 105). De doelen die hierbij passen zijn ontdekking en legitimiteit.
Verder is ook het aantal keuzemogelijkheden van belang (Walters et al. 2000, pp. 355-356). Hiermee wordt gedoeld op de hoeveelheid (beleids)opties die mogelijk zijn om het (beleids)probleem aan te pakken. In beginsel geldt dat des te meer keuzemogelijkheden er zijn, des te lastiger het is om consensus te bereiken over een bepaalde (beleids)optie (Walters et al., 2000, p. 355). Het vorenstaande is vooral van belang voor de derde en vierde trede van de participatieladder (samen beslissen en samen handelen) omdat gemeenten en burgers hier consensus dienen te bereiken over een bepaalde (beleids)optie. Des te concreter of afgebakender de keuzemogelijkheden, des te eenvoudiger gemeenten en burgers consensus daarover bereiken (Walters et al., 2000, p. 355). De doelen die hierbij passen zijn ontdekking en legitimiteit omdat gemeenten en burgers een gezamenlijke taal en probleemdefinitie ontwikkelen, wat nodig is om de context af te bakenen waarbinnen alternatieve oplossingen worden gegenereerd en geëvalueerd (Creighton, 1981, p. 64). Indien er bij gemeenten al een duidelijke visie bestaat over het (beleids)probleem en er sprake is van een beperkt aantal keuzemogelijkheden of de keuze is al gemaakt, zijn de eerste en tweede treden (informeren en raadplegen) een voor de hand liggende keuze (Wilcox, 1994, pp. 11-12). De bijbehorende doelen zijn hier namelijk educatie, overhalen of meten.
Tot slot zijn de laatste twee condities – de mate van kennis over de gevolgen van een beleidsoptie en de mate van waarschijnlijkheid dat bepaalde (voorspelde) gevolgen zich zullen voordoen – nauw verbonden (Walters et al., 2000, pp. 355-356). Des te meer kennis er is van de (waarschijnlijke) gevolgen van een (beleids)optie, des te meer burgerparticipatie zich zal richten op het gezamenlijk afwegen van de voordelen en risico’s van de verschillende keuzemogelijkheden. Het vorenstaande vindt plaats vanaf de derde trede (samen beslissen) van de participatieladder en de doelen die hierbij horen zijn ontdekking en
legitimiteit. Indien deze kennis ontbreekt, zal burgerparticipatie zich eerder richten op incrementele
doelen van burgerparticipatie zijn dan educatie, overhalen en/of meten omdat gemeenten het bestaande
risico beperkt willen houden.
Op basis van de in deze paragraaf geschetste contextuele condities kan de aard van een (beleids)onderwerp ideaaltypisch aangeduid worden als: gestructureerd, semigestructureerd of
ongestructureerd. In Tabel 2.3. is een overzicht gegeven van de aard van een (beleids)onderwerp op grond
van de vijf contextuele condities.
Gestructureerd Semigestructureerd Ongestructureerd Mate van conflict Laag Afhankelijk van het geval laag of
hoog
Hoog
Mate van vertrouwen in informatie over het
onderwerp
Hoog Hoog Laag
Aantal keuzemogelijkheden
Beperkt Beperkt Oneindig
Kennis over de gevolgen
Zeker of marginale risico’s
Onzeker Onbekend
Mate van zekerheid dat een gevolg zich
voordoet
Te berekenen Niet/Lastig te berekenen Niet te berekenen
Tabel 2.3. Classificatie van het (beleids)onderwerp – en/of het (beleids)probleem – op basis van vijf contextuele condities (Hurlbert & Gupta, 2015; Walters et al., 2000).
2.1.4. Verwachte patronen: geschiktheid treden participatieladder
Ten aanzien van (beleids)onderwerpen geldt dat des te complexer en onzekerder de informatie over het onderwerp en de gevolgen zijn, des te geschikter een hogere trede van de participatieladder zal zijn (Dreijerink, Kruize & Van Kamp, 2008, p. 12; Hurlbert & Gupta, 2015, p. 104). Daarnaast kunnen de (beleids)onderwerpen waarbij keuzes gemaakt worden op basis van kennis (over de gevolgen), het doen met een lagere trede op de participatieladder dan beslissingen gebaseerd op waarden (Rowe & Frewer, 2000, p. 6). De verwachting is in lijn met het voorgaande dan ook dat des te meer een type product gestructureerder is – zie paragraaf 2.1.4. – des te lager de gekozen trede van de participatieladder zal zijn. Dit komt mede doordat het beoogde doel van burgerparticipatie bij een dergelijk product een doel zal zijn wat aansluit bij een lagere trede van de participatieladder. In Tabel 2.4. worden de verwachte doelen per aard van het
Gestructureerd Semigestructureerd Ongestructureerd Verwachte doel(en) van burgerparticipatie Educatie Overhalen Meten Educatie Overhalen Meten Ontdekking Legitimiteit Ontdekking Legitimiteit
Tabel 2.4. Verwachte doelen van burgerparticipatie afhankelijk van de aard van het (beleids)onderwerp.
De vier (ideaal)typen van producten, die zijn uiteengezet in paragraaf 2.1.1. zijn aan de hand van de (beleids)onderwerpen en -problemen die daaraan ten grondslag liggen ook in meer of mindere mate
gestructureerd. De gestandaardiseerde dienstverlening is van de vier typen producten het meest gestructureerd, terwijl de diensten voor leefbaarheid daarentegen juist het meest ongestructureerd zijn. De individuele dienstverlening en de infrastructurele voorzieningen vallen in een tussencategorie en zijn
(eerder) te kwalificeren als semigestructureerd. Op grond van deze indeling kan per type product een verwachting worden geformuleerd van een bereik van mogelijke treden van de participatieladder. Deze verwachting is in een model – Figuur 2.3. – gegoten dat uitdrukt welke treden van de participatieladder mogelijk zijn voor de vier typen van producten die gemeenten aanbieden. Deze gespleten participatieladder splitst zich uit in vier verschillende richtingen, die staan voor de vier verschillende typen van producten die in dit onderzoek worden onderscheiden. De hoeveelheid treden in een bepaalde richting illustreert welke treden van de participatieladder mogelijk zijn bij een bepaald type product en de donkerte van de letters illustreert hoe sterk de verwachting – gebaseerd op de verschillende theorieën – is dat een bepaalde trede mogelijk is voor dat type product. Aan de basis van iedere richting staat de trede informeren omdat ervan uit wordt gegaan dat deze trede bij alle vier de typen van producten mogelijk is.
Figuur 2.3. Eigen illustratie. De gespleten participatieladder voor gemeenteproducten (model is gebaseerd op de gespleten participatieladder van Hurlbert & Gupta (2015)).
2.2. Deel 2: De rolopvattingen van ambtenaren met betrekking tot burgerparticipatie 2.2.1. Traditionele en nieuwe rollen
Rolopvattingen drukken verschillende invullingen van het ambtenarenbestaan uit (Huls, Ackermann, & Van Ruyven, 1998, p. 206). Traditioneel gezien is er altijd sprake geweest van een spanningsveld tussen twee ideaaltypische rollen die ambtenaren kunnen hebben. Enerzijds ging dat om de Weberiaanse ambtenaar die regelconform handelt, strikt loyaal is aan de politieke leiding en zo neutraal mogelijk beleid voorbereidt en uitvoert (Edwards, 2001, p. 128; Sterkenburg, 2006, p. 2). Anderzijds ging dat om de professional die op grond van expertise over een zekere mate van autonomie beschikt en eigen relaties en aanpassingsmechanismen ontwikkelt ten opzichte van de omgeving (Edwards, 2001, p. 128). De ontwikkelingen omtrent burgerparticipatie hebben ertoe geleid dat ambtenaren worden geacht een nieuwe balans te vinden tussen de traditionele rollen – de Weberiaanse ambtenaar en de professional – en een nieuwe rol als aanspreekbare, faciliterende en verbindende ambtenaar (Korsten, 2016, p. 154).
In deze nieuwe rol brengen ambtelijke medewerkers kennis en informatie in om de meningsvorming bij alle deelnemers – bestuurders, politici, burgers en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties – te ondersteunen en leveren zij ook bijdragen aan de organisatie en aanpak (Edwards, 2001, p. 128). Ambtenaren dienen hierbij meer en meer burgers te erkennen als een partij die een bepaald type deskundigheid (ervarings- en belevingsdeskundigheid) inbrengt. Daarnaast dienen zij bovendien een brug te slaan tussen de ideeën en de beleving van burgers enerzijds en de taakoriëntatie binnen de producten waarvoor zij verantwoordelijk zijn anderzijds (Edwards 2001, p. 128; Gossink, 1995, p. 64). Ambtenaren moeten hierbij constant schakelen tussen een organisatie die zekerheid en continuïteit wil en een omgeving die per definitie onzeker en in beweging is (Van der Steen et al., 2014, pp. 35-36). Binnen dit nieuw ontstane spanningsveld zullen ambtenaren verschillende houdingen ontwikkelen – bijvoorbeeld vasthouden aan reguliere werkwijzen of het zoeken naar een middenweg tussen de verschillende verwachtingen – om hiermee om te gaan (Sterkenburg, 2006, p. 2). De houdingen die ambtenaren binnen het nieuwe spanningsveld innemen, kunnen bepalend zijn voor de keuze die zij maken voor bepaalde treden van de participatieladder. De verschillende treden van de participatieladder vereisen namelijk verschillende rolopvattingen van ambtenaren (Edwards, 2001, p. 126). Naarmate de gradatie van burgerparticipatie toeneemt en een hogere trede wordt verwezenlijkt, dient er meer sprake te zijn van een verandering in rolopvatting van de ambtenaar om zijn omgeving tevreden te houden (Sterkenburg, 2006, p. 2). De meer traditionele rollen dienen in dat geval namelijk gecombineerd te worden met of ingewisseld te worden voor de nieuwe rol van de aanspreekbare, faciliterende en verbindende ambtenaar.
2.2.2. Vier rolopvattingen gespecificeerd
De traditionele en de nieuwe rollen worden in dit onderzoek uitgesplitst in vier verschillende rolopvattingen (Edwards, 2001, pp. 128-129; Hartman & Tops, 1987). Hierbij gaat het om de kleurloze ambtenaar, de
deskundige, de onderhandelaar en de verbinder. Deze rolopvattingen zijn gestoeld op (impliciete)
veronderstellingen die ambtenaren hebben van de functie en het functioneren van de overheid en van hun eigen rol daarin, die richtinggevend zijn voor het concrete gedrag en de keuzes die ambtenaren maken (Edwards, 2001, pp. 128-129). Deze vier rolopvattingen gelden zodoende als ideaaltypen om de verschillende houdingen van ambtenaren als het gaat om burgerparticipatie te typeren.
De kleurloze ambtenaar is de ambtenaar die zonder engagement met de te verrichten werkzaamheden alle klussen tracht te klaren die – door de politiek – op zijn bord worden geschoven (Edwards, 2001, p. 128; Huls, Ackermann, & Van Ruyven, 1998, p. 205). In die zin functioneert deze ambtenaar als doorgeefluik in contacten met de omgeving. Ambtenaren zijn volgens de kleurloze ambtenaar bovenal verantwoordelijk voor het implementeren van beleid en verantwoording hiervoor leggen zij af aan hun politieke bazen (Callahan, 2007, p. 1186; Jonker, 2008, pp. 41-42). De burger dient hierbij – overeenkomstig de ideeën van de representatieve democratie – eventuele onvrede te uiten via het stembureau. Al met al heeft burgerparticipatie voor deze ambtenaar een vrij beperkte betekenis en zal in zijn/haar beleving vooral gericht zijn op het ophalen van eventueel waardevolle ideeën of nuttige situatiegebonden informatie (Jonker, 2008, p. 41). Vandaar dat burgerparticipatie als het aan de kleurloze
ambtenaar niet verder zal reiken dan de tweede trede (raadplegen) van de participatieladder.
De deskundige is erop gericht de eigen deskundigheid of die van de afdeling tot gelding te brengen door het maken van waardevrije en rationele besluiten (Callahan, 2007, p. 1187; Edwards, 2001, pp. 128-129). De eigen taak/expertise – of die van de afdeling – vormt de legitimatie van de gekozen handelwijzen. In contacten met de omgeving heeft deze ambtenaar een zekere arrogantie ten opzichte van actoren die gezien worden als vertegenwoordigers van deelbelangen en respect wordt vooral getoond voor de inbreng van andere expertise (Edwards, 2001, pp. 128-129). Burgers zijn afhankelijk van de bureaucratie en worden zodoende – overeenkomstig de ideeën van de traditionele public administration – vooral gezien als cliënten die bouwen op de expertise van de ambtenaar. Net zoals bij de kleurloze ambtenaar zal burgerparticipatie als het aan de deskundige ligt in beginsel niet verder reiken dan de tweede trede (raadplegen) van de participatieladder.
De onderhandelaar beschouwt zichzelf als vertegenwoordiger van een bepaald belang, maar is in tegenstelling tot de deskundige gericht op het bereiken van een redelijk compromis met de andere betrokkenen (Edwards, 2001, p. 129). Deze betrokkenen worden niet beschouwd als lastige tegenstanders, maar als representanten van legitieme belangen waarmee compromissen gesloten moeten worden. Deze ambtenaren zien individuele burgers als investeerders en aandeelhouders in het publiek belang en hun eigen
rol is om verstandig te investeren namens alle aandeelhouders om het rendement voor de gemeenschap en individuele investeerders te maximaliseren (Callahan, 2007, p. 1187). De onderhandelaar zal zodoende ten hoogste de derde trede (samen beslissen) verwezenlijken.
De verbinder is de ambtenaar die samen met burgers tot een gezamenlijke probleemdefinitie en probleemaanpak tracht te komen (Edwards, 2001, p. 129). De betrokkenheid van burgers wordt gezien als een voorwaarde voor het ontwikkelen van goede voorstellen die over een breed draagvlak beschikken en als zinvol worden beschouwd. In plaats van onderhandelingen is er sprake van een gezamenlijk leerproces waarbij voorkeuren en opvattingen over problemen en oplossingen voor wederzijdse beïnvloeding vatbaar zijn (Edwards, 2001, p. 129). Burgers en ambtenaren zijn zodoende volgens de verbinder samen verantwoordelijk om sterke en gezonde gemeenschappen te onderhouden en burgers hebben als ‘(mede)eigenaren’ een verplichting om een actieve rol hierin aan te nemen (Callahan, 2007, p. 1187). Bovendien vindt de verbinder het voor de ontwikkeling van burgerschap van groot belang dat iedereen meedoet aan het inrichten van het publieke domein en neemt hierin een ondersteunende rol aan (Edwards, 2001, p. 129; Jonker, 2008, p. 42). Burgerparticipatie zal bij de verbinder zodoende voorkomen in een vorm die past bij de eerste, derde, vierde en vijfde trede (informeren, samen beslissen, samen handelen,
ondersteunen initiatieven) van de participatieladder. Wanneer sprake is van de eerste trede (informeren) zal
dat echter nooit op zichzelf staan, maar zal sprake zijn van een belofte van een hogere trede op een later moment.
2.2.3. Verwachte patronen
In paragraaf 2.2.3. wordt uitgelegd dat de rolopvatting van ambtenaren van belang is voor de keuze die zij maken voor bepaalde treden van de participatieladder. Dat leidt tot de verwachting – die in Figuur 2.4. wordt uitgedrukt – dat ambtenaren met een rolopvatting vergelijkbaar met de kleurloze ambtenaar en de
deskundige minder geneigd zullen zijn de burgers te betrekken bij hun product(en) en naarmate de
rolopvatting meer overeenkomt met de onderhandelaar en de verbinder het streven de burger te betrekken, zal toenemen. Des te meer ambtenaren bereid zijn om burgers bij hun producten te betrekken, des te eerder de keuze zal worden gemaakt voor een hogere trede van de participatieladder. In de praktijk is het echter niet ondenkbaar dat ambtenaren meer dan één – bijvoorbeeld een primaire en secundaire – rolopvatting hebben.
Hoewel de verwachting is dat de rolopvatting gevolgen heeft voor de keuze voor bepaalde treden van de participatieladder, bestaat tevens de verwachting dat bepaalde rolopvattingen eerder zullen voorkomen bij (beleids)onderwerpen met een bepaalde aard. Gestructureerde
(beleids)onderwerpen/problemen vereisen in de praktijk namelijk technocraten/bureaucraten (de
deskundige en de kleurloze ambtenaar) die bewakers zijn van het publieke belang (Hurlbert & Gupta, 2015,
pp. 101-105). Zij nemen beslissingen in het belang van de burger. Dit doen zij door incrementele veranderingen, verbetering van bestaande routines en instrumentele verandering in strategie binnen het bestaande normatieve raamwerk. Hierbij vindt interactie met de burger vooral plaats met als doel educatie of meten. Daarnaast vereisen semigestructureerde (beleids)onderwerpen/problemen in de praktijk een adaptieve houding – passend bij de onderhandelaar en de verbinder –, die nodig is om te kunnen dealen met systemen op meerdere niveaus en met meerdere actoren en interactie op verschillende lagen (niveaus) (Hurlbert & Gupta, 2015, p. 105). Tot slot vereisen ongestructureerde (beleids)onderwerpen/problemen dialoog, vertrouwen bouwen, het managen van een ‘low trust context’, het blootleggen van machtsdynamieken en onderliggende waarden en geduld (Hurlbert & Gupta, 2015, pp. 105-106). Dit correspondeert enkel met de rolopvatting van de verbinder. In Tabel 2.5. is de verwachting uitgedrukt voor de gestructureerde, semigestructureerde en ongestructureerde aard van het (beleids)onderwerp en de verwachte bijbehorende rolopvattingen.
Gestructureerd Semigestructureerd Ongestructureerd Verwachte rolopvattingen Deskundige Kleurloze ambtenaar Onderhandelaar Verbinder Verbinder Tabel 2.5. Verwachte rolopvattingen van ambtenaren afhankelijk van de aard van het (beleids)onderwerp.
Naast de aard van de (beleids)onderwerpen/problemen kunnen ook specifieke kenmerken van de vier typen van producten ertoe leiden dat bij een bepaald type producten eerder een bepaalde rolopvatting voorkomt. Deze verwachting is vooral gebaseerd op de eisen die aan ambtenaren worden gesteld en het type werk van de typen van producten zoals beschreven in paragraaf 2.1.1. In Tabel 2.6. is de vorenstaande verwachting opgenomen.
Individuele dienstverlening (1) Gestandaardiseerde dienstverlening (2) Infrastructurele voorzieningen (3) Diensten voor leefbaarheid (4) Eisen aan ambtenaar
Empathisch vermogen van ambtenaren van belang waarbij zij zich dienen te verbinden met de omgeving van betrokkenen Rolconflict ambtenaar: aan de ene kant het individu zo goed mogelijk helpen en aan de andere kant voorkomen dat individu niet ten onrechte misbruik maakt van een collectieve voorziening of inbreuk maakt op een collectief belang
Ambtenaar helpt burger kiezen van het juiste standaardproduct Zeer beperkte vrijheidsgraden ambtenaar bij uitvoering Systemen en protocollen van belang
Kennis en vakbekwaamheid extra van belang
Van belang is het taxeren van invloeden en effecten en overzicht hebben
Type werk Mens- en contextgedreven werken en organiseren Contextloos en systeemgedreven werken en organiseren Contextgericht en systeemgedreven werken en organiseren Contextgedreven werken en organiseren Verwachte rolopvatting
Deskundige, Onderhandelaar & Verbinder
Kleurloze ambtenaar Deskundige & Onderhandelaar
Onderhandelaar & Verbinder Tabel 2.6. Verwachting over voorkomende rolopvattingen op basis van bepaalde kenmerken van de vier typen van producten.
3.
Methodologisch kader
In dit hoofdstuk worden de gekozen werkwijzen beschreven. Allereerst wordt uitgelegd welke onderzoeksbenadering en onderzoeksstrategie is gebruikt. Vervolgens wordt de selectie van onderzoekseenheden uitgebreid verantwoord. Daarna is een beschrijving gegeven van de databronnen en is uitgelegd hoe de data worden verzameld en geanalyseerd. Tot slot worden de variabelen geoperationaliseerd en wordt aandacht besteed aan de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek.
3.1. Onderzoeksbenadering en onderzoeksstrategie
In dit onderzoek wordt de mixed-methods onderzoeksbenadering gebruikt, die een mengvorm van een kwalitatieve en een kwantitatieve dataverzamelingsmethode inhoudt (Bleijenbergh, 2016, pp. 14-15). Deze benadering houdt in dit onderzoek in dat er documenten zijn verzameld, interviews zijn afgenomen en een enquête is gehouden. Een combinatie van deze methoden is zeer geschikt om een (sociaal) verschijnsel volledig in kaart te brengen. Kwalitatief onderzoek is namelijk gericht op het verzamelen en interpreteren van talig materiaal om op basis daarvan uitspraken te doen over een (sociaal) verschijnsel in de werkelijkheid en kwantitatief onderzoek is gericht op cijfermateriaal, zoals reeksen scores in een enquête-onderzoek, over een sociaal verschijnsel (Bleijenbergh, 2016, p. 12). Een kwalitatief onderzoek kan in dezelfde tijdsperiode echter minder waarnemingseenheden onderzoeken dan een kwantitatief onderzoek (Bleijenbergh, 2016, p. 12). Vandaar dat is gekozen voor een mixed-methods onderzoek waarbij het kwantitatieve gedeelte van dit onderzoek een algemeen overzicht geeft van de geschikt geachte treden van de participatieladder per (type) product. Daarnaast zal het kwantitatieve gedeelte tevens inzichtelijk maken welke rolopvattingen heersend zijn bij de verschillende teams van de gemeente. Het kwalitatieve gedeelte onderzoekt meer diepgaand waarom bepaalde treden mogelijk worden geacht, waarom de keuze voor bepaalde treden wordt gemaakt en hoe de rolopvatting van ambtenaren meespeelt in hun keuze voor een bepaalde gradatie van burgerparticipatie.
Zodoende wordt in dit onderzoek in beeld gebracht welke factoren met elkaar samenhangen en welke patronen daarbij bestaan. Dit onderzoek houdt daarbij een deductieve werkwijze aan, die het onderzoeksobject benadert vanuit een duidelijk gedefinieerd theoretisch raamwerk (Bleijenbergh, 2016, p. 52). Bij deze werkwijze worden theoretische verwachtingen geformuleerd en vervolgens wordt door middel van een analyse onderzocht of de theoretische verwachtingen passen bij de verzamelde data (Van Staa & De Vries, 2014, p. 46). Indien na de analyse blijkt dat de theoretische verwachtingen niet aansluiten bij de verzamelde data, kan een bijstelling van de theorie of formulering van een alternatieve theorie vereist zijn (Bleijenbergh, 2016, p. 52).
een bepaalde periode, met behulp van diverse databronnen, teneinde uitspraken te kunnen doen over de patronen en processen die aan het verschijnsel ten grondslag liggen (Bleijenbergh, 2016, pp. 43-44). Het voordeel hiervan is dat alle factoren die met het verschijnsel samenhangen in het onderzoek kunnen worden meegenomen (Bleijenbergh, 2016, p. 47). De context van het verschijnsel komt zo in beeld. Een casestudy kan zowel enkelvoudig als meervoudig zijn. In dit onderzoek is sprake van een meervoudige casestudy. Door te zoeken naar de factoren waarin de casussen verschillen, kan worden verklaard waarom het verschijnsel in het ene geval in een andere uitkomst resulteert dan in het andere geval (Bleijenbergh, 2016, p. 48). Een casestudy kan daarnaast enerzijds holistisch of anderzijds ingebed zijn (Yin, 2012, p. 393). In dit onderzoek is sprake van een ingebedde casestudy, omdat ook op het subniveau van de zeven teams van de gemeente Zaltbommel die verantwoordelijk zijn voor de extern georiënteerde producten een vergelijking plaatsvindt. Bij een casestudy gaat het om het analyseren en begrijpen van de casussen in de context van de echte wereld in tegenstelling tot enkel de theoretische – en abstracte – context (Scholz & Tietje, 2002, p. 2). Doordat het onderzoek zich ook richt op het – meer realistische – subniveau, is het uitermate geschikt voor het verzamelen van kwantitatieve data bij bijvoorbeeld teams of individuen in een organisatie (Scholz & Tietje, 2002, p. 14; Yin, 2012, p. 393).
3.2. Casus-selectie
Het aantal producten dat de gemeente aanbiedt, is ontzettend groot en veel producten hebben gemeenschappelijke kenmerken. Vandaar dat in dit onderzoek de keuze is gemaakt om de producten van de gemeente Zaltbommel met gemeenschappelijke kenmerken in te delen in vier categorieën van typen van producten (zie Bijlage A). Deze vier categorieën (individuele dienstverlening, gestandaardiseerde
dienstverlening, infrastructurele voorzieningen en diensten voor de leefbaarheid) zijn de casussen die
geselecteerd zijn voor dit onderzoek. De selectie van deze vier casussen maakt het mogelijk om op een algemener niveau, namelijk typen van producten in plaats van afzonderlijke producten, uitspraken te doen over het onderzochte verschijnsel. Door een vergelijking te maken tussen de casussen kan een beter zicht worden verkregen op de patronen die samenhangen met het geschikt zijn van de treden van de participatieladder en de gevolgen van de rolopvatting van ambtenaren op de keuze die zij maken voor bepaalde treden (Bleijenbergh, 2016, p. 48).
Om dit onderzoek tevens te laten aansluiten op de ‘echte wereld’ is ervoor gekozen om dit onderzoek ook (deels) te laten plaatsvinden op het subniveau van teams van de gemeente Zaltbommel. Deze teams zijn verantwoordelijk voor de extern georiënteerde diensten en werkzaamheden die – in Bijlage A – zijn toegewezen aan de vier casussen. Hierbij gaat het om zeven teams, waarbij elk team is gekoppeld aan
