J.LW.(Hansko)Broeksteeg Universitairhoofddocentstaatsrecht RadboudUniversiteit
nhoudsopgave
Samenvatting
Inleiding
2 Gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen 2.1 Beschrijving
3 Waaromvoldoendebestaandetoezichtmechanismenniet?
3.1 Grondwettelijkkader 3.2 Spontanevernietiging 3.3 Positieftoezicht
3.4 Verwaarlozingvanmedebewindstaken 3.5 Verwaarlozingvanautonometaken
3.6 Biedtdeautonometaakverwaarlozingsregelingeenoplossing?
3.7 Depraktijkvanbestuurlijktoezicht 3.8 Financieeltoezicht 4 Voorstellentotinterventie:bestaandeinstrumenten
4.1 Opmerkingenvooraf
4.2 Proportionaliteitengemeentelijkeautonomie 4.3 Aanstellenwethoudersvanbuiten
4.4 Eenwaarnemermeteenopdracht
4.5 Aanscherpingtoepassingtaakverwaarlozingsregeling 4.6 Aanscherpingtoepassingfinancieeltoezicht
4.7 Toepassingvanartikel132GwaandehandvanFinsterwolde 4.8 Toevoegenambtenarenaangemeentelijkambtelijkapparaat 4.9 Verplichtegemeentelijkeherindeling
5 Voorstellentotinterventie:nieuweinstrumenten 5.1 Eenaanwijzingsbevoegdheid
5.2 Eenwaarnemermet‘extra’wettelijketaken 5.3 Deaanstellingvaneenregeringscommissaris 5.4 Bestuurlijkeindeplaatsstelling
5.5 Eenbestuurlijkeartikel12-regeling 5.6 Eenkwaliteitskamer
5.7 Raadsontbindingennieuweverkiezingen 5.8 Eenmaximaletermijnvoorpolitiekeambtsdragers 5.9 Ontnemenraadszetelvanwegestructureelabsenteïsme 5.10 Ontmoedigenvanafsplitsingen
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen
6 Rechtsvergelijking
6.1 Noordrijn-WestfalenenNedersaksen 6.2 Vlaanderen
6.3 Inspiratieuitderechtsvergelijking
39 39 42 43
7 Ondermijningvanhetgemeentebestuur 7.1 Watisondermijning?
7.2 Afbakeningonderzoek 7.3 Informelebeïnvloeding 7.4 Ontnemenraadszetel 7.5 Ontnemenpassiefkiesrecht 7.6 Schorsingraadslid
7.7 VerklaringomtrentGedrag 7.8 OnderzoekennaslagdoordeAlVD 7.9 Verhogingvergoeding
7.10 UitbreidingBibob
7.11 Bestuurlijkepluk-ze-wetgeving 7.12 Specifiekewetgeving
46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 51 52 52
8 Samenvattingenconclusies
8.1 Gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen 8.2 Ondermijningenbestuurlijkeproblemen
8.3 Totslot
53 53 54 55 Literatuurlijst
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 5
Samenvatting
Derechtsvragendieinditonderzoekcentraalstaan,luiden;Opwelkewijzekunnennieuweinstrumentenen
bevoegdheden,opgrondwaarvankanwordengeïntervenieerdingemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen enmetproblemenvanondermijning,concreetvormkrijgen?Welkehakenenogenklevenaandezenieuweinstrumenten enbevoegdheden?Hoeverhoudendevoorgesteldeinstrumentenenbevoegdhedenzichtothet(grond)wettelijkekader?
Daarbijisindeeersteplaatshetvraagstukvangemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemennadergeduid.
Aanhakendopeerderindewetenschappelijkeliteratuurgegevendefinitiesgebruikikvoorditonderzoekalswerkdefinitie:
eengemeentedieevidentenzichtbaarproblemeninpolitiekenbestuurkentdoorhetaftredenvanmeerdanéén burgemeesteren/ofwethouders,waarbijookbotsingenindegemeenteraadplaatsvindendiedoorgaansnietslechtsvan zakelijkeaardzijn.Dezeproblemenzijnstructureel,omdatzijzichlangdurigvoordoen.Ditonderzoekgeeftvervolgens weerdatdebestaandeinstrumentenenbevoegdhedenvanbestuurlijktoezicht(preventieftoezicht,spontane
vernietiging,taakverwaarlozing)onvoldoendemogelijkhedenbiedenomdezeproblemenaantepakken.Hetbestaande toezichtsinstrumentariumissterkgerichtopdeinhoudvandegemeentelijkebesluitvorming.Indienconcrete
medebewindstakenwordenverwaarloosd,kanindeplaatsstellingvolgen;indienbesluiteninstrijdzijnmethetrechtof hetalgemeenbelangkunnenzijwordenvernietigd.Bijdegemeenteninkwestieisnietzozeerdeinhoudvanhet gemeentelijkbeleideenprobleem,maarveeleerdebestuurlijkeprocessen.Bestuurlijktoezichtis,metanderewoorden, vooralgerichtophetnemenvanbeslissingen,opdeinhouddaarvanenhetbeleiddatdaaraantengrondslagligt.
Hoogstensheeftderegelingvanverwaarlozingvanautonometakenmedebetrekkingophetbestuurlijkeproces,maar danmoetersprakezijnvangrovetaakverwaarlozing,veelaluitgelegdals'werkweigerendegemeenten’.
Geblekenisdatmetinformeledrukopgemeenten,inderegeluitgeoefenddoordecommissarisvandeKoning,veel kanwordenbereikt.Nietteminlijkterbehoeftetebestaanaaneenbevoegdheidomintegrijpen,nietindelaatsteplaats alseenstokachterdedeur.Inditonderzoekzijnveelinstrumentenenbevoegdhedenuitgewerkt.Demeestrelevante wordenookhierbesproken.
Indeeersteplaatszijndereedsbestaandeinstrumentenenbevoegdhedengeïnventariseerd.Deaanstellingvaneen waarnemendburgemeester,aldannietmeteenopdracht,heeftvaakeennormaliserendeffectopdebestuurlijke verhoudingen.DeopdrachtdiedecommissarisvandeKoninghemmeegeeft,kanechternietverderreikendande regulierebevoegdhedendiedeburgemeesterheeft.Bovendienmoetereenburgemeestersvacaturezijn.Ookde aanstellingvaneenwethoudervanbuitenderaadkaneentemperendewerkinghebbenopconflicten.Ookhiergeldtdat deaanstellingvaneenwethoudervanbuitennietafgedwongenkanworden,doordecommissarisvandeKoningnoch doordeministerofdeKroon.
Tenaanzienvannieuwe,nognietbestaandeinstrumentenkunnenweeenonderscheidmakentusseninstrumenten enbevoegdhedenwaarvoorwetswijzigingnodigiseninstrumentenenbevoegdhedendiegrondwetsherzieningvergen.
Insommigegevallenbestaattwijfel.MeteenaanwijzingsbevoegdheidkandecommissarisvandeKoningofdeminister ingrijpeninhetgemeentebestuur.Datiseenvormvanpositieftoezicht.Toenderegeringbijdetotstandkomingvande Gemeentewet-iggzeenalgemeneaanwijzingsbevoegdheidindewetwildeopnemen,stuittedatopbezwaren.Dethans geldendeinterpretatievanartikel'132,derdelid.Grondwetisdanookdatpositieftoezichtalleentoegepastkanworden ingevalvanmedebewind.Omdatderegeringeerderditartikelaldusinterpreteerdedathetruimtebiedtvooreenbreder positieftoezicht,namelijkooktenaanzienvanautonometaken,lijktruimeretoepassingmogelijk,maardatvergt herinterpretatievanartikel132,derdelid.Grondwet.DaarmeescherenwelangsdegrenzenvandeGrondwet.
Hetvoorgaandegeldtookvoordeaanstellingvaneenwaarnemermetextrawettelijketaken,vaneenregeringscommissaris ofvaneeninspecteuringevalvaneenbestuurlijkeartikeli2-regeling,althansindienzijaanwijzingenkunnenontvangen vandeministerofdecommissarisvandeKoning.
Grondwetswijzigingisnodigvoordeverwezenlijkingvandevolgendeinstrumentenenbevoegdheden.Een waarnemendburgemeesterzoutoegerustkunnenwordenmetextrawettelijketaken.Hijzouvetorechtinhetcollege kunnenhebbenofhetdagelijksbestuurvandegemeentekunnenvoeren,indienhetcollegedaartoedoorbestuurlijke problemennietinstaatis.OmdatdeGrondwetdebevoegdhedenvancollegeenburgemeesternietregelt,kande
6 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen
Gemeentewetvoorzienineen(tijdelijke)wijzigingvandiebevoegdheden.Metbetrekkingtotderaadligtdatanders;zijn bevoegdhedenzijnindeGrondwetgenormeerd.Hijis,opgrondvanartikel125,eerstelid,hoofdvandegemeente.
Ingrijpenindebevoegdhedenvanderaadvergtomdieredengrondwetswijziging.Hetvoorgaandegeldtookvoorde aanstellingvaneenregeringscommissaris,althanszolanghetnietgaatomdegroveverwaarlozingvanautonometaken enindiendezekaningrijpenindebevoegdhedenvandegemeenteraad.Grondwetswijzigingisooknodigvoorontbinding vandegemeenteraad.InNoordrijn-Westfalenwordtdebevoegdheidvanraadsontbindingbeschouwdalsultimum remedium-toezichtsbevoegdheid.Danwordtdebevoegdheidtotraadsontbindingtoegepastdooreentoezichthouder.
InNederlandzoudatdeKroonofdeministerkunnenzijn.Datvergtgrondwetswijziging,omdatontbindingvanderaad onderhethuidigerechtaltijdeenadhoeformelewetvergt(artikel129,vierdelid,enartikel132,vijfdelid.Grondwet).
Daarbijishetoverigensdevraaginhoeverreraadsontbindingeenoplossingisvoorbestuurlijkeproblemen,alsderaad opnieuwisgekozeneninvrijweldezelfdesamenstellingbijeenkomt.Hetontnemenvaneenraadszetel,tenslotte,inhet bijzonderbijstructureelabsenteïsme,vergtgrondwetswijziging,omdatheteenbeperkingvanhetpassiefkiesrechtisen vanhetvrijemandaat.Immers,hoeeenraadslidfunctioneert,bepaalthijzelf,ookalbetreftdatfunctionereneen afwezigheidinraadsvergaderingen.
Voordevolgendevoorstelleniseen(wettelijke)regelingnodig.Uitderechtsvergelijkingblijktdateeninformatierecht voordetoezichthoudereeninteressanttoezichtsinstrumentis,zekeralsdat-zoalsinNoordrijn-Westfalenhetgevalis -medebetekentdatdetoezichthouderbevoegdisraads-encollegevergaderingenbijtewonenendaarinhetwoordkan voeren.Metdeingewonneninformatiekandetoezichthouderdebesluitvormingdaarinbeïnvloeden.Eenregelingter zakekanindeGemeentewetwordenopgenomen.Hijheeftechtergeen'doorzettingsmacht',danzouhijimmerskunnen tredenindebevoegdhedenvanderaadenisgrondwetswijzigingnodig.Afsplitsingenvanraadsfractiesendaarmeeeen versplinteringvanderaadkan,zijhetbeperkt,wordenvoorkomendoorde‘splitsers’minderrechtentegeveninde gemeenteraad.Hetreglementvanordevanderaadkandaaroverbepalingenbevatten.Dezekunneneenbeperkingvan despreektijdinhoudenenminderfinanciëleenandereondersteuning.
Debestuurlijkemaatregelenomondermijningtegentegaanzijnbeperkt,althansvergelekenmetdestrafrechtelijke enbestuursrechtelijkemaatregelen.ZondergrondwetswijzigingkangeenVerklaringomtrentgedrag(VOG)worden vereist,althansnietindienhetnietkunnenoverleggendaarvanzoubetekenendateenpersoongeenraadslidof wethouderzoukunnenworden.Datzouimmerseenbeperkingvanhetpassiefkiesrechtbetekenen.Welmogelijkisde uitbreidingvandeverbodenhandelingen,waardoorderaadszetelkomttevervallenendeuitbreidingvandedelicten waarbijderechteralsbijkomendestrafuitsluitingvankiesrechtkanuitspreken.Ookismogelijkeenverhogingvande vergoedingvoorraadsledenomaldushetraadslidmaatschapaantrekkelijkertemakenenpolitiekepartijenbeterinstaat testellenomdelokalekandidatenlijstentevullenmetgoedekandidaten.Hieraanklevendenadelendatkandidatenhet raadslidmaatschapnietmogenambiërenvanwegedevergoedingendatbeïnvloedingdoorcriminelenetwerkennietuit tesluitenvalt.VerderzoudereikwijdtevandeWetBibobuitgebreidkunnenworden,zowelvoorwatbetreftdesectoren alsdepersonenwaaropdezewetvantoepassingis.OokishetmogelijkomwettelijkvastteleggendatdeBelastingsdienst endeAlVDfiscaalonderzoekennaslagkunnendoennaarraads-encollegeleden(zoalsnuookgebeurtbijdebenoeming vanburgemeesters).Tenslottenoemikdebestuurlijkepluk-ze-wetgeving;hetontnemenvanvoordeel,onrechtmatig verkregenmetgebruikmakingvanverleendevergunningenofontheffingen.Bijdeintrekkingdaarvanzoudendeze geldenteruggevorderdkunnenworden.Welgeldtdatvanpersonenniettweemaalopgrondvanhetzelfdefeit vermogenontnomenkanworden.
Gezienhetvoorgaande,ligthetvoordehandomdevolgendevoorstelleninoverwegingtenemen.Indeeerste plaatsisdatdemogelijkheid,ontleendaanderechtsvergelijkingmetNoordrijn-Westfalen,omeentoezichthouderaan hetgemeentebestuurtoetevoegen,diedebevoegdheidheeftomraads-encollegevergaderingenbijtewonenendaarin hetwoordtevoeren.DecommissarisvandeKoningzoudetoezichthouderkunnenaanstellen.Daarvooriswetswijziging nodig.Ditzoueeneerstestapkunnenzijn;overigevoordehandliggendevoorstellenvergenwelgrondwetswijziging.
Datgeldtvooreenaanwijzingsbevoegdheidvoordeministerenvoordewaarnemendburgemeestermetextrawettelijke bevoegdheden.Detoepassingvandezebevoegdhedenbeperktdebevoegdhedenvandegemeenteraadentreedt daarominzijngrondwettelijkgegarandeerdehoofdschap.Voorwatbetreftondermijningzoueeneerstestapzijnde wettelijkemogelijkheidtothetverrichtenvannaslagvoordeAlVDenfiscaalonderzoekdoordeBelastingdienstbijde benoemingvanraadsledenofwethouders,althansindiendaartoeaanleidingbestaat.Daarnakanwordengedachtaan eenuitbreidingvandeverbodenhandelingen,waardoorderaadszetelkomttevervallen,endeuitbreidingvandedelicten waarbijderechteralsbijkomendestrafuitsluitingvankiesrechtkanuitspreken.Daarvoorisgeengrondwetswijzigingnodig.
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 7
8 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen
1 n eiding
Ditonderzoekheeftbetrekkingoptweewezenlijkelokalevraagstukken:
• gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen;en
• bestuurlijkeproblemenalsgevolgvanondermijningvanhetgemeentebestuur.
Indewetenschap,indepolitiekenindemediaisgeconstateerddathetnieteenvoudigisomdezeproblemenhethoofd tebieden.BestaandeInstrumentenenbevoegdhedenzoudenonvoldoendemogelijkhedenbiedenomintegrijpenin gemeentenwaaraanhoudendebestuurlijkeproblemenspelenofwaarinondermijningeenwezenlijkprobleemis.
Devraagisdanrelevantwelke(nunognietjuridischgeregelde)instrumentenenbevoegdhedenwélkunnenbijdragen aaneenmogelijkeoplossingvandezeproblemen.Ditadviesgaatprimairoverdezenieuweinstrumentenen
bevoegdheden.Daaromstaaninditonderzoekdevolgenderechtsvragencentraal:
• Opwelkewijzekunnennieuweinstrumentenenbevoegdheden,opgrondwaarvankanwordengeïntervenieerdin gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenenmetproblemenvanondermijning,concreetvormkrijgen?
• Welkehakenenogenklevenaandezenieuweinstrumentenenbevoegdheden?
• HoeverhoudendevoorgesteldeInstrumentenenbevoegdhedenzichtothet(grond)wettelijkekader?
Ditonderzoekvangt,nadezeinleiding,aanmeteen(korte)probleemanalyse(par.2)metbetrekkingtotbestuurlijke probleemgemeenten:overwelkegemeentengaatditonderzoekenwatspeelterindezegemeenten?Wathoudt,met anderewoorden,hetvraagstukvangemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenin?
Inpar.3staatde(aanhetvervolgvanhetonderzoekvoorafgaande)vraagcentraalinhoeverredebestaande instrumentenvolstaanbijinterventieingevalvanbestuurlijkeproblemen.Danzalblijkendatdebestaandeinstrumenten nauwelijksvolstaan.Par.3geeftookweerwaaromdeaanhoudendebestuurlijkeproblemennietdoormiddelvan bestaandeinstrumentenvanbestuurlijktoezichtkunnenwordenopgelost.Onderzochtwordenondermeer:
taakverwaarlozinginmedebewindendedaarmeegepaardgaandeindeplaatsstelling,taakverwaarlozingvanautonome taken,positieftoezicht,spontanevernietiging,depraktijkvanbestuurlijktoezicht(medeinhetlichtvanderevitalisering vanhetgeneriektoezicht)enfinancieeltoezicht.
Par.4betrefthetonderzoeknaarde(herwaarderingvan)reedsbestaandeinterventiemogelijkhedeningemeenten metaanhoudendebestuurlijkeproblemen:par.5betrefthetonderzoeknaarnieuweinterventiemogelijkheden.Telkens staandaarbijdehiervoorweergegevenrechtsvragencentraalopwelkewijzedezeinstrumentenenbevoegdheden concreetvormkunnenkrijgen,welkhakenenogendaaraankleveneninhoeverrevoordegenoemdeinterventie
mogelijkhedenwetswijzigingofgrondwetswijzigingnodigis.
Voorhetgedeeltevanhetadviesovergemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenwordttevenseen rechtsvergelijkinggemaaktmetenkeleonsomringendelanden.Dezekaninspiratiebiedenvoordevormgevingvan interventie-arrangementen.Vanwegedevergelijkbaarheidendebeschikbaarheidvanvoldoendeliteratuur,ligthetvoor dehanddatdezerechtsvergelijkingVlaanderen(België)enNoordrijn-Westfalen(Duitsland)betreft.Dezerechts
vergelijkingisweergegeveninpar.6.
Deinterventiemogelijkhedeningevalvanondermijningvanhetgemeentebestuurzijnbeschreveninpar.7.Denadruk ligtdaarbijopbestuurlijkemaatregelen,nietopstrafrechtelijkeoffiscale.Ondermijningwordtinditonderzoekineen afzonderlijkhoofdstukgepresenteerd.Vanwegedeaardvandeproblemenzijndaarafzonderlijkemaatregelennodig.
Datneemtnietwegdatereennauwverbandbestaatmetgemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen.
Alsgevolgvanondermijningkunnendezeaanhoudendebestuurlijkeproblemenontstaan.Enalsgevolgvandeze problemeniseengemeentevatbaardervoorondermijning.Bovendienkan(bijvoorbeeld)cliëntelismeeenvormvan ondermijningzijn,terwijlhetookeenvandeoorzakenvandeaanhoudendebestuurlijkeproblemenkanzijn.Hetzelfde geldtvoorproblemenvanintegriteit:zijkunnenvangroteinvloedzijnopdebestuurbaarheidvandegemeente.
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 9
Inhoofdstuk7wordteerstinkaartgebrachtwathetprobleemvanondermijninginhoudt:daarnawordennieuwe mogelijkhedentotinterventieweergegeven.Hetadvieswordtafgeslotenmetconclusies(par.8).
Voorditadviesisgebruikgemaaktvan(juridischeenbestuurskundige)literatuur,alsmedevan(onderzoeks) rapportendiezijnopgesteldnaaraanleidingvanonderzoekenindebetreffendegemeentennaardeoorzaakvande bestuurlijkeproblemenennaarverbeterplannen,danwelnaarondermijning.Daarnaastisgebruikgemaaktvande inbrengindedoorhetministerieopzgseptember2017georganiseerdeexpertmeeting.Hetdoelvandeexpertmeeting wasomopbasisvankennisenervaringvangedachtentewisselenoverheteffectieftegengaanvanaanhoudende problemeninhetbestuurlijkeprocesbijgemeenten,danwelhetoplossendaarvan.Tenslottezijnmeegenomende gespreksverslagenvaninterviewsdiemedewerkersvanhetministeriehebbengehoudenmetpersonendieinde gemeentelijkepraktijkbetrokkenzijngeweestbijdeonderwerpenvandezestudie.
Tenslotte:ditonderzoekbetreftgemeenten,nietdeprovincies.Datwilnietzeggendatdehierbehandelde problematiekzichnietopprovinciaalniveaukanvoordoen.Hetonderwerpvanondermijningisvoorhetprovinciaal bestuurvangrootbelang-voorbeeldenvanprovinciesmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenzijnerechterniet.
HierondergeefikvoorstellenweertotwijzigingvandeGemeentewet.Inhoeverredezewijzigingenookinde Provinciewetdoorgevoerdmoetenworden,laatikinditonderzoekinhetmidden.
10 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen