• No results found

Radboud Universiteit |

J.LW.(Hansko)Broeksteeg Universitairhoofddocentstaatsrecht RadboudUniversiteit

nhoudsopgave

Samenvatting

Inleiding

2 Gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen 2.1 Beschrijving

3 Waaromvoldoendebestaandetoezichtmechanismenniet?

3.1 Grondwettelijkkader 3.2 Spontanevernietiging 3.3 Positieftoezicht

3.4 Verwaarlozingvanmedebewindstaken 3.5 Verwaarlozingvanautonometaken

3.6 Biedtdeautonometaakverwaarlozingsregelingeenoplossing?

3.7 Depraktijkvanbestuurlijktoezicht 3.8 Financieeltoezicht 4 Voorstellentotinterventie:bestaandeinstrumenten

4.1 Opmerkingenvooraf

4.2 Proportionaliteitengemeentelijkeautonomie 4.3 Aanstellenwethoudersvanbuiten

4.4 Eenwaarnemermeteenopdracht

4.5 Aanscherpingtoepassingtaakverwaarlozingsregeling 4.6 Aanscherpingtoepassingfinancieeltoezicht

4.7 Toepassingvanartikel132GwaandehandvanFinsterwolde 4.8 Toevoegenambtenarenaangemeentelijkambtelijkapparaat 4.9 Verplichtegemeentelijkeherindeling

5 Voorstellentotinterventie:nieuweinstrumenten 5.1 Eenaanwijzingsbevoegdheid

5.2 Eenwaarnemermet‘extra’wettelijketaken 5.3 Deaanstellingvaneenregeringscommissaris 5.4 Bestuurlijkeindeplaatsstelling

5.5 Eenbestuurlijkeartikel12-regeling 5.6 Eenkwaliteitskamer

5.7 Raadsontbindingennieuweverkiezingen 5.8 Eenmaximaletermijnvoorpolitiekeambtsdragers 5.9 Ontnemenraadszetelvanwegestructureelabsenteïsme 5.10 Ontmoedigenvanafsplitsingen

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen

6 Rechtsvergelijking

6.1 Noordrijn-WestfalenenNedersaksen 6.2 Vlaanderen

6.3 Inspiratieuitderechtsvergelijking

39 39 42 43

7 Ondermijningvanhetgemeentebestuur 7.1 Watisondermijning?

7.2 Afbakeningonderzoek 7.3 Informelebeïnvloeding 7.4 Ontnemenraadszetel 7.5 Ontnemenpassiefkiesrecht 7.6 Schorsingraadslid

7.7 VerklaringomtrentGedrag 7.8 OnderzoekennaslagdoordeAlVD 7.9 Verhogingvergoeding

7.10 UitbreidingBibob

7.11 Bestuurlijkepluk-ze-wetgeving 7.12 Specifiekewetgeving

46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 51 52 52

8 Samenvattingenconclusies

8.1 Gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen 8.2 Ondermijningenbestuurlijkeproblemen

8.3 Totslot

53 53 54 55 Literatuurlijst

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 5

Samenvatting

Derechtsvragendieinditonderzoekcentraalstaan,luiden;Opwelkewijzekunnennieuweinstrumentenen

bevoegdheden,opgrondwaarvankanwordengeïntervenieerdingemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen enmetproblemenvanondermijning,concreetvormkrijgen?Welkehakenenogenklevenaandezenieuweinstrumenten enbevoegdheden?Hoeverhoudendevoorgesteldeinstrumentenenbevoegdhedenzichtothet(grond)wettelijkekader?

Daarbijisindeeersteplaatshetvraagstukvangemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemennadergeduid.

Aanhakendopeerderindewetenschappelijkeliteratuurgegevendefinitiesgebruikikvoorditonderzoekalswerkdefinitie:

eengemeentedieevidentenzichtbaarproblemeninpolitiekenbestuurkentdoorhetaftredenvanmeerdanéén burgemeesteren/ofwethouders,waarbijookbotsingenindegemeenteraadplaatsvindendiedoorgaansnietslechtsvan zakelijkeaardzijn.Dezeproblemenzijnstructureel,omdatzijzichlangdurigvoordoen.Ditonderzoekgeeftvervolgens weerdatdebestaandeinstrumentenenbevoegdhedenvanbestuurlijktoezicht(preventieftoezicht,spontane

vernietiging,taakverwaarlozing)onvoldoendemogelijkhedenbiedenomdezeproblemenaantepakken.Hetbestaande toezichtsinstrumentariumissterkgerichtopdeinhoudvandegemeentelijkebesluitvorming.Indienconcrete

medebewindstakenwordenverwaarloosd,kanindeplaatsstellingvolgen;indienbesluiteninstrijdzijnmethetrechtof hetalgemeenbelangkunnenzijwordenvernietigd.Bijdegemeenteninkwestieisnietzozeerdeinhoudvanhet gemeentelijkbeleideenprobleem,maarveeleerdebestuurlijkeprocessen.Bestuurlijktoezichtis,metanderewoorden, vooralgerichtophetnemenvanbeslissingen,opdeinhouddaarvanenhetbeleiddatdaaraantengrondslagligt.

Hoogstensheeftderegelingvanverwaarlozingvanautonometakenmedebetrekkingophetbestuurlijkeproces,maar danmoetersprakezijnvangrovetaakverwaarlozing,veelaluitgelegdals'werkweigerendegemeenten’.

Geblekenisdatmetinformeledrukopgemeenten,inderegeluitgeoefenddoordecommissarisvandeKoning,veel kanwordenbereikt.Nietteminlijkterbehoeftetebestaanaaneenbevoegdheidomintegrijpen,nietindelaatsteplaats alseenstokachterdedeur.Inditonderzoekzijnveelinstrumentenenbevoegdhedenuitgewerkt.Demeestrelevante wordenookhierbesproken.

Indeeersteplaatszijndereedsbestaandeinstrumentenenbevoegdhedengeïnventariseerd.Deaanstellingvaneen waarnemendburgemeester,aldannietmeteenopdracht,heeftvaakeennormaliserendeffectopdebestuurlijke verhoudingen.DeopdrachtdiedecommissarisvandeKoninghemmeegeeft,kanechternietverderreikendande regulierebevoegdhedendiedeburgemeesterheeft.Bovendienmoetereenburgemeestersvacaturezijn.Ookde aanstellingvaneenwethoudervanbuitenderaadkaneentemperendewerkinghebbenopconflicten.Ookhiergeldtdat deaanstellingvaneenwethoudervanbuitennietafgedwongenkanworden,doordecommissarisvandeKoningnoch doordeministerofdeKroon.

Tenaanzienvannieuwe,nognietbestaandeinstrumentenkunnenweeenonderscheidmakentusseninstrumenten enbevoegdhedenwaarvoorwetswijzigingnodigiseninstrumentenenbevoegdhedendiegrondwetsherzieningvergen.

Insommigegevallenbestaattwijfel.MeteenaanwijzingsbevoegdheidkandecommissarisvandeKoningofdeminister ingrijpeninhetgemeentebestuur.Datiseenvormvanpositieftoezicht.Toenderegeringbijdetotstandkomingvande Gemeentewet-iggzeenalgemeneaanwijzingsbevoegdheidindewetwildeopnemen,stuittedatopbezwaren.Dethans geldendeinterpretatievanartikel'132,derdelid.Grondwetisdanookdatpositieftoezichtalleentoegepastkanworden ingevalvanmedebewind.Omdatderegeringeerderditartikelaldusinterpreteerdedathetruimtebiedtvooreenbreder positieftoezicht,namelijkooktenaanzienvanautonometaken,lijktruimeretoepassingmogelijk,maardatvergt herinterpretatievanartikel132,derdelid.Grondwet.DaarmeescherenwelangsdegrenzenvandeGrondwet.

Hetvoorgaandegeldtookvoordeaanstellingvaneenwaarnemermetextrawettelijketaken,vaneenregeringscommissaris ofvaneeninspecteuringevalvaneenbestuurlijkeartikeli2-regeling,althansindienzijaanwijzingenkunnenontvangen vandeministerofdecommissarisvandeKoning.

Grondwetswijzigingisnodigvoordeverwezenlijkingvandevolgendeinstrumentenenbevoegdheden.Een waarnemendburgemeesterzoutoegerustkunnenwordenmetextrawettelijketaken.Hijzouvetorechtinhetcollege kunnenhebbenofhetdagelijksbestuurvandegemeentekunnenvoeren,indienhetcollegedaartoedoorbestuurlijke problemennietinstaatis.OmdatdeGrondwetdebevoegdhedenvancollegeenburgemeesternietregelt,kande

6 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen

Gemeentewetvoorzienineen(tijdelijke)wijzigingvandiebevoegdheden.Metbetrekkingtotderaadligtdatanders;zijn bevoegdhedenzijnindeGrondwetgenormeerd.Hijis,opgrondvanartikel125,eerstelid,hoofdvandegemeente.

Ingrijpenindebevoegdhedenvanderaadvergtomdieredengrondwetswijziging.Hetvoorgaandegeldtookvoorde aanstellingvaneenregeringscommissaris,althanszolanghetnietgaatomdegroveverwaarlozingvanautonometaken enindiendezekaningrijpenindebevoegdhedenvandegemeenteraad.Grondwetswijzigingisooknodigvoorontbinding vandegemeenteraad.InNoordrijn-Westfalenwordtdebevoegdheidvanraadsontbindingbeschouwdalsultimum remedium-toezichtsbevoegdheid.Danwordtdebevoegdheidtotraadsontbindingtoegepastdooreentoezichthouder.

InNederlandzoudatdeKroonofdeministerkunnenzijn.Datvergtgrondwetswijziging,omdatontbindingvanderaad onderhethuidigerechtaltijdeenadhoeformelewetvergt(artikel129,vierdelid,enartikel132,vijfdelid.Grondwet).

Daarbijishetoverigensdevraaginhoeverreraadsontbindingeenoplossingisvoorbestuurlijkeproblemen,alsderaad opnieuwisgekozeneninvrijweldezelfdesamenstellingbijeenkomt.Hetontnemenvaneenraadszetel,tenslotte,inhet bijzonderbijstructureelabsenteïsme,vergtgrondwetswijziging,omdatheteenbeperkingvanhetpassiefkiesrechtisen vanhetvrijemandaat.Immers,hoeeenraadslidfunctioneert,bepaalthijzelf,ookalbetreftdatfunctionereneen afwezigheidinraadsvergaderingen.

Voordevolgendevoorstelleniseen(wettelijke)regelingnodig.Uitderechtsvergelijkingblijktdateeninformatierecht voordetoezichthoudereeninteressanttoezichtsinstrumentis,zekeralsdat-zoalsinNoordrijn-Westfalenhetgevalis -medebetekentdatdetoezichthouderbevoegdisraads-encollegevergaderingenbijtewonenendaarinhetwoordkan voeren.Metdeingewonneninformatiekandetoezichthouderdebesluitvormingdaarinbeïnvloeden.Eenregelingter zakekanindeGemeentewetwordenopgenomen.Hijheeftechtergeen'doorzettingsmacht',danzouhijimmerskunnen tredenindebevoegdhedenvanderaadenisgrondwetswijzigingnodig.Afsplitsingenvanraadsfractiesendaarmeeeen versplinteringvanderaadkan,zijhetbeperkt,wordenvoorkomendoorde‘splitsers’minderrechtentegeveninde gemeenteraad.Hetreglementvanordevanderaadkandaaroverbepalingenbevatten.Dezekunneneenbeperkingvan despreektijdinhoudenenminderfinanciëleenandereondersteuning.

Debestuurlijkemaatregelenomondermijningtegentegaanzijnbeperkt,althansvergelekenmetdestrafrechtelijke enbestuursrechtelijkemaatregelen.ZondergrondwetswijzigingkangeenVerklaringomtrentgedrag(VOG)worden vereist,althansnietindienhetnietkunnenoverleggendaarvanzoubetekenendateenpersoongeenraadslidof wethouderzoukunnenworden.Datzouimmerseenbeperkingvanhetpassiefkiesrechtbetekenen.Welmogelijkisde uitbreidingvandeverbodenhandelingen,waardoorderaadszetelkomttevervallenendeuitbreidingvandedelicten waarbijderechteralsbijkomendestrafuitsluitingvankiesrechtkanuitspreken.Ookismogelijkeenverhogingvande vergoedingvoorraadsledenomaldushetraadslidmaatschapaantrekkelijkertemakenenpolitiekepartijenbeterinstaat testellenomdelokalekandidatenlijstentevullenmetgoedekandidaten.Hieraanklevendenadelendatkandidatenhet raadslidmaatschapnietmogenambiërenvanwegedevergoedingendatbeïnvloedingdoorcriminelenetwerkennietuit tesluitenvalt.VerderzoudereikwijdtevandeWetBibobuitgebreidkunnenworden,zowelvoorwatbetreftdesectoren alsdepersonenwaaropdezewetvantoepassingis.OokishetmogelijkomwettelijkvastteleggendatdeBelastingsdienst endeAlVDfiscaalonderzoekennaslagkunnendoennaarraads-encollegeleden(zoalsnuookgebeurtbijdebenoeming vanburgemeesters).Tenslottenoemikdebestuurlijkepluk-ze-wetgeving;hetontnemenvanvoordeel,onrechtmatig verkregenmetgebruikmakingvanverleendevergunningenofontheffingen.Bijdeintrekkingdaarvanzoudendeze geldenteruggevorderdkunnenworden.Welgeldtdatvanpersonenniettweemaalopgrondvanhetzelfdefeit vermogenontnomenkanworden.

Gezienhetvoorgaande,ligthetvoordehandomdevolgendevoorstelleninoverwegingtenemen.Indeeerste plaatsisdatdemogelijkheid,ontleendaanderechtsvergelijkingmetNoordrijn-Westfalen,omeentoezichthouderaan hetgemeentebestuurtoetevoegen,diedebevoegdheidheeftomraads-encollegevergaderingenbijtewonenendaarin hetwoordtevoeren.DecommissarisvandeKoningzoudetoezichthouderkunnenaanstellen.Daarvooriswetswijziging nodig.Ditzoueeneerstestapkunnenzijn;overigevoordehandliggendevoorstellenvergenwelgrondwetswijziging.

Datgeldtvooreenaanwijzingsbevoegdheidvoordeministerenvoordewaarnemendburgemeestermetextrawettelijke bevoegdheden.Detoepassingvandezebevoegdhedenbeperktdebevoegdhedenvandegemeenteraadentreedt daarominzijngrondwettelijkgegarandeerdehoofdschap.Voorwatbetreftondermijningzoueeneerstestapzijnde wettelijkemogelijkheidtothetverrichtenvannaslagvoordeAlVDenfiscaalonderzoekdoordeBelastingdienstbijde benoemingvanraadsledenofwethouders,althansindiendaartoeaanleidingbestaat.Daarnakanwordengedachtaan eenuitbreidingvandeverbodenhandelingen,waardoorderaadszetelkomttevervallen,endeuitbreidingvandedelicten waarbijderechteralsbijkomendestrafuitsluitingvankiesrechtkanuitspreken.Daarvoorisgeengrondwetswijzigingnodig.

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 7

8 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen

1 n eiding

Ditonderzoekheeftbetrekkingoptweewezenlijkelokalevraagstukken:

• gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen;en

• bestuurlijkeproblemenalsgevolgvanondermijningvanhetgemeentebestuur.

Indewetenschap,indepolitiekenindemediaisgeconstateerddathetnieteenvoudigisomdezeproblemenhethoofd tebieden.BestaandeInstrumentenenbevoegdhedenzoudenonvoldoendemogelijkhedenbiedenomintegrijpenin gemeentenwaaraanhoudendebestuurlijkeproblemenspelenofwaarinondermijningeenwezenlijkprobleemis.

Devraagisdanrelevantwelke(nunognietjuridischgeregelde)instrumentenenbevoegdhedenwélkunnenbijdragen aaneenmogelijkeoplossingvandezeproblemen.Ditadviesgaatprimairoverdezenieuweinstrumentenen

bevoegdheden.Daaromstaaninditonderzoekdevolgenderechtsvragencentraal:

• Opwelkewijzekunnennieuweinstrumentenenbevoegdheden,opgrondwaarvankanwordengeïntervenieerdin gemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenenmetproblemenvanondermijning,concreetvormkrijgen?

• Welkehakenenogenklevenaandezenieuweinstrumentenenbevoegdheden?

• HoeverhoudendevoorgesteldeInstrumentenenbevoegdhedenzichtothet(grond)wettelijkekader?

Ditonderzoekvangt,nadezeinleiding,aanmeteen(korte)probleemanalyse(par.2)metbetrekkingtotbestuurlijke probleemgemeenten:overwelkegemeentengaatditonderzoekenwatspeelterindezegemeenten?Wathoudt,met anderewoorden,hetvraagstukvangemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenin?

Inpar.3staatde(aanhetvervolgvanhetonderzoekvoorafgaande)vraagcentraalinhoeverredebestaande instrumentenvolstaanbijinterventieingevalvanbestuurlijkeproblemen.Danzalblijkendatdebestaandeinstrumenten nauwelijksvolstaan.Par.3geeftookweerwaaromdeaanhoudendebestuurlijkeproblemennietdoormiddelvan bestaandeinstrumentenvanbestuurlijktoezichtkunnenwordenopgelost.Onderzochtwordenondermeer:

taakverwaarlozinginmedebewindendedaarmeegepaardgaandeindeplaatsstelling,taakverwaarlozingvanautonome taken,positieftoezicht,spontanevernietiging,depraktijkvanbestuurlijktoezicht(medeinhetlichtvanderevitalisering vanhetgeneriektoezicht)enfinancieeltoezicht.

Par.4betrefthetonderzoeknaarde(herwaarderingvan)reedsbestaandeinterventiemogelijkhedeningemeenten metaanhoudendebestuurlijkeproblemen:par.5betrefthetonderzoeknaarnieuweinterventiemogelijkheden.Telkens staandaarbijdehiervoorweergegevenrechtsvragencentraalopwelkewijzedezeinstrumentenenbevoegdheden concreetvormkunnenkrijgen,welkhakenenogendaaraankleveneninhoeverrevoordegenoemdeinterventie­

mogelijkhedenwetswijzigingofgrondwetswijzigingnodigis.

Voorhetgedeeltevanhetadviesovergemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenwordttevenseen rechtsvergelijkinggemaaktmetenkeleonsomringendelanden.Dezekaninspiratiebiedenvoordevormgevingvan interventie-arrangementen.Vanwegedevergelijkbaarheidendebeschikbaarheidvanvoldoendeliteratuur,ligthetvoor dehanddatdezerechtsvergelijkingVlaanderen(België)enNoordrijn-Westfalen(Duitsland)betreft.Dezerechts­

vergelijkingisweergegeveninpar.6.

Deinterventiemogelijkhedeningevalvanondermijningvanhetgemeentebestuurzijnbeschreveninpar.7.Denadruk ligtdaarbijopbestuurlijkemaatregelen,nietopstrafrechtelijkeoffiscale.Ondermijningwordtinditonderzoekineen afzonderlijkhoofdstukgepresenteerd.Vanwegedeaardvandeproblemenzijndaarafzonderlijkemaatregelennodig.

Datneemtnietwegdatereennauwverbandbestaatmetgemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen.

Alsgevolgvanondermijningkunnendezeaanhoudendebestuurlijkeproblemenontstaan.Enalsgevolgvandeze problemeniseengemeentevatbaardervoorondermijning.Bovendienkan(bijvoorbeeld)cliëntelismeeenvormvan ondermijningzijn,terwijlhetookeenvandeoorzakenvandeaanhoudendebestuurlijkeproblemenkanzijn.Hetzelfde geldtvoorproblemenvanintegriteit:zijkunnenvangroteinvloedzijnopdebestuurbaarheidvandegemeente.

Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 9

Inhoofdstuk7wordteerstinkaartgebrachtwathetprobleemvanondermijninginhoudt:daarnawordennieuwe mogelijkhedentotinterventieweergegeven.Hetadvieswordtafgeslotenmetconclusies(par.8).

Voorditadviesisgebruikgemaaktvan(juridischeenbestuurskundige)literatuur,alsmedevan(onderzoeks) rapportendiezijnopgesteldnaaraanleidingvanonderzoekenindebetreffendegemeentennaardeoorzaakvande bestuurlijkeproblemenennaarverbeterplannen,danwelnaarondermijning.Daarnaastisgebruikgemaaktvande inbrengindedoorhetministerieopzgseptember2017georganiseerdeexpertmeeting.Hetdoelvandeexpertmeeting wasomopbasisvankennisenervaringvangedachtentewisselenoverheteffectieftegengaanvanaanhoudende problemeninhetbestuurlijkeprocesbijgemeenten,danwelhetoplossendaarvan.Tenslottezijnmeegenomende gespreksverslagenvaninterviewsdiemedewerkersvanhetministeriehebbengehoudenmetpersonendieinde gemeentelijkepraktijkbetrokkenzijngeweestbijdeonderwerpenvandezestudie.

Tenslotte:ditonderzoekbetreftgemeenten,nietdeprovincies.Datwilnietzeggendatdehierbehandelde problematiekzichnietopprovinciaalniveaukanvoordoen.Hetonderwerpvanondermijningisvoorhetprovinciaal bestuurvangrootbelang-voorbeeldenvanprovinciesmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenzijnerechterniet.

HierondergeefikvoorstellenweertotwijzigingvandeGemeentewet.Inhoeverredezewijzigingenookinde Provinciewetdoorgevoerdmoetenworden,laatikinditonderzoekinhetmidden.

10 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen