Deparagrafen4en5verkennendemogelijkhedenomteinterveniërenbijgemeentenmetaanhoudendebestuurlijke problemen.Ikgainoptoepassingvanreedsbestaandemechanismen(par.4),vervolgensbespreekikmogelijke instrumentenenbevoegdhedenwaarvoorwetswijzigingeninsommigegevallengrondwetswijzigingnodigis(par.5).
Eerstmaakikenkelealgemeneopmerkingen.
4.1 Opmerkingen vooraf
Hiervoorgafikalweerdatdegenoemdebevoegdhedenalleenspecifiekzijntoetepassen,dusdatinconcretegevallen bekekenmoetwordenwelkebevoegdhedenhetmeesteopdebestuurlijkesituatieindebetreffendegemeentevan toepassingzijn.Zijkunnennietalgemeenwordentoegepast(geeninstrumentalisme)eninderegelevenmin‘stapelend’.
Zijzorgenlangnietaltijdvoordéoplossingvanhetbestuurlijkeprobleem.Hetvoorgaandebetekentookdateen algemeneinterventie-ofescalatieladder,zoalsbijtaakverwaarlozingenspontanevernietigingwelwordttoegepast,hier weinigzinvolis.
Daarnaastnogeentweedeopmerkingvooraf:hieronderzijnformeleinstrumentenbeschreven.Indepraktijkzal informeelcontactvermoedelijkaanzienlijkbelangrijkerzijndandetoepassingvanformeleinstrumenten.Daarbijisvoor eenbelangrijkerolweggelegdvoordecommissarisvandeKoning.Hijkentimmersdegemeenteenheefteengoed beeldvandeaardvandebestuurlijkeproblemen.Hijisbovendiengezaghebbendenheeftomdieredendiverse mogelijkhedenvoor‘zachtebeïnvloeding’:hijkanraadsledenuitnodigenvooreengesprekophetprovinciehuis,druk uitoefenenophetcollegevanburgemeesterenwethouders,of(eenverdergaandemogelijkheid)eencommissievan wijzeninstellendieadviesaanhemuitbrengtovermogelijkeoplossingenvoordebestuurlijkeproblemen.Ookkanhij juridischeofbestuurlijkeondersteuningbiedenaandebetreffendegemeente.Hijkan,metanderewoorden,preventieve maatregelennemendie(inderegel)voorafgaanaandehieronderbeschrevenformeleinstrumenten.Overigenskanook deburgemeestereendempendeffecthebbenopdebestuurlijkeproblemen,aldannietinsamenwerkingmethet presidiumvanderaadofmetderaadsgriffier(evaluatievanraadsvergaderingen,besprekingvandevergadercultuur).
IndeexpertmeetingisdaarbijdoordiversedeelnemersaangegevendatdecommissarisvandeKoningde‘zachte beïnvloeding’beterkaninzettenalshijeenstevigebevoegdheidachterdehandheeft.Dedreigingmeteenformele bevoegdheidwordtalsnuttigbeschouwd:nuheeftdecommissarisalleenzijntongommeetepraten,maarverderniets omzijnwoordenkrachtbijtezetten.DaarnaastwerdaangegevendatdecommissarisvandeKoningdeinformele interventiesalsrijksorgaanmoetinzenen.Datverleenthemdeautoriteitomoptetreden.Ookzondervastlegging hiervaninzijnambtsinstructieheeftdecommissarisvoldoendegezag;codificatievanzijntakentenaanzienvan bestuurlijkeprobleemgemeentenindeambtsinstructieverleenthem,alsrijksheer,maaktzijngezagnogkrachtiger.
Tenslotte:voorhetoplossenvanaanhoudendebestuurlijkeproblemenkanopenbaarheidzinvolzijn.Alsde commissarisvandeKoning(ofeventueeldeminister)explicietbenoemtenopenbaarmaaktwelkeproblemenerineen bestuurlijkeprobleemgemeentespelenenwelkeambtendehoofdrolspelerszijn,kandateendempendeffecthebbenop debestuurlijkeproblemen.Hetkomtimmersvoordatdeinternebestuurlijkeverhoudingenoorzaakzijnvande
problemenendezedusvooralzichtbaarzijninderaadofinhetgemeentehuis.Doornaarbuitentebrengendatdeze problemenspelenendatdeprovincie(ofhetRijk)‘meekijken’omaldusdeproblemenoptelossen,zettende toezichthoudersdrukophetgemeentebestuur.
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen |
4.2 Proportionaliteit en gemeentelijke autonomie
Naastdealgemeneopmerkingendieindevorigeparagraafzijngemaakt,isnogeenprincipiëlervraagstukrelevant.
Bijdemogelijketoepassingvandeinstrumentenenbevoegdheden,genoemdindezeendevolgendeparagraaf,is telkenshetproportionaliteitsbeginselrelevant;dewijzewaarophogereoverhedeningrijpenindegemeentemoet evenredigzijntothetdoeldaarvan.Debestuurlijkemaatregelendiegenomenworden,mogennietdisproportioneelzijn inverhoudingtotdegeconstateerdebestuurlijkeproblemen.Onderdeelvanhetproportionaliteitsbeginselisookdat nietmeteendezwaarstebevoegdheidwordtingezet,maareerstlichteremaatregelenwordengenomen.Pasalsdieniet blijkentewerken,gaatdetoezichthouderoveropdetoepassingvanzwaarderemiddelen.Hetproportionaliteitsbeginsel isbovendienvanbelanginhetlichtvandegemeentelijkeautonomie(artikel124,eerstelid.Grondwet).
Beseftmoetwordendatalleinpar.4en5genoemdeinstrumentenenbevoegdheden,somszelfsinvergaande mate,eeninbreukmakenopdegrondwettelijkgegarandeerdegemeentelijkeautonomie.Vaakzaldieinbreukvan tijdelijkeaardzijn,nietteminwordteengemeentebeperktinhaarvrijheid.Hoeweldegemeentelijkeautonomiegeen harde,materiëlegrenzenkent,mogenhogereoverhedendaarinnietaltelichtzinnigingrijpen.Zoweldetoepassingvan bestaandeinstrumentenenbevoegdhedenalseventuelevoorstellenvoornieuweinstrumentenenbevoegdheden dienenaltijdinhetlichtvandegemeentelijkeautonomietewordengezien.’"Degemeentelijkeautonomieen proportionaliteitliggenineikaarsverlengde:bezienvanuitdegemeentelijkeautonomiemagingrijpenindeautonome sfeervandegemeentenietverdergaandanstriktgenomennodigis.
4.3 Aanstellen wethouders van buiten
Sindsdedualiseringvanhetgemeentebestuurishetmogelijkdatderaadwethoudersvanbuitenderaadbenoemt.
Dezewethoudershoevenzelfsnietuitdegemeenteafkomstigtezijn,alhoewelzijer(inbeginsel)welmoetengaan wonen.’'Schoenmakerbetoogtdatdebenoemingvaneenwethouder‘vanbuiten’conflictenkanvoorkomen,begraven enneutraliseren.’^Voorwaardeismijnsinziensdatheteenwethouderbetreftdienieteerderinhetbetreffende gemeentebestuureenambtheeftvervuld.Datbetekentdathijveelalvanbuitendegemeenteinkwestiekomt.
Dezeremedieisvakertoegepast.Somskwamzelfsdegehelewethoudersploegvanbuiten.VolgensSchoenmakeris deremediebewezen.Zijheefteentemperendewerkingopconflictenenheefteffectopgemeenteraaddiezicheveneens minder‘destructief’opstelt.Nietteminkentderemediebeperkingen.Zijisgebaseerdopvrijwilligheidenkandusniet door(bijvoorbeeld)eencommissarisvandeKoningwordenafgedwongen.Alsderaad,ondanksdrukvande
burgemeesterofdecommissaris,nietwilmeewerkenaandebenoemingvanwethoudersvanbuiten,isdekousaf.Een tweedenadeel,doorSchoenmakergenoemd,luidtdatraadsledenmetwethoudersambitieskunnenzichgepasseerd voelen,hetgeenpotentieeleenbronvanconflictenkanzijn.
4.4 Een waarnemer met een opdracht
Hetkomtvoordatalsgevolgvandeaanhoudendebestuurlijkeproblemeneenburgemeester(aldannietgedwongen) ontslagneemt.InderegelzaldecommissarisvandeKoningdanopgrondvanartikel78Gemeenteweteenwaarnemer aanstellen.Hijkandewaarnemerdanbewustvooreenlangereperiodeaanstellen.Datisinhetverledenvakergebeurd.
Schoenmakerconstateertdatdeaanstellingvaneenwaarnemervooreenlangereperiode‘eenheilzaameffect’heeft gehadopdegemeente:deverhoudingennormaliseerdenendebestuurlijkerustkeerdeterug.Dewaarnemerkanzich makkelijkerdande‘reguliere’burgemeesterbuitendebestuurlijkespanningenplaatsen.”
Metdienverstandedatmetleeuwendeelvandegemeentelijketakeninmedebewindwordenuitgevoerd.
” Artikel36aenartikel36bGemeentewet.
” Schoenmakerzon,p.zzt.
” Schoenmakerzon.p.Z30-Z31.
22 1 Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen
DecommissarisvandeKoningkandewaarnemertevenstoerustenmeteenbestuurlijkeopdracht.Ookditkomtin depraktijkgeregeldvoor.Dezeopdrachtkanzijngerichtophetherstellenvandebestuurlijkerustindegemeente,maar kanookspecifiekerzijn,bijvoorbeeldhetlostrekkenvandevastgelopenvoortgangvaneenaantalpolitiekgevoelige dossiers.Juridischstaaternietsaanindewegdatdecommissarisaandewaarnemereenopdrachtmeegeeft.
Dewaarnemeroefentdebevoegdhedenuitdieregulieraandeburgemeestertoekomen.Hijrapporteertaande commissarisvandeKoning.Welgeldteenbeperkingvoordetoepassingvanditinstrument:debetreffendegemeente moeteenburgemeestersvacaturehebben.Zonderzo’nvacatureisimmersdeaanstellingvaneenwaarnemer,metof zonderopdracht,nietmogelijk.
EenvariantopdewaarnemermeteenopdrachtisdedoorKorstenenSchoenmakervoorgesteldebestuursschout.
OokdatbetrefteenwaarnemerdievandecommissarisvandeKoningeenopdrachtheeftmeegekregen.Debestuurs
schoutendecommissariskrijgen-endatzouhetverschilzijnmetde‘reguliere'waarnemer-eveneenssteunvande ministervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties.Zijkijkendusmeeoverdeschoudervandebestuursschout.
DeschoutheeftopzijnbeurtmakkelijktoegangtotdecommissarisvandeKoningendeminister.”
Inpar.5komikterugopdewaarnemermetextrawettelijketaken.
4.5 Aanscherping toepassing taakverwaarlozingsregeling
Eenvolgendelogischegedachteisdefrequenteretoepassingvandetaakverwaarlozingsregelingvanartikel124e.v.
Gemeentewet.Hiervoorisuiteengezetdatdeproblemenwaarmeegemeentenmetaanhoudendebestuurlijke problemenkampen,veelaldeautonomesfeerbetreffen(ofiniedergevaldiesfeerraken).Ookisaangegevendat bestuurlijkeprobleemgemeentenvaakgeen(grote)beleidsinhoudelijkeoffinanciëleproblemenkennen.Toepassingvan deregelingvoorindeplaatsstellingligtdaarmeenietmeteenvoordehand.
Zodroechterdebestuurlijkeproblemenhunweerslagkrijgenopmedebewindstakenkanlangsdezewegingegrepen worden.Ingrijpendoor-afhankelijkvandemedebewindvorderendewetdieisverwaarloosd-hetprovinciebestuurdan weldeministerzaleenkrachtigsignaalafgeven,zekeromdatdezeregelingtotopheden,zoalswijhiervoorzagen, nauwelijksistoegepast.Vantoepassinggaat,zobezien,een‘shockeffect’uit.Hetisvoorstelbaardat,bijingrijpenlangs dezeweg,debetreffendegemeentebesturenzichinhunfunctionerenaangevallenvoelenenhunhandelenaanpassen, nietindelaatsteplaatsomdatditingrijpen(zovaltalthansteverwachten)demediazalhalen.
Aandefrequenteretoepassingvandezetaakverwaarlozingsregelingkleefthetbezwaardatdeinterventieladder wordtgepasseerd.Weziennuimmersheteffectdatgemeentenhunhandelenaanpassennadathettoezichthoudende ambteeneerstestapopdezeladderheeftgezet.DeinterventieladderisontwikkeldbijdeWetrevitaliseringgeneriek toezichtenbeoogtdetoepassingvanderegelingvoorspelbaartemakenendaaraanstappentelatenvoorafgaan.De rechtszekerheidiserderhalvenietmeegedienddatdetaakverwaarlozingsregelingrauwelijks,duszonderde interventieladdertoetepassen,wordttoegepast.Vandeanderekantisdeinterventieladdergeenjuridischbindende procedure,diehettoezichthoudendeambtmoetdoorlopenvoordathetzichindeplaatsvanhetgemeentebestuurkan stellen.Hoedanookblijfthetprobleemdatinpar.3.3.isgesignaleerdaanwezig:nietzozeerdeverwaarlozingvande medebewindstakeniseenprobleem,alsweldeonderliggende(persoonlijke)bestuurlijkeverhoudingen.Toepassingvan detaakverwaarlozingsregelinglostdatprobleemniet(persé)op.
A.F.A.Korsten.M,Schoenmaker,'Gezondbestuurenbestuurlijkeprobleemgemeenten,Tijdvoordebestuursschout?',Bsstuurswetenschoppcnzon, p.28-50.
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 23