Eenvolgendetoepassingvaneenbestaandemogelijkheidbetrefthetfinancieeltoezicht.Ookdaaroverishiervoor opgemerktdattoepassingslechtsmogelijkis,indiendebetreffendegemeentefinanciëletekortenheeft.Datisbij gemeentenmetvoortdurendebestuurlijkeproblemenlangnietaltijdhetgeval.Welgeldtdatfinanciëletekorten mogelijkebestuurlijkeproblemenkunnenverergeren.
Zodraeengemeentemetbestuurlijkeproblementevensfinanciëleproblemenkrijgt(indiezindatdebegroting structureelenreëelnietinevenwichtisendatdekomendejarenevenminzalzijn),kunnengedeputeerdestatende begrotingaanhungoedkeuringonderwerpen.Datbetekentdatzijrelatiefveelinvloedkrijgenopdefinanciënvande gemeente.Hetlostweliswaarnietdirectdebestuurlijkeproblemenindegemeenteop,maarergaatvanhetfinancieel toezichtweleenchillingeffectuit.Indeeersteplaatsvanwegehetideedatgedeputeerdestatenhetgemeentebestuurop devingerskijkenendegemeentelijkefinanciën(kunnen)beïnvloeden.Datkanvoldoendezijnvoorgedragsverandering.
Indetweedeplaatsvoorkomthet'meekijken’vangedeputeerdestatenmogelijkverdereuitbreidingvandefinanciële problemen(diezoalsgezegdinvloedkunnenhebbenopdebestuurlijkeproblemen).
4.7 Toepassing van artikel 132 Gw aan de hand van Finsterwolde
Eenwatverdergaandestap,maarnogwelbinnendebestaande(grond)wettelijkekaders,istoepassingvanartikel132, vijfdelid.Grondwetopdewijzewaaropdewetgeverdateerderindecasus-Finsterwoldeheeftgedaan.Daarinisinde tweedevolzinbepaalddatbijdewetvoorzieningenwordengetroffenvoorhetgevalhetbestuurvaneengemeentezijn takengrovelijkverwaarloost.Zoalshiervooruiteenisgezet,isditveelalgeïnterpreteerdalshetverwaarlozenvan concreettebenoementaken:verplichtingenuitdeGemeentewetenuitduidelijktebenoemenautonometaken.-De casus-Finsterwoldekanechtereenopeningbiedenvooreenverdergaandetoepassing:hetnegerenvanbehoorlijk bestuurzoudanookredenkunnenzijnvooringrijpen,bijformelewet,indegemeente.Hierondergeefikdecasusweer engaikinopdevraaginhoeverretoepassingingevallen,dielijkenopdecasus-Finsterwolde,gerechtvaardigdis.
In1951beschiktedecommunistischepartijinFinsterwoldeovereenmeerderheidinderaad(zesvandeelfzetels)en hetcollegebestonduiteenburgemeestervanPvdA-huizeentweeCPN-wethouders.Deregeringsteldevast,datderaad opvattingenhuldigde,dielijnrechtinstrijdwarenmetdebeginselenvanbehoorlijkbestuur.Zozoudenaanstakers uitkeringenwordenverstrekt,zousteunfraudewordenbevorderd,industrialisatieafgewezen,straatbelasting getraineerd,ambtenarenbedreigdenontslagenenwerdergebruikgemaaktvanwoonruimtevorderingenomeen vijandigepolitiektegendeminderheidvandebevolkingtevoeren.^
Deregeringdiendeop3november1950hetwetsvoorstel‘totvoorzieninginhetbestuurvandegemeente Finsterwolde’inbijdeTweedeKamer.’*Indeconsideranswordtdebeweegredenvandewetweergegeven:’AlzoWijin overweginggenomenhebben,dathetwenselijkis,inverbandmetgroveverwaarlozingvanderegelingenhetbestuur vandehuishoudingdergemeenteFinsterwolde,overeenkomstighetbepaaldeinartikel'146,vierdelid,derGrondwet,de wijzetebepalen,waaropinhetbestuurdiergemeentewordtvoorzien’.Hetvoorstelbestonduitnegenartikelen.Iklaat deinhoudelijkebehandelingdaarvanachterwege,omdatdiehierminderrelevantis.
IndeMemorievanToelichtingwerdendebeweegredenenvandewetnaderuiteengezet.Daarinwerdondermeer gesteld,datdehoudingvandecommunistischeledenvandebestuurscollegesvandegemeente(eenmeerderheidvan deraadenhetcollege)sinds1946zodanigisveranderd,dat’vaneennormaaloverlegofvaneenredelijkebehartiging’
vandegemeentelijkebelangennietmeerkanwordengesproken.De’plaatsvandegemeentealsonderdeelvanonze staatsorde[is]uithetoogverloren’.DecommunistischeledenvanhetgemeentebestuurzoudenzichvandeNederlandse
HandelingenII1950/51,bijlage,1970,nr.3;M,Braun,DeregeringskommissarlsinFinsterwolde,Amsterdam:SUA1975,p.7,p.20-38.Braun constateertoverigensdathetopmerkelijkis,datintijdschriftenalshetNJB,Bestuurswetenschappen,ThemisenArsAequi-zijnoemtde Gemeentestemniet-geenaandachtwordtbesteedaandekwestieFinsterwoldeofhetwetsvoorstelterzake.Braun,p.59;’Ookalsmenaan zounemendatdejuristenditgeenergbelangrijkegevalvondendanishetnógmerkwaardig,omdatindegenoemdebladenindietijden daarnaheelwatverhandelingenstaanovertamelijkpriegeligejuridischevraagstukken’.
HandelingenII1950/51,bijlage,1970,nr.1-2.
24 I Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen
opvattingenzouhebbenlosgemaakt.’^Deregeringnoemdevoorbeeldenwaaruitditzoublijken(ziehierboven).‘Kortom, detastbarefeitenzijnsymptomenvaneenopvattingvandebestuurstaak,welkemetdebeginselenvanbehoorlijk bestuurnaarNederlandsebegrippeninlijnrechtestrijdgeachtmoetenworden.‘5®
Vervolgenskwamdevraagaandeordeofhiersprakewasvangrovetaakverwaarlozing:'DeRegeringheeftzich nauwkeurigrekenschapgegevenvandevraag,ofgenoemdebepaling,waareensituatiealszichteFinsterwoldevoordoet, degrondwetgeverin1887uiteraardnietvoorogenstond,eeningrijpenalsvoorgesteldtoelaat.Zijisnazorgvuldige overwegingvandestrekkingvanhetvoorschrifttotdeconclusiegekomen,dathetinhetlichtderhuidigeverhoudingen staatsrechtelijktenvolleverantwoordisartikel146,vierdelid,derGrondwetmedetoetepassenindegevallen,waarin eengemeentebestuurstelselmatiginstrijdhandeltmetdebeginselenvanbehoorlijkbestuur.’”InFinsterwoldewas, aldusderegering,sprakevanhandeleninstrijdmetdebeginselenvanbehoorlijkbestuurwas.Degrondwettelijke bepalingwerddaarmeeruimuitgelegdentoegepastinhetlichtvandebeginselenvanbehoorlijkbestuur.
DeledenvandeCPN-fractietrokkenflinkvanleer"":‘Sommigeledenhaddenmetverontwaardigingkennis genomenvanhetonderhavigevoorstel.’Zijbetoogden,dathetvoorstelinstrijdismetdeGrondwet:‘Wanneerdit wetsontwerpdoorhetParlementzouwordenaangenomen,zou,aldusdezeleden,deGrondwetwordenverkracht’.Eris, zostellendeCPN-Kamerleden,geensprakezijnvangrovetaakverwaarlozing.Zijvoerendaarbijaandatdegemeente normaalkanfunctioneren:zowarendebegrotingenvandegemeenteimmersgoedgekeurddoorgedeputeerdestaten.^’
Opmerkelijkis,datdeMemorievanAntwoordpasvijfmaandennahetVoorlopigVerslagwerduitgebracht.Dat staat,zosteltBraunvast,incontrastmetde‘beweerdeernstenurgentievandezaak’;eerdersteldederegeringdatin Finsterwoldeeenonhoudbaretoestandheerste."'Op23juli1951-ruimeenhalfjaarnaindiening-werddewetinhet Staatsbladgepubliceerd."®
Decasus-Finsterwoldebiedteenopeningvoordehierbehandeldeproblematiek.InFinsterwoldewasimmersstrikt genomengeensprakevangroveverwaarlozingvanconcrete(autonome)taken.Hetnegerenvandebeginselenvan behoorlijkbestuuris,zosteltStellingadanook,ietsandersdanhetgrovelijkverwaarlozenvandeautonome taakuitoefening.""Ishiermeesprakevaneenprecedentofvaneenzeerspecifiekecasus,ingegevendoordeanti
communistischetijdgeestvanbeginjaren1950?Ondermeerisvanbelang,dateenwetdietotstandkomtingevalvan grovetaakverwaarlozingnietdoorderechterkanwordengetoetstaanartikel132,vijfdelid.Grondwetofaanartikel124, eerstelid.Grondwet.Artikel120Grondwetverzetzichdaartegen.Derechterkaningevallenalsdezedusniettoetsenwat deinhoudofdereikwijdtevandegemeentelijkeautonomieisenofingrijpengrondwettelijkgerechtvaardigdis.
Deinterpretatievanartikel132,vijfdelid.Grondwetkomtderhalveaandewetgevertoe.Derekkelijkeinterpretatie diehijindecasus-Finsterwoldegeeft,heefthijdaarnanietmeergegeven.Datblijktuithetvolgende.IndeMemorievan Toelichtingvande‘Finsterwolde-wet’wordtverwezennaardeGrondwetvam887.Artikel144,vierdelid.Grondwet-i887 luidde:‘Wanneerderegelingenhetbestuurvandehuishoudingeenergemeentedoordengemeenteraadgrovelijk wordenverwaarloosd,kaneenewetdewijzebepalen,waaropinhetbestuurdiergemeente,metafwijkingvandebeide eerstezinsdelenvanditartikel,wordtvoorzien’.Deredactievanditartikelis(vrijwel)ongewijzigdgehandhaafdtoten metdeGrondwetvan1972.DeGrondwetgeverheeftbijdegrondwetsherzieningvan1983weliswaarderedactievanhet artikelherzien,maardestrekkingvanhetartikelhetzelfdegelaten."®Daarinisdeterminologie‘grovelijkvenwaarlozen’
gehandhaafd.Degrondwetgeverheeftin1972enin1983,zokanhieruitwordenafgeleid,geenrekeninggehoudenmet decasusFinsterwolde.Degrondwetgeverheeft,metanderewoorden,detaakverwaarlozingsregelingnietwillen
®' HandelingenII1950/51,bijlage,1970,nr.3,p.2.InhetVoorlopigVerslagvragendeledenvandeCPNwat'Nederlandseopvattingen’inhouden.
HandelingenII1950/51,bijlage,1970,nr,4,p.6:‘Degeldendeopvattingis,datwatindeGrondwetaanrechtenenvrijhedenvooronsvolkis vastgelegddeNederlandseopvattingis,endaaraanheeftdemeerderheidvanderaadinFinsterwoldezichgehouden'.
1" HandelingenII1950/51.bijlage,1970,nr.3,p.3.
» Ibidem.
"° HandelingenII1950/51,bijlage,1970,nr.4,p.5-9.
"’ HandelingenII1950/51.bijlage,1970,nr.4,p.5.
*" Braun1975,p.45.
"’ Stb.1951,308,WetvanzoJuli1951totvoorzieninginhetbestuurvandegemeenteFinstenwolde.
""J.stellinga,'Wetgeving’,TvO1950,p.551.
"® Metuitzonderingvandeuitbreidingvandetaakverwaarlozingsregelingnaarprovincies:W.G.Verkruisen,‘Artikel132',in:Akkermans/
Koekkoek,DeGrondwetZwolle:W.E.J.TjeenkWillink1992,p.1147.
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 25
uitbreidentotgevallen,waarinnietgrovelijkspecifieke(autonome)takenzijnverwaarloosd.Decasus-Finsterwolde dientdanookalseenzeerspecifiekecasusenalseeneenmaligevoorzieningtewordenbeschouwd.
Nietteminheeftdewetgeverhetbetreffendegrondwetsartikelaleensruimgeïnterpreteerdenkanhijdatnogmaals doen.HetisimmersaandewetgeveromuitlegtegevenaandeGrondwet.Naarhetschijnt,istoepassingingevalvande bestuurlijkeproblemeninzon(Maasdriel)nogoverwogen.Eenmoeilijkheidbijtoepassingisdeargumentatievanhet wetsvoorstel,IndatopzichtdatderegeringaandeKamerszalmoetenmotiverenwaaromtoepassingvanzo’nzwaar interventiemiddelgepastis.DeKamerszullenovertuigdmoetenzijnvandeinzetvanvergaandetoezichtsbevoegdheden vanwegehetRijk(inderegeldeaanstellingvaneenregeringscommissaris)ineenspecifiekegemeente,dieeenoplossing moetenbiedenvoordebestuurlijkeproblemenvandezegemeente.Errust,metanderewoorden,eenzwarebewijslast opderegering,waarbijderegeringderhalvemoetaantonendatersprakeisvandegroveverwaarlozingvanautonome takenendatdeindevoorgesteldewetinformelezingebodenvoorzieningeneenoplossingdaarvoorbieden.
Dewetgeverkan,mogelijkerwijs,alsvolgtaandezebewijslastvoldoen.Hijmoetdanmotiverendathetbetreffende gemeentebestuurnietlangervoldoetaandefundamenteledemocratischeenrechtsstatelijkewaarden.Degemeente zaktonderhetgewensteminimumaanwaarborgen.Voorwatbetreftdedemocratischewaardenbetrefthetdan (bijvoorbeeld)hetfatsoenlijkfunctionerenvandegemeenteraad,respectvoorminderhedendaarinenhetvolgenvande juisteproceduresinderaad.Voorwatbetreftderechtsstatelijkewaardenbetrefthetdan(bijvoorbeeld)eensterkemate vancliëntelisme,hetgeenrechtsongelijkheidofwillekeurtotgevolgheeft,ofhetopcorrectemaniervolgenvande relevanteproceduresbijbesluitvorming.Hetgevolgiseengemeentedienietlangeraandebasisvoorwaardenvande democratischerechtsstaatvoldoet.Daarmeeisdansprakevangroveverwaarlozingvanautonometakenenkande wetgeveringrijpenmethetvaststellenvan(voorzieningenin)eenwetinformelezin.
Datzal,hoedanook,geeneenvoudigewegzijn.Hetvaststellenvaneenformelewetvergttijdenmenskrachtende Kamersmoetenvaningrijpenwordenovertuigd.Beterlijkthetmijdaaromom,mochtdezewegwordenbewandeld,inde Grondwetdemogelijkheidteopenenvooringrijpenbijlichteverwaarlozingvanautonometaken,danwelbijonbehoorlijk bestuur(zoalshetverwijtinFinsterwoldeluidde).Metgrondwetswijzigingwordtenerzijdsdegemeentelijkeautonomie potentieelverderbeperktenanderzijdsdewetgeverrelatiefveelvrijheidgelatenominterpretatietegevenaaneenvaag begripalsonbehoorlijkbestuur.Datisechtereen(rechtspolitieke)keuzediedegrondwetgevermoetmaken.
4.8 Toevoegen ambtenaren aan gemeentelijk ambtelijk apparaat
Eenmiddeldateerderistoegepastindetoevoegingvanambtenarenaanhetreguliereambtelijkeapparaat.Hetkandan provincialeambtenarenbetreffendiebijvoorbeeldjuridischeoffinanciëleondersteuningbieden,ofeenspecifieke deskundigheid(handhaving,ruimtelijkeordening)inbrengen.Datkanzorgenvooreenversterkingvanhetlokaal bestuur.Ditmiddelkentzijnbeperkingen.Indeeersteplaatsiseerdergeconstateerddatdeproblemenvande gemeentenwaarhethieromgaatlangnietaltijdgelegenzijnindeafhandelingvanspecifiekedossiersof beleidsterreinen.Alsdebetreffendegemeentegeenproblemenkentbijdeuitvoeringvanhaartaken,metandere woorden,deproblemenzijngelegeninpersoonlijkeverhoudingenenomgangsvormen,danisdetoevoegingvan provincialeambtenarenweinigzinvol.Indetweedeplaatsmoetdebetreffendegemeentewillenmeewerken.De toevoegingvanambtenarenaanhaarambtelijkapparaatkanniettegendewilvandegemeente.Indederdeplaats zullenhierdoordebestuurlijkeproblemennietzijnopgelost.Datgeldtmisschienvooreengedeeltevandeproblemen, waardoorhetmiddelonderomstandighedennuttigkanzijn,maarinallegevallenishetmiddelonderdeelvaneengroter pakketaanmaatregelen.
4.9 Verplichte gemeentelijke herindeling
Aanhoudendebestuurlijkeproblemenkunnenwordenopgelostindiendebetreffendegemeenteonderwerpisvan herindeling.Inbeginselgeldtvoorherindelingdatgemeentendezevrijwilligaangaan,maaronderomstandighedenkan eengemeentedaartoewordenverplicht.’*DaarvoorishetBeleidskadergemeentelijkeherindelingva28mei2013
’’ Vergelijkhetregeerakkoordvanhetkabinet-RutteIII,Vertrouwenindetoekomst,oktober2017,p.7.
26 I Intenreniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen
relevant”'^-deWetalgemeneregelsherindeling(Wetarhi)geeftterzakegeenregels."®Eerderebeleidskadersgavenweer datdeministervanBZKgeeninitiatievenmeerzounementotherindelingvangemeenten."’Voorstellentotherindeling zoudenvangemeentenzelfmoetenkomen,metdienverstandedatdeprovinciebijvoorbeeldweleen
bestuurskrachtmetingkanentameren,dieaanleidingkangeventotherindeling.Hetbeleidskaderterzakevan gemeentelijkeherindelingvan2013geefteenwatgrotererolvoorprovinciesdanvoorheenweer.
InhetBeleidskaderisondermeeropgenomen:‘Ookditkabinetkiestvoorherindelingvanonderop.Hetisprimair aangemeentenzelfomviaherindelingtewerkenaanversterkingvanhunbestuurskracht’.Maar:‘Waarhetdeonderlinge rolverdelingtussengemeentenenprovinciesbetreft,dientvooroptestaandatgemeentenalseersteaanzetzijnalshet gaatomhetvindenvanoplossingenomhunmaatschappelijkeopgavenbetertekunnenoppakken.Tegelijkertijdishet zodatgemeentenenprovinciesindezediscussieoptrekkeninpartnerschap,vanuitonderscheidenlijkeverantwoordelijk
hedeninhetbelangvanhetlokaalbestuur.Provinciesspelendaarbijvanuithunalgemeneverantwoordelijkheidvoorde kwaliteitvanhetlokaalbestuurvaakeenmodererenderolindediscussieoverdebestuurskrachtvangemeentenen kunnendezeookinregionaalverbandbezien.Vanuitdezerolalsmoderatordienenprovincieswaarnodigsturingte gevenaandediscussiediekanleidentoteenherindelingsvoorstel.’Voorts:‘Zoalsaangegeven,hebbenprovinciesook eenbovenlokaleverantwoordelijkheiddieuitgaatbovendebelangenvanafzonderlijkegemeenten.Deinvullingvan dezeverantwoordelijkheidkanvoordeprovincieaanleidingzijnzelfhetinitiatieftenemenofeeninitiatiefvan gemeentenovertenemenalsgemeentennaeenlangediscussiezelfniettoteenherindelingsvoorstelkomen,terwijl versterkingvandegemeentelijkebestuurskrachtwelnodigis.'Verder:‘Hetkabinetheefteenvoorkeurvoor herindelingsvoorstellendieopdesteunvanallebetrokkengemeentenkunnenrekenen.Herindelingsadviezenvan onderop,diebijgemeentenzelfvandaankomen,wordendaaromdoorhetkabinettoegejuicht.Welwilhetkabinet voorkomendatherindelingsdiscussiestussengemeentenjarenlangvoortdurenzonderreëelzichtopeenbevredigende uitkomst.Provincieskunnenindergelijkegevalleneningevallenwaarnaarhetoordeelvandeprovincieurgente problemenspelendiealleenopgelostkunnenwordenmeteenherindeling,hetinitiatiefnemeninhetgesprekover versterkingvandegemeentelijkebestuurskrachtenwanneernodigzelfeenarhi-procedurestarten.Datbetekenteen verruimingvandeprovincialeroltenopzichtevanhetBeleidskadergemeentelijkeherindelinguitzon.Dezeverruiming pastbijdealgemeneverantwoordelijkheiddiedeprovincieshebbenvoordekwaliteitvanhetlokaalbestuur.’
Kortom,hetinitiatiefligteerstenvooralbijgemeenten,voorprovinciesiseenrolweggelegdindienversterkingvan debestuurskrachtnodigisenbijurgenteproblemendiealleenkunnenwordenopgelostmeteenherindeling.Het provinciebestuurkan,opgrondvanhetnieuwstebeleidskader,eenvoortrekkersrolspelenenherindelinginitiëren.In eerderecasusvangemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemenisverplichtegemeentelijkeherindelingserieus overwogen.”Nadeelvangemeentelijkeherindelingisdatdewettelijkeprocedurelangduurt.
Tenslotte:gemeentelijkeherindelingheefteenanderdoeldanhetoplossenvanbestuurlijkeproblemenineen gemeente.Datdoelkanzijndeversterkingvandebestuurskrachtvangemeenten.Bestuurlijkeproblemenkunnenleiden toteenzwakkebestuurskrachtendaarmeeaanleidingzijntotherindeling.Dezeproblemennoodzakenechteropzichzelf niettotherindeling.Welkangedachtwordenaanaanpassingvanhetbeleidskaderindatopzichtdatookaanhoudende bestuurlijkeproblemenopzichzelfaanleidingkunnenzijntotgemeentelijkeherindeling.
KamerstukkenII2012/13,28750,nr.53.
M.Herweijer,‘Grondwetenherindeling’,in:P.P.T.Bovend’Eerte.a..Constitutionelenormenendecentralisatie,Deventer:Kluwer2on,p.63-103.
« KamerstukkenII2001/02,28375,nr.5,p.27.
OnderzoeksrapportageBestuurscultuurMaasdriel,BMCdecember2010.
Interveniëreningemeentenmetaanhoudendebestuurlijkeproblemen | 27