Proces provinciale beleidsontwikkeling

Meeste provincies werken hun beleid uit met manifestpartners

Na de decentralisatie hebben provincies de uitwerking van hun provinciaal

natuurbeleid voortvarend opgepakt. In de meeste provincies speelden zogenoemde manifestpartners hierbij een belangrijke rol. Zij leverden een actieve bijdrage aan de provinciale beleidsvorming – vaak in de vorm van een provinciaal manifest of akkoord met de provincie. Centraal thema hierin vormde de vraag hoe de bezuinigingen van het Rijk konden worden opgevangen en de herijking van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) vorm moest krijgen. Zo sloten maatschappelijke partijen in Utrecht een akkoord met de provincie over afslanking van de geplande EHS dat de kern vormde van het nieuwe provinciaal natuurbeleid. In Fryslân kwamen terreinbeheerders, LTO, Fries Grondbezit, de Friese Milieufederatie, gemeenten en Wetterskip Fryslân met een voorstel dat ambitieuzer was dan het uiteindelijke provinciale plan waarin gekozen werd voor een kleine plus op de Europese verplichtingen. En in Noord-Brabant pleitten

TWEE

manifestpartners voor het volledig op peil houden van de Brabantse EHS en toonden ze zich bereid hieraan zelf fors bij te willen dragen. Na aanhoudende maatschappelijke kritiek op het Overijsselse natuurbeleid kwam er een bestuurlijk akkoord (‘Samen werkt beter’) tot stand tussen provincie en een breed scala aan maatschappelijke partijen, gemeenten en waterschappen. Dit leidde tot een herziening van het Overijsselse natuurbeleid gericht op het verbeteren van de natuur in de PAS- en overige Natura 2000-gebieden (Kuindersma et al. 2015).

Provincies verbreden hun ambities maar uitwerking ontbreekt

Ook werkten veel provincies aan een bredere visie op natuur. Niet alleen de

biodiversiteit kreeg hierin aandacht; natuur kreeg ook betekenis als vestigingsfactor, als plek voor recreatie, als hulpbron voor duurzame economische ontwikkeling en als maatschappelijke waarde. De inspanningen mondden uit in diverse nieuwe provinciale natuurnota’s en beleidsherzieningen. De doelen en strategieën voor versterking van biodiversiteit zijn hierin het verst uitgewerkt. De nieuwe ambities op het vlak van maatschappelijke betrokkenheid en de verbinding tussen natuur en economie zijn, hoewel prominent aanwezig, vaak nog weinig concreet. Wel hebben sommige strategieën die primair gericht zijn op biodiversiteit, het vergroten van maatschappelijke betrokkenheid en het aan elkaar verbinden van natuur en economie als belangrijke nevendoelen. Ook zijn er experimenten en pilots gestart, bijvoorbeeld op het vlak van groene burgerinitiatieven en nieuwe functiecombinaties die bij moeten dragen aan de eigen strategieontwikkeling voor deze nieuwe ambities (Kuindersma et al. 2015). Uitwerking nieuwe ambities blijft achter

Een eerste verklaring voor het uitblijven van concrete beleidsstrategieën voor het vergroten van de maatschappelijke en economische betekenis van natuur is dat het gaat om relatief nieuwe thema’s waarbij niet voortgebouwd kan worden op eerdere beleidsstrategieën en -ervaringen. Een tweede verklaring is het verplichtende karakter van de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) en de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de gemaakte afspraken uit het Natuurpact. Hierdoor voelen provincies zich gedwongen zich eerst te richten op realisatie van het Natuurnetwerk, inclusief Natura 2000-gebieden, en het agrarische natuurbeheer. Ten slotte hebben provincies vaak afspraken gemaakt met grondeigenaren en organisaties over de realisatie van het Natuurnetwerk die ze willen nakomen. Samen met de beperkte financiële ruimte door de rijksbezuinigingen op het natuurbeleid is de ruimte voor fundamentele vernieuwing van het natuurbeleid hierdoor op korte termijn beperkt (Kuindersma et al. 2015). De diversiteit in beleidsuitwerking neemt toe

Bij de uitwerking van het beleid speelden regionale verschillen een belangrijke rol. Elke provincie heeft haar eigen culturele, economische en sociale kenmerken. Provincies herbergen bovendien verschillende natuurwaarden. Ook maakten de provincies verschillende keuzes, bijvoorbeeld rond de herijking van de EHS. Zo koos Provinciale Staten (PS) in Noord-Brabant ervoor de EHS op peil te houden en er eigen middelen voor beschikbaar te stellen. In Fryslân koos PS juist voor een zeer beperkte plus op de

benodigde hectares voor de Europese en bestuurlijke verplichtingen (Kuindersma et al. 2015). De beschikbaarheid van middelen in de provincies hangt af van de rijksbijdrage en de afgesproken eigen inbreng zoals afgesproken in het Natuurpact, die vooral samenhangen met de Europese opgave voor Natura 2000-gebieden. Daarnaast zetten veel provincies meer middelen in dan afgesproken is met het Rijk, zoals Overijssel en Noord-Brabant (zie figuur 2.1).

Kaders van Rijk en EU beperken de verschillen in beleidsuitwerking

De provinciale keuzeruimte is ingekaderd door Europese verplichtingen en landelijke afspraken. Dit heeft een uniformerende uitwerking van het provinciaal beleid. Alle provincies richten zich voor het verbeteren van de biodiversiteit op het voldoen aan Europese verplichtingen voortkomend uit de VHR en de KRW. De focus ligt hierbij vooral op de bescherming van de Natura 2000-gebieden en het bereiken van de daar geldende instandhoudingsdoelen. In het Natuurpact zijn verder afspraken gemaakt over de gezamenlijke ontwikkelopgave voor het Natuurnetwerk en de rijks- en provinciale middelen voor natuurbeleid. Ook hebben provincies gezamenlijk afspraken gemaakt over de uitvoering.

Zo is er een gezamenlijk subsidiestelsel voor het beheer van het Natuurnetwerk en agrarisch natuurbeheer, maken provincies afspraken over de PAS (denk aan financiering en monitoring van het programma) en werken ze samen aan de voorbereiding en

Groningen Fryslân Drenthe Overijssel Gelderland Flevoland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Noord-Brabant Limburg 0 200 400 600 800 1000 1200 miljoen euro Bron: Wageningen University & Research; bewerking PBL

pb l.n l Rijksbijdrage Afspraken Natuurpact Provinciale bijdrage Afspraken Natuurpact Extra provinciale middelen

Figuur 2.1

Hoeveelheid beschikbare middelen voor realiseren beleidsopgaven natuur per provincie, 2016 – 2027

47