143Conclusies en handelingsperspectieven |

Provincies terughoudend met dwingend instrumentarium

Hoewel onteigening in de meeste provincies bespreekbaar is voor het beschikbaar krijgen van grond voor natuur, zijn provincies in het algemeen terughoudend met daadwerkelijke inzet van het instrument. Het wordt vooral gezien als middel om volledige schadeloosstelling te kunnen bieden in een vrijwillig traject. Bovendien wordt inzet van het instrument op voorhand beperkt tot de uitvoering van het Programma Aanpak Stikstof.

Daarnaast zetten veel provincies, zoals Overijssel en Noord-Brabant, meer middelen in dan afgesproken is met het Rijk. Noord-Brabant kiest er daarbij voor dit geld te besteden aan volledige realisatie van de oorspronkelijke opgave voor de Ecologische Hoofdstructuur (nu Brabants Natuurnetwerk). Overijssel kiest ervoor haar eigen bijdrage hoofdzakelijk in te zetten voor de Europese doelen in haar Natura

2000-gebieden, om daarmee de landbouw ontwikkelingsruimte te bieden. Door de financiering via het Provinciefonds kunnen provincies makkelijker dan voorheen schuiven met budgetten voor natuur, afhankelijk van prioriteiten of urgentie.

6.2 Het effect van de aanpak

In hoeverre komen het Natuurpact en de provinciale beleidsstrategieën in wisselwerking met de (rijks)kaders tegemoet aan de eerder geschetste vraagstukken op het vlak van legitimiteit, effectiviteit en middelen in het Nederlandse natuurbeleid?

Uitwerken nieuwe ambities nog in ontwikkeling

De verbreding van de ambities van het natuurbeleid in onder andere het Natuurpact en de provinciale beleidsplannen is een belangrijke eerste stap naar het vergroten van de maatschappelijke legitimiteit van het natuurbeleid. Maatschappelijke partijen, burgers en ondernemers kunnen provincies en Rijk aanspreken op deze ambities en doen dat ook. Toch is de uitwerking van deze ambities in concrete doelen, beleidsstrategieën en concrete acties nog onvoldoende om al te spreken van een omslag. De meeste beleidsaandacht blijft vooralsnog uitgaan naar het voldoen aan de Europese verplichtingen voor biodiversiteit. Provincies betrekken de samenleving (de nieuwe ambities) voornamelijk bij hun natuurbeleid als een middel om aan deze doelen bij te dragen, terwijl burgers en ondernemers vaak andere dan puur ecologische wensen voor en beelden van natuur hebben.

Provincie in de positie om beter op de opgave in te spelen

De door de decentralisatie versterkte regierol van de provincie biedt kansen voor het vergroten van de maatschappelijke legitimiteit van het natuurbeleid. De provincie staat dichter bij de uitvoeringspraktijk in de gebieden en bestuurders hebben meer mogelijkheden om in te spelen op maatschappelijke initiatieven en wensen. Denk hierbij aan het bieden van ruimte in RO-regelgeving voor functiecombinaties met natuur, en experimenten met agrarische zelfrealisatie. De ruimte voor gebiedsspecifieke

afwegingen wordt echter beperkt door Europese en rijkskaders, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Programma Aanpak Stikstof. Voor het bereiken van de Europese doelen overheerst nog steeds een door het VHR-kader gestuurde technocratische benadering. Het effect hiervan is dat er een tweedeling dreigt te ontstaan, waarbij initiatieven van burgers en ondernemers voor natuur vooral kansen krijgen buiten de Natura 2000-gebieden, terwijl daarbinnen wordt samengewerkt met de gevestigde partijen. De beperkte uitwerking van de nieuwe ambities en de nog steeds zeer gedetailleerde, technocratische uitwerking van de biodiversiteitsambitie vormen een risico voor een breedgedragen natuurbeleid.

Agrarische collectieven kans voor vergroten maatschappelijke betrokkenheid Ook de nieuw gevormde agrarische collectieven kunnen de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur vergroten door burgers en bewoners actief te betrekken bij het agrarische natuurbeheer. Vooralsnog wordt echter sterk gestuurd op het vergroten van de ecologische effectiviteit van het agrarische natuurbeheer. De eerder beoogde bredere functie van agrarische collectieven in het landelijk gebied krijgt weinig aandacht meer in het beleidsdiscours. Hiervoor zijn ook geen doelen geformuleerd.

Plannen provincies en hun partners voor VHR-soorten effectief

De focus op de VHR-doelen heeft, zoals we hiervoor zagen, een keerzijde voor de nieuwe ambities, maar werkt daarentegen wel voor biodiversiteit. De beoogde inspanningen van de provincies en hun partners leveren samen met het beleid van de Kaderrichtlijn Water en het stikstofbronbeleid naar verwachting een bijdrage aan de biodiversiteitsdoelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn voor landnatuur. Het doelbereik1 hiervoor neemt naar verwachting toe, van circa 55 procent in 2015 tot circa 65 procent in 2027. Dankzij het (natuur)beleid van voor de decentralisatie is het VHR-doelbereik tussen 2001 en 2012 ongeveer gelijk gebleven (PBL 2016b). De verwachte winst in VHR- doelbereik komt vooral doordat provincies de milieu- en watercondities verbeteren en het Natuurnetwerk uitbreiden.

Zonder deze inspanningen zou er geen winst zijn, en zonder het natuurbeheer zouden de VHR-soorten op de lange termijn zelfs met meer dan twee derde afnemen. Voor het behoud van natuurkwaliteit is daarnaast de inzet van handhaving en toezicht op naleving van natuurwetgeving een belangrijk instrument.

Verwezenlijken plannen vergt aanpak risico’s

Om de potentiële winst voor het VHR-doelbereik op land daadwerkelijk te boeken, moeten provincies samen met maatschappelijke partijen de huidige plannen volledig realiseren. Dit is een grote complexe opgave, waarbij de uitvoering een aantal risico’s kent. Een risico is namelijk dat provincies met een grote PAS- en Natura 2000-opgave minder middelen en instrumenten inzetten voor de realisatie van hun overige

Natuurnetwerk. Daarnaast vormt de verwerving van laatste gronden, voordat provincies tot inrichting willen of kunnen overgegaan, een risico. Hierbij ontbreekt namelijk in veel gevallen de medewerking van (agrarische) grondeigenaren. Verder moeten provincies nieuwe werkwijzen ontwikkelen en leren omgaan met staatssteunregels en

145