Aanpak uitdagingen met Natuurpact en provinciaal beleid

De provincies en het Rijk gaan op verschillende manieren om met de uitdagingen, elk vanuit de eigen specifieke positie in het natuurdomein. Het Natuurpact was een belangrijke gezamenlijke mijlpaal. In deze paragraaf beschrijven we de belangrijkste veranderingen die het Natuurpact en de provinciale beleidsstrategieën tot nu toe hebben gebracht. Wat is er nieuw in het natuurbeleid en op welke terreinen hebben de provincies en het Rijk weinig veranderd?

Provincies verantwoordelijk voor natuurbeleid

Het Natuurpact vormt het voorlopige sluitstuk van de decentralisatie van taken en bevoegdheden in het natuurbeleid van het Rijk naar de provincies. Provincies hebben de verantwoordelijkheid voor de uitwerking en uitvoering van de ambities uit het Natuurpact. Met deze nieuwe rol kunnen ze daarnaast ook andere doelen en ambities voor natuur ontwikkelen. Het rijksgeld voor natuur wordt voortaan in het Provinciefonds gestort. Hierdoor is de directe verantwoording van provincies aan het Rijk over de besteding van dit geld uit het voormalige Investeringsbudget Landelijk Gebied komen te vervallen. De decentralisatie is niet ‘volledig’: het Rijk blijft verantwoordelijk voor de kaders, zoals de Wet natuurbescherming, en de natuur in de grotere wateren, zoals het IJsselmeer en de grote rivieren. Daarnaast moet het Rijk aan de Europese Commissie verantwoording afleggen over de voortgang van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

ZES

Maatschappelijke partijen dragen bij aan uitwerken natuurbeleid

De provincies hebben de uitwerking van hun provinciale natuurbeleid voortvarend opgepakt. Ze hebben alle hun plannen voor het Natuurnetwerk uitgewerkt. In de meeste provincies leverden manifestpartners hier een actieve bijdrage aan, zoals terreinbeherende organisaties, LTO en milieu- en natuurorganisaties, wat de basis legde voor een stevige betrokkenheid bij de uitvoering. Deze proactieve rol van

manifestpartners is een belangrijke verandering ten opzichte van het oude natuurbeleid, toen maatschappelijke partijen meestal alleen konden reageren op plannen van de overheid.

Europese verplichtingen centraal

In het Bestuursakkoord en het Natuurpact is afgesproken dat de provincies hun Natuurnetwerk en het agrarische natuurbeheer richten op de Europese verplichtingen voor biodiversiteit. In lijn met deze afspraken hebben de meeste provincies de Ecologische Hoofdstructuur herijkt en richten zij hun inzet, instrumenten en middelen vooral op deze opgave. De gebieden die als onderdeel hiervan onder het Natura 2000-netwerk en het Programma Aanpak Stikstof vallen, krijgen de meeste aandacht vanwege de directe juridische verplichtingen die volgen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Ook hebben provincies de omvang beperkt van de gebieden waar agrarisch natuurbeheer wordt gesubsidieerd, zetten ze in het algemeen in op zwaardere beheerpakketten en richten ze zich op zogenoemde kerngebieden om daarmee de ecologische effectiviteit te vergroten.

Ambities verbreed maar niet uitgewerkt

De provincies en het Rijk verbreden daarnaast hun ambities voor natuur. Naast biodiversiteit zetten zij in op het versterken van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur en het versterken van de relatie tussen natuur en economie. Het Rijk en de provincies hebben de nieuwe ambities echter nog niet uitgewerkt in concrete doelen en beleidsstrategieën. Wel wordt er volop geëxperimenteerd met nieuwe rollen en instrumenten.

Nieuwe ambities vergen nieuwe sturingsstijlen

Dat de ambities nog niet zijn uitgewerkt, komt deels doordat de beleidsontwikkeling voor natuur een nieuwe taak is van de provincies en deels doordat het om relatief nieuwe onderwerpen gaat. In tegenstelling tot biodiversiteit, kunnen ze daarbij niet voortbouwen op eerdere beleidsstrategieën en -ervaringen. Zowel voor het Rijk als de provincies is nog onduidelijk hoe ze maatschappelijke initiatieven op dit vlak kunnen aanjagen en verder brengen, en hoe ze deze kunnen verbinden met hun eigen ambities, zonder de essentie ervan te verliezen (Van der Steen et al. 2016). Deze zoektocht is nog volop gaande.

Een andere belangrijke verklaring voor het uitblijven van een uitwerking van de nieuwe ambities is het verplichtende karakter van de Vogel- en Habitatrichtlijn, het Programma Aanpak Stikstof en de harde afspraken uit het Natuurpact. Hierdoor voelen provincies

zich genoodzaakt zich vooral te richten op de realisatie van Natura 2000/het Programma Aanpak Stikstof, het overige Natuurnetwerk en het agrarische natuurbeheer.

Geen middelen in Natuurpact voor nieuwe ambities

De rijksmiddelen voor natuur zijn sinds het Bestuursakkoord en de bezuinigingen op natuur uitsluitend beschikbaar voor provinciale inspanningen die zijn gericht op het bereiken van de Europese biodiversiteitsverplichtingen. Met het Bestuursakkoord en het beëindigingen van het Investeringsbudget Landelijk Gebied kwam er een einde aan bijdragen van het Rijk voor landschap en recreatie om de stad. Ondanks het nieuwe elan in het Natuurpact en de nadruk op de maatschappelijke betekenis van natuur, zijn er in het Natuurpact geen middelen afgesproken voor de nieuwe ambities. Wel is er extra geld beschikbaar gekomen voor de uitbreiding van het Natuurnetwerk, het verbeteren van de milieu- en watercondities en het natuurbeheer. Bovendien hebben de provincies van het Rijk meer ruimte gekregen om de middelen naar eigen inzicht hiervoor in te zetten. Daarnaast zetten provincies zelf middelen in voor de nieuwe ambities. Meestal is dit incidenteel, gekoppeld aan specifieke projecten of programma’s.

Weinig inhoudelijke beleidsvernieuwing

Inhoudelijk blijft het provinciaal beleid grotendeels hetzelfde, waarbij de afspraken in het Natuurpact en de Vogel- en Habitatrichtlijn zorgen voor uniformering. Ook hebben provincies vaak afspraken gemaakt met grondeigenaren en organisaties over de realisatie van het Natuurnetwerk en willen ze die ook nakomen. Bovendien zetten provincies veel capaciteit en middelen in op de opgave voor de VHR. Daardoor is de ruimte voor fundamentele vernieuwing van het natuurbeleid op korte termijn beperkt. Zo werken alle provincies aan het realiseren van het Natuurnetwerk Nederland, de Natura 2000-gebieden en agrarisch natuurbeheer in de kerngebieden. Er is nog weinig nieuwe beleidsontwikkeling. Uitzonderingen zijn de provincie Flevoland met het programma Nieuwe Natuur en de provincie Noord-Brabant die een groter Natuurnetwerk nastreeft dan strikt noodzakelijk is op grond van de Europese verplichtingen. Naast biodiversiteit krijgen hierin ook andere perspectieven op natuur ruimte, zoals beleefbare natuur en functionele natuur.

Vernieuwing zit in betrekken partijen bij organisatie en uitvoering beleid

De vernieuwing van het provinciaal beleid zit vooral in de organisatie van de uitvoering. Veel provincies leggen het initiatief voor de uitvoering bij andere partijen en gaan nieuwe partnerschappen aan. Denk hierbij aan nieuwe uitvoeringsarrangementen met externe gebiedsregie (waarbij externe partijen het gebiedsproces trekken), agrarische zelfrealisatie van natuur (waarbij agrariërs natuurwaarden realiseren op hun grond), natuur op uitnodiging (waarbij de provincie partijen uitnodigt natuur te ontwikkelen buiten het Natuurnetwerk) en de agrarische collectieven in het agrarische natuurbeheer. Ook ontwikkelen provincies nieuwe instrumenten en uitvoeringsconcepten,

143