In de voorgaande periode werden alleen vluchtelingen uitgenodigd via individuele dossiervoordrachten. De voordrachten werden verzorgd via het centrale UNHCR-kantoor in Genève. In 2004 kondigde de UNHCR echter aan dat zij geen dossiervoordrachten meer zal doen via het centrale kantoor, met uitzondering van noodgevallen. Dat had tot gevolg dat het voor Nederland erg moeilijk werd om van de veldkantoren voldoende dos-siers te ontvangen om het quotum te vullen. Veldkantoren richten hun inspanningen in de eerste plaats op het voorbereiden van voordrachten voor selectiemissies. Het ministerie van Justitie besloot daarop in het laat-ste kwartaal van 2004 de uitvoering van het hervestigingsbeleid voor uit-genodigde vluchteligen opnieuw vorm te geven. Al eerder zou het flexibele driejarige quotum worden geëvalueerd, ook dat gebeurt nu, als voorberei-ding van het nieuwe beleid, daadwerkelijk. Daarbij wordt duidelijk dat het uitnodigen op basis van dossiervoordrachten alleen niet werkt, vanwege bovengenoemde redenen.
Besloten wordt dat het quotum van 1.500 uitgenodigde vluchtelingen per drie jaar – inclusief gezinsherenigers – gehandhaafd blijft voor de jaren 2005-2007. Ook het subquotum van honderd gehandicapte vluchtelingen
in het kader van het ‘Twenty or More’- programma blijft bestaan.16 Opdat het quotum ook echt wordt benut, worden de selectiemissies hervat. Vanaf 2005 moet jaarlijks een viertal missies plaatsvinden. Daarnaast blijft ook de uitnodiging van enkelingen in noodsituaties (‘emergency cases’) bestaan. De subquota zoals die bestonden voor 1999 komen niet terug. 2.5.2 Selectie
Eind 2004 wordt voor het eerst weer een missie georganiseerd. De gang van zaken vanaf dat moment is dat de IND de ontvangen voordrachten beoordeelt. Ze doet dat op grond van de bevindingen van de UNHCR, de situatie in het land van herkomst aan de hand van landeninformatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Vreemdelingenwet. Vervolgens reist een team van medewerkers van de IND, waaronder een arts van het Bureau Medische Advisering (BMA) en van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) en het ministerie van Buitenlandse Zaken af naar het vluchtelingenkamp, om de betreffende vluchtelingen te selecteren. Tijdens de missie worden de vluchtelingen achtereenvolgens geïnterviewd over hun vluchtrelaas (IND), medisch onderzocht (BMA) en volgt een gesprek over hun verwachtingen van Nederland (COA). Dit wordt ook wel de ‘sociale intake’ genoemd, waarbij het COA informatie verzamelt die nodig is voor de opvang en uitplaatsing in Nederland en de vluchtelingen informatie krijgen over Nederland. Buitenlandse Zaken registreert de gegevens van de uit te nodigen vluchtelingen zoals ze uit-eindelijk in de Gemeentelijke Basisadministratie moeten komen. Hoewel de officiële beslissingsbevoegdheid bij de IND ligt, is de besluitvorming over selectie vaak een gezamenlijk proces van de missieleden.
Vluchtelingen kunnen worden uitgenodigd op basis van hun erkend vluchtelingschap, het refoulementsverbod en op basis van humanitaire redenen (Vw art. 29 lid 1 sub a, b en c). Voorafgaand aan een missie draagt de UNHCR op verzoek van Nederland een groter aantal personen voor dan uiteindelijk wordt geselecteerd. Binnen een marge van zo’n twintig procent heeft een selectiemissie dus ruimte voor het samenstellen van een groep. De UNHCR draagt alleen personen voor die volgens hen voldoen aan de voorwaarden voor erkend vluchtelingschap of om andere redenen door Nederland zouden kunnen worden toegelaten. Het zijn echter de individuele landen die het vluchtelingschap mogen toekennen. Doordat Nederland niet alleen toetst aan het Vluchtelingenverdrag, maar ook aan de Nederlandse Vreemdelingenwet en daarbij algemene ambtsberichten
16 De subquota, en met name het quotum voor gehandicapte vluchtelingen, zijn in de loop der tijd van naam veranderd. In de categorie gehandicapte personen kunnen ook zieke vluchtelingen worden geselecteerd. De categorie werd door UNHCR onder de aandacht gebracht als Ten Or More (TOM)-cases, later Twenty Or More. Landen werden aangespoord om tien en later twintig vluchtelingen met een medische indicatie te selecteren. Inmiddels wordt de categorie aangeduid als ‘Medical Cases.’
en landgebonden beleid betrekt, kan toetsing door Nederland stringenter uitvallen dan beoordeling door de UNHCR.
Wanneer een uit te nodigen vluchteling wordt geselecteerd op medische gronden, staat in de beoordeling centraal of de noodzakelijke behandeling niet in het land van verblijf uitgevoerd kan worden en of die behandeling zal leiden tot essentiële verbetering van de gezondheidssituatie (TK 19 637, nr. 1071).
Integreerbaarheidscriteria
In 2005 maakte de minister bekend te gaan letten op de ‘potentie tot integreren’ bij uit te nodigen vluchtelingen. Daaronder verstond zij de ‘bereidheid van de kandidaat om het Nederlands te leren, het hebben van werkervaring om een zelfstandig inkomen te verwerven, de wil tot aanpassen, algemene ontwikkelingen, open staan voor Westerse/ Nederlandse waarden en normen en activiteiten in het kamp heb-ben ondernomen’ (TK 19 637, nr. 1071, p. 3). De criteria zouden moe-ten worden toegepast bij toelating op de c-grond van artikel 29 van de Vreemdelingenwet: klemmende redenen van humanitaire aard. Bij toela-ting op de a- en b-grond (erkend vluchtelingschap of refoulementsverbod) zouden vluchtelingen niet worden getoetst op integreerbaarheid, maar zouden duidelijke aanwijzingen voor non-integreerbaarheid wel kunnen leiden tot afwijzing, als een soort contra-indicatie (TK 19 637, nr. 1071). De nieuwe criteria zijn niet onbesproken gebleven. Verschillende Kamer-fracties hebben zich afgevraagd of dit niet ten koste gaat van het vinden van duurzame oplossingen voor de vluchtelingenproblematiek (door o.m. brain-drain)17) en het zogenoemde ‘cherry-picking’18 in de hand werkt. De reactie van de minister luidde dat het criterium in eerste instantie is bedoeld om bij overduidelijke aanpassingsproblemen afwijzing mogelijk te maken (TK 19 637, nr. 1126, 2007).
Nederland is niet het enige land dat integratiecriteria toepast. Integreer-baarheidscriteria worden door een aantal andere landen wel meer of minder expliciet gehanteerd (zie hoofdstuk 5 van dit rapport). De discus-sie rondom integratiecriteria is ingewikkeld, omdat hervestiging in eerste instantie een humanitair beleid is. Anderzijds is noch de Nederlandse samenleving, noch de vluchteling erbij gebaat dat deze na de herves-tiging in een marginale positie terechtkomt op sociaal en economisch vlak. Daarnaast is het de vraag of de gehanteerde criteria daadwerkelijk een voorspellende waarde hebben over de uiteindelijke integratie van de vluchteling.
In de praktijk wordt het criterium overigens niet vaak toegepast, vanaf 2005 zijn twee personen op deze grond afgewezen (19 637, nr. 1126, 2007).
17 Hiermee wordt bedoeld het wegtrekken van hogeropgeleide personen uit een land of gebied. 18 Met ‘cherry-picking’ wordt het zodanig selecteren van vluchtelingen bedoeld, dat alleen goede
Navraag bij leden van selectiemissies relativeert het belang van de crite-ria: tijdens een selectie-interview is vrijwel iedere vluchteling bereid Nederlands te leren en een eigen inkomen te verdienen. Tegelijk beschik-ken er maar heel weinig over relevante werkervaring. Uit onderzoek blijkt bovendien dat opleiding en werkervaring opgedaan in het herkomstland niet samenhangt met het vinden van (passend) werk in Nederland (Van den Tillaart e.a., 2000).
Bestemmingslanden
Niet alleen de individuele voordracht wordt getoetst, ook de keuze voor de bestemming van de missie wordt zorgvuldig bepaald. Nederland onderneemt geen missies naar landen waar zich vluchtelingen bevinden die volgens Nederlandse maatstaven geen vervolging te vrezen hebben of landen waarvoor een besluitmoratorium geldt. Bij de keuze voor de bestemming van een missie worden naast juridische ook politieke en praktische overwegingen meegenomen. Zo is het vanaf 2005 de bedoe-ling dat ten minste eenmaal per jaar een missie wordt uitgevoerd naar een land waar Nederland een Ontwikkelings Samenwerkingsrelatie mee heeft (TK 19 637, nr. 1071). Verder kan selectie in landen waar bijvoorbeeld polygame huwelijken zijn toegestaan complexe problemen opleveren bij de uitnodiging van vluchtelingen. Ook erg grote gezinnen en moeilijk vast te stellen familierelaties kunnen obstakels opwerpen bij de selectie en gezins hereniging. Nederland mijdt zulke landen niet bij voorbaat. De UNHCR houdt wel rekening met de plaats en omstandigheden waaruit zij vluchtelingen voordraagt.
In 2005 en 2006 zijn respectievelijk 449 en 447 vluchtelingen geselec-teerd , met name uit kampen in Ecuador, Tanzania, Kenia en Thailand. Daarnaast zijn nog in totaal 84 gezinsherenigers geregistreerd onder het quotum 2005-2007 (TK 19 637, nr. 1071, 2006; TK 19 637, nr. 1163, 2007). Gezinshereniging
Nieuw zijn ook de procedures rond gezinshereniging. Tot drie maanden na overkomst kan de uitgenodigde vluchteling een aanvraag doen voor gezinshereniging met familie die nog in het land van herkomst of het vluchtelingenkamp verblijft. Herenigingsprocedures die zijn aangevraagd binnen deze periode worden bekostigd door de staat.19 Familieleden die naar aanleiding van de aanvraag naar Nederland komen tellen sinds 1999 mee in het quotum. Wanneer de aanvraag na de termijn van drie maan-den wordt gedaan, gaat voor de aanvrager het inkomenscriterium tellen. Het inkomenscriterium schrijft voor dat iemand die een gezinslid wil laten overkomen naar Nederland ten minste 100% van het Nederlandse minimuminkomen moet verdienen. Daarnaast komen de kosten van de
19 Vanuit verantwoordelijkheidsoverwegingen ten opzichte van personen die door de staat zijn uitgenodigd wordt de gezinshereniging bekostigd.
aanvraag en de overkomst voor rekening van de aanvrager. Deze regels gelden voor iedere immigrant die iemand wil laten overkomen in het kader van gezinshereniging.
2.5.3 Opvang en begeleiding
Het hervatten van de selectiemissies heeft in eerste instantie geen gevol-gen voor de opvang van de UV. Deze blijft in handen van het COA. Het opvangen van contingenten uitgenodigde vluchtelingen verloopt echter moeizaam, het systeem is niet berekend op het vrijhouden van plaat-sen voor grote groepen tegelijk. Na verloop van tijd ontstaat bovendien wrijving tussen uitgenodigde vluchtelingen en asielzoekers zonder ver-blijfsstatus (soms uit hetzelfde herkomstland).20 Daarom wordt opnieuw begonnen met een speciale opvang voor UV, ditmaal georganiseerd door het COA en gevestigd in Amersfoort. In 2006 wordt het eerste contingent vluchtelingen er opgevangen.
Het COA ontwikkelt een nieuw Oriëntatie- en Inburgeringsprogramma van 32 uren per week, dat wordt aangeboden tijdens het verblijf in het opvangcentrum. In de eerste weken is het programma gericht op prakti-sche zaken als boodschappen doen, omgaan met de computer en fietsen. Daarna ligt de nadruk op taallessen en de inrichting van de samenleving. Sinds kort zijn ook weerbaarheidstrainingen voor vrouwen opgenomen. In tegenstelling tot veel andere hervestigingslanden, die uitgenodigde vluchtelingen meteen in een zelfstandige woning huisvesten, heeft het COA net als haar voorgangers gekozen voor een opvangcentrum. Vluchtelingen worden minimaal vier maanden opgevangen om de beno-digde documenten voor uitplaatsing naar een gemeente te verzamelen. Uitplaatsing zonder bijvoorbeeld een identiteitsbewijs, sofi-nummer, verzekering enzovoort verloopt namelijk lastig.
Sinds 2000 is de medische opvang van de vluchtelingen in handen van de Medische Opvang Asielzoekers (MOA). De vluchtelingen krijgen standaard een medische intake (o.m. een controle op tuberculose en andere ziekten) door het MOA, zij worden ingeschreven bij een ziektekostenverzekering en krijgen een huisarts en een tandarts toegewezen. Net als in de regu-liere AZC’s maken de MOA-medewerkers de uitgenodigde vluchtelingen wegwijs in de Nederlandse gezondheidszorg. Ook worden vluchtelingen waar nodig doorgeleid naar psychische gezondheidszorg.
Na zo’n vier tot zes maanden verblijf in de centrale opvang in Amersfoort verhuizen de uitgenodigde vluchtelingen groepsgewijs door naar een gemeente. Er is geen sprake van kerngemeenten, zoals onder het ‘In-huis-model’. De uit te plaatsen groepen bestaan meestal uit zo’n 15 à 20 perso-nen. Vanaf hun inschrijving in de gemeente kunnen de UV meedoen in het gemeentelijke inburgeringsprogramma voor nieuwkomers.
Voorafgaand aan de uitplaatsing vindt er een zogenoemde ‘Regeldag’ plaats, waarin de vluchtelingen kennismaken met hun nieuwe gemeente en vice versa en hun woning bezichtigen. Op deze dag draagt de COA-medewerker de dossiers over aan een ambtenaar van de gemeente. Vluch-telingenWerk Amersfoort doet hetzelfde aan de lokale afdeling van de organisatie.
COP
In 2005 heeft het COA een driedaags Cultureel Oriëntatieprogramma (COP) ontwikkeld dat aan de vluchtelingen wordt aangeboden voordat ze vertrekken naar Nederland. Een aantal andere hervestigingslanden, onder meer Australië en Noorwegen, biedt ook een dergelijk COP aan (zie hoofdstuk 5). Het doel van het COP is het geven van informatie aan de vluchtelingen ‘op zodanige wijze dat een realistisch beeld ontstaat over de eerste opvang, de Nederlandse samenleving en hun toekomstig functio-neren hierin’ (COA 2005). Onderdelen van het programma zijn inventari-satie van verwachtingen, informatie over Nederland en het bespreken van vragen van de UV. Dit COP is voor het eerst aangeboden aan een groep Colombiaanse vluchtelingen die in 2005 naar Nederland kwam. Iedere cursus wordt met de deelnemers geëvalueerd. De eerste reacties lijken positief (TK 19 637, nr. 1071, 2004).21 Er is echter vooralsnog geen informa-tie over het daadwerkelijke rendement van de cursus.
2.5.4 Aandacht voor arbeidsmarkttoeleiding
In het algemeen gelden na 2004 dezelfde mogelijkheden voor arbeids-markttoetreding voor UV als in de vorige periode. Een nieuw project is het Banenoffensief van VluchtelingenWerk, Emplooi, UAF en CWI, dat in 2005 is gestart. Door tegelijkertijd op nationaal niveau afspraken te maken met werkgeversorganisaties en bedrijfsfondsen, en op regionaal niveau projec-ten op te starprojec-ten in samenwerking met gemeenprojec-ten, proberen de organisa-ties in drie jaar tijd 2500 vluchtelingen aan een baan te helpen.
2.5.5 Verschillen met vorige perioden en onderzoeksresultaten De opvangsituatie en huisvesting van uitgenodigde vluchtelingen van voor 1999 en na 2004 vertonen enige gelijkenis. Hoewel georganiseerd door verschillende instellingen (respectievelijk COV onder verantwoorde-lijkheid van VWS en het COA onder verantwoordeverantwoorde-lijkheid van Justitie) is de opvang in de twee perioden centraal geregeld, wordt er middels taal- en oriëntatieprogramma’s geïnvesteerd in kennis en vaardigheden van de vluchtelingen en vindt uitplaatsing bij voorkeur groepsgewijs plaats. Het meest in het oog springende verschil is de invoering van het COP
voorafgaand aan de hervestiging. Minder opvallend is het verdwijnen van de rustperiode uit de doelstellingen van de centrale opvang voor UV van COA, die in de beginjaren van het quotumbeleid gunstig werd geacht voor de vluchteling. In het nieuwe model ligt de nadruk op het nuttig gebruiken van de noodzakelijke opvangtijd middels een intensief lesprogramma. Daarnaast zijn de kerngemeenten van het toneel verdwenen. De opvang-programma’s die door de kerngemeenten werden georganiseerd zijn ver-vangen door de Inburgeringscursus, die in iedere gemeente kan worden georganiseerd.
In beide perioden (‘In-huis’ en het nieuwe model na 2004) wordt geïn-vesteerd in de zelfredzaamheid van vluchtelingen door taal- en oriënta-tieprogramma’s in de uitplaatsingsgemeente. De Inburgeringscursus is gebaseerd op de programma’s in de kerngemeenten, en lijkt daar globaal genomen ook op. Toch werd over het rendement van die cursussen al in de jaren tachtig gemeld dat deze cursussen onvoldoende waren voor een redelijke beheersing van de Nederlandse taal. Als één van de knelpunten werd genoemd dat het onderwijssysteem in de gemeenten geen rekening houdt met onderlinge verschillen in het tempo van de taalverwerving van de vluchtelingen (Ipso Facto, 1983a; OABG, 1993). Hoewel bij de Inbur-geringscursus wel sprake is van verschillende niveaugroepen, wordt het knelpunt in 2003 opnieuw gesignaleerd door Klaver en Odé. Zij zien daar-naast nog een ander mankement: ‘Bovendien wordt het aangeboden taal-onderwijs nauwelijks gericht op het doelperspectief van de nieuwkomers. Hierdoor beklijft het genoten taalonderwijs te weinig’ (Klaver en Odé, 2003, over de verplichte Inburgeringscursus voor nieuwkomers, resultaten van vluchtelingen zijn niet afzonderlijk bekeken).
2.6 Conclusies