Tot de jaren vijftig van de vorige eeuw was Denemarken een land van emi-gratie, met een relatief hoge werkloosheid. Vanaf eind jaren vijftig kwam de immigratie op gang. Sindsdien is de immigratie gegroeid, met name wat betreft asielzoekers en quotavluchtelingen. De immigranten (inclu-sief vluchtelingen) vormen, met minder dan 7% van de totale bevolking, nog steeds een van de kleinste immigrantenpopulaties in West-Europa. Het immigratiebeleid was vóór de jaren negentig redelijk ruimhartig, maar werd in 1992 restrictiever, om in 1999 nog strikter te worden. In 1999 werd een Integratiewet ingevoerd. Er is inmiddels een hoogontwik-kelde organisatiestructuur gericht op de integratie van migranten. Zo is er bijvoorbeeld een apart ministerie voor Vluchtelingen, Immigratie en Integratiezaken. Het beleid is met name gericht op integratie op de arbeidsmarkt. Aanleiding voor deze aanscherping van het beleid was het feit dat eind jaren negentig de publieke opinie tegenover immigratie steeds negatiever werd. Het verminderen van het aantal immigranten werd een belangrijk politiek onderwerp (Stenum, 2005). Vooral het beeld dat buitenlanders te weinig op de arbeidsmarkt participeren en dus een beroep doen op de sociale voorzieningen was een belangrijk onderwerp in het publieke debat. Sinds 2001 krijgen alle mensen die korter dan zeven van de acht voorgaande jaren in Denemarken hebben gewoond, een lagere uitkering. Dit vanwege de verwachting dat de relatief hoge uitke-ringen in Denemarken de prikkel tot werk negatief beïnvloeden (Liebig, 2007; Hedetoft, 2006). Toen dit voor het eerst werd voorgesteld, stuitte dit op veel kritiek van o.a. de UNHCR, omdat dit zou resulteren in ongelijke behandeling van immigranten (waaronder vluchtelingen) ten opzichte van autochtonen (Stenum, 2005). Dit oorspronkelijke voorstel werd dan ook ingetrokken, maar kwam later terug onder een nieuwe naam ‘start-toelage’ of ‘introductie‘start-toelage’. De wet is zo geformuleerd dat ook
autoch-tone Deense burgers eronder vallen, zodat er formeel geen sprake is van discriminatie.
Sinds 1978 heeft het Deense parlement een jaarlijks hervestigingsquotum vastgesteld en financiën daarvoor geoormerkt. Tot juli 2005 werden de quota telkens vastgesteld op 500. Daarna werkt Denemarken met flexibele quota van drie jaar, met in totaal 1.500 plaatsen. Dat wil zeggen dat in een bepaald jaar meer of minder dan 500 uitgenodigde vluchtelingen toege-laten kunnen worden, maar dat het totaal over drie jaar 1.500 is (UNHCR Resettlement Handbook, 2005).
Criteria
Vluchtelingen kunnen alleen hervestigd worden na verwijzing door UNHCR of een soortgelijke internationale organisatie. Zij moeten voldoen aan de criteria voor Verdragsvluchteling, of het risico lopen op doodstraf of marteling of andere onmenselijke behandeling of straf bij terugsturen naar het land van herkomst. Een andere mogelijkheid tot hervestiging ontstaat wanneer iemand voldoet aan één van de basisprincipes voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning onder één van de bepalingen van de Vreemdelingenwet die ook gelden als zij Denemarken als asielzoeker binnenkomen. Dit laatste is het geval als er sprake is van humanitaire redenen, er geen uitzicht is op terugkeer naar het herkomstland, als het een alleenstaande minderjarige betreft of in geval van zeer belangrijke redenen (bijvoorbeeld gespecialiseerd werk dat iemand kan verrichten). De quota zijn verdeeld over drie categorieën:
– een geografische (aantal varieert per jaar);
– een noodsituatiecategorie (voor vluchtelingen die het risico lopen op refoulement naar hun herkomstland, of gevaar lopen in hun land van verblijf (ieder jaar 75 plaatsen);
– een medische categorie onder het ‘Twenty or more’-programma (ieder jaar 20 plaatsen). Het aantal in de geografische categorie wordt vast-gesteld op aanvraag van UNHCR, en met goedkeuring van de minister voor Vluchtelingen, Integratie en Immigratiezaken.
De meerderheid van de uitgenodigde vluchtelingen wordt meestal geselec-teerd op selectiemissies. Vóór 2005 werd als criterium de beschermings-behoefte van vluchtelingen gehanteerd. Echter na 2005 beoordeelt de Deense immigratiedienst vluchtelingen op hun mogelijkheden in Dene-marken te wortelen. Alleen integreerbare vluchtelingen worden toegelaten (UNHCR, 2005). Dit geldt echter niet voor urgente gevallen en gevallen onder het Twenty or more-programma (Liebig, 2007). Deze beleids-verandering werd vooral ingegeven door een onderzoek waaruit bleek dat quotumvluchtelingen in Denemarken een lage arbeidsparticipatie hadden, en vaak overheidssteun kregen (Stenum, 2005).38 Er vindt
38 Stenum (2005) merkt op dat verschillende niet-gouvernementele organisaties kritiek hadden op het onderzoek.
medisch onderzoek plaats. In principe worden geen mensen met besmet-telijke ziekten of met geesbesmet-telijke stoornissen toegelaten. Ook vindt veilig-heidsonderzoek plaats. Mensen mogen geen gevaar vormen voor de nationale veiligheid, en geen ernstig gevaar voor de openbare orde, veilig-heid of gezondveilig-heid. Ook mogen zij geen oorlogsmisdadiger zijn (art. 1F Vluchtelingenverdrag), of crimineel zijn. De geaccepteerde vluchtelingen krijgen een verblijfsvergunning (met een status als Verdragsvluchteling, beschermingsstatus of andere) en een werkvergunning, onmiddellijk bij aankomst. Zij moeten (net als andere vreemdelingen die een verblijfsver-gunning aanvragen) een verklaring ondertekenen met betrekking tot de voorwaarden van hervestiging: het belang van het verkrijgen van werk, de noodzaak van het leren van Deens, de verplichting tot het volgen en voltooien van een introductieprogramma, beperkte toegang tot gezinsher-eniging en informatie over het niveau van financiële en andere hulp die hen geboden wordt door Denemarken. Na zeven jaar kan een permanente verblijfsvergunning verkregen worden. Een van de overwegingen daarbij is of de hervestigde persoon voldaan heeft aan de verplichtingen van het introductieprogramma. Zo niet, dan krijgt de persoon weer een tijdelijke vergunning.
Opvang
Vóór vertrek is er een oriëntatiecursus waarin lessen elementair Deens en cultuur gegeven worden. De reis naar Denemarken wordt door de over-heid betaald, kosten gemaakt vóór vertrek meestal niet. Na aankomst in Denemarken wordt de ontvangst en integratie van de vluchtelingen uitgevoerd door de gemeenten. Zij zorgen voor een drie jaar durend programma, bekostigd door de centrale overheid. Daarnaast hebben de Deense Vluchtelingenraad, het Deense Rode Kruis en andere organisaties vrijwilligersprogramma’s in het hele land. Er wordt door de betreffende gemeente samen met de vluchteling een individueel plan samengesteld, gericht op het introduceren op de arbeidsmarkt of naar een opleiding, gebaseerd op de vaardigheden en kwalificaties van die persoon. De taal-training in Denemarken is erg intensief. Vluchtelingen krijgen een uitke-ring tijdens het introductieprogramma, totdat zij voor zichzelf kunnen zorgen. Deelname aan het introductieprogramma is verplicht op straffe van een korting op hun uitkering. Vluchtelingen worden gespreid over regio’s en gemeentes door middel van quota. Het idee hierachter is dat een betere geografische spreiding van vluchtelingen hun integratie zal bevorderen. Ook het voorkomen van overbelasting van een paar gemeen-ten speelt een rol bij de keuze voor gespreide huisvesting. Vluchtelingen moeten drie jaar in de hun aangewezen gemeente blijven wonen (zolang hun integratieprogramma duurt) (Liebig, 2007; Wren, 2003). In tegenstel-ling tot de doelen van het spreidingsbeleid, werd in de praktijk de sprei-ding vooral gestuurd door huisvestingsmogelijkheden. Met als gevolg dat vluchtelingen vooral verspreid zijn naar gebieden met relatieve sociale
deprivatie. Dit heeft geleid tot ruimtelijke etnische segregatie van vluch-telingen (Wren, 2003). Sinds 1999 hebben vluchvluch-telingen alleen toegang tot uitkeringen als zij verblijven in de gemeente waaraan zij zijn toegewe-zen. De gezondheidszorg is geregeld zoals voor alle andere inwoners: de kosten worden gefinancierd via belastingen, patiënten betalen niet of een patiëntdeel van behandeling.
5.8.2 Onderzoek naar de maatschappelijke positie van uitgenodigde vluchtelingen
Groepen uit verschillende herkomstlanden
De kans op werk is in het begin voor vluchtelingen veel kleiner dan die voor andere immigranten, zo blijkt uit onderzoek naar de hele populatie migranten in de jaren 1984-1995 (Husted e.a., 2001). Pas na vijf tot tien jaar verblijf in Denemarken komt deze kans in de buurt bij die van niet-vluchtelingen en de autochtone Deense bevolking. Er zijn echter grote verschillen tussen de herkomstgroepen. Zo zijn de kansen op werk voor vluchtelingen afkomstig uit Afrika en Palestina minder positief vergele-ken met vluchtelingen uit Europa, Vietnam en Zuid- en Latijns-Amerika (Husted e.a., 2001). Ook bleek uit ander onderzoek dat hervestigde vluch-telingen uit Iran vaker werk hadden dan groepen uit Afghanistan en Irak. Hoewel op grond van de European community labour force survey de werkloosheidsaantallen van immigranten (inclusief vluchtelingen) in Denemarken meer dan tweemaal zo hoog blijken te zijn als die van autochtonen, is dit percentage in absolute termen echter lager dan in andere Europese landen (Liebig, 2007). Naast minder kans op werk, had-den vluchtelingen in het begin ook werk op een veel lager niveau dan niet-vluchtelingen (Husted e.a., 2001). Vergeleken met hun positie in het herkomstland is er sprake van ernstige neerwaartse sociale mobiliteit. Velen vonden werk in hun eigen etnische gemeenschap (Wren, 2003). Van de uitgenodigde vluchtelingen kreeg 90% een vorm van overheidssteun (Analyse, 2003).
Uit een vergelijking tussen enkele Bosnische vluchtelingen in Denemar-ken en in de VS bleek dat beide groepen problemen hadden met taal en werk (Ives, 2005). Hun gevoel van verbondenheid met het land van vesti-ging verschilde. In Denemarken hadden zij het gevoel los te staan van de Deense maatschappij en het gevoel dat de Bosnische cultuur niet gelijk-waardig geacht werd aan de Deense. In de VS hadden zij het eerste jaar weliswaar grote financiële problemen, maar geloofden zij ook dat zij volle-dig tot de Amerikaanse maatschappij zouden kunnen horen.
Als bevorderende factoren voor de arbeidsmarktpositie worden de taal-training en de sterkte van de band met de arbeidsmarkt genoemd. Als vluchtelingen zodra zij de arbeidsmarkt opgingen een sterke band met die arbeidsmarkt verkregen (voltijds werk en werk gedurende de eerste tien jaar na aankomst in Denemarken), benaderden hun lonen die van
Deense werknemers (Husted e.a., 2001). Daarnaast bleek dat de kansen van immigranten op het zelfvoorzienend worden, vergroot worden door taaltraining, maar niet binnen de introductieperiode van drie jaar. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat hun tijd dan gevuld wordt met de zeer intensieve taaltraining. Bovendien bleek dat als mensen werk-ten en tegelijkertijd deelnamen aan taalcursussen, de beheersing van de taal snel beter werd (Clausen en Husted, 2005; geciteerd in Liebig, 2007b). Uit onderzoek (Damm en Rosholm, 2003) naar het spreidingsbeleid bleek dat de kans op een eerste baan in een kleine of middelgrote gemeente groter is als er ter plekke een lage regionale werkloosheid is, een kleine immigrantenpopulatie, een hoge concentratie landgenoten, en een groot aantal instellingen die arbeidstraining en opleidingen verzorgen. Dit pleit voor de stelling dat spreiding in kleinere steden, weg van grote steden met grote aantallen immigranten, integratie op de arbeidsmarkt bevordert. Maar het benadrukt ook het belang van een spreiding in grote clusters van personen met dezelfde etnische afkomst, in plaatsen met lage werkloos-heid en relatief veel onderwijsinstellingen. Het spreidingsbeleid werd in de praktijk echter vooral geleid door huisvestingsmogelijkheden en vluch-telingen werden dientengevolge vooral verspreid naar gebieden met rela-tieve sociale deprivatie (Wren, 2003).
5.9 Groot-Brittannië