OWERHEIDSORGANE EN ESTOPPEL 160

Daar word soms daarop aanspraak gemaak dat owerheidsorgane oor immuniteit beskik, wanneer met estoppel by voorstelling te doen gekry word. Estoppel wat op ʼn individu toegepas word, kan nie as verweer teenoor owerheidsorgane geopper word nie.

ʼn Goeie voorbeeld hiervan word gevind in Collector of Customs v Cape

Central Railways Limited352_{. Die Eerste Minister van die Kaapkolonie het} verkeerdelik die versekering gegee dat ingevoerde sement nie onderhewig sou wees aan doeanebelasting nie. Die doeanedepartement het die sement sonder belastingheffing laat deurgaan. Dit is later uitgevind dat die sement wel belasbaar was en die invoerder is aangesê om die belasting te betaal. Die invoerders voer toe aan dat hulle nie aanspreeklik gehou kon word nie weens van die voorstelling wat die Eerste Minister gemaak het en dat die

349 _{Sien die Wet op Staatsaanspreeklikheid, 20 van 1957: Enige eis teen die Staat, waar sodanige eis ingestel kan word teen 'n persoon, en 'n aksiegrond}

sou vorm in enige bevoegde Hof, sal van kennis gedra word deur die Hof. Sodanige eis kan maar ontstaan het uit enige ooreenkoms wat onregmatig gesluit is ten behoewe van die Staat, of uit enige nadeel wat veroorsaak is deur 'n staatsamptenaar, as dienaar van die Staat, handelende in sy/haar bevoegdheid en binne die raamwerk van sy bevoegdheid as amptenaar.

350 _{Sien byvoorbeeld Oertel en Andere NNO v Direkteur van Plaaslike Bestuur en Andere 1983(1) SA 354 (A) by 369(D) (Publiekregtelike vorderingsregte).} 351 _{Nog voorbeelde is die owerheidsorgaan en kontraktuele/deliktuele aanspreeklikheid, wat hierna in meer besonderhede aandag sal geniet.}

doeanedepartement wat aangevoer het dat hulle regmatiglik vrygestel was. Die hof verwerp hierdie argument. Daar word beslis dat waar owerheidsinstellings versuim het om belasting te hef of nagelaat het om fooie vir dienste te vra wat regmatiglik verhaalbaar was, die owerheidsinstellings nie verhoed kan word om bogemelde te verhaal bloot op grond van ʼn fout wat later ontdek is nie. Vele pogings om estoppel teen die staat as verweer op te werp, het in die verlede misluk.

Tereg kan gevra word of die gemeenskapsbelang hier groter aansien geniet as die privaatregtelike belang? Word daar weer eens gekyk na administratiewe geregtigheid, sal dit nie verbaas as die howe hedendaags ʼn ander rigting inslaan, ten einde pariteit te verseker met die privaatregtelike toepassing van estoppel nie. Dit is egter ʼn aspek van die reg wat fyn dopgehou sal moet word en dat daar bes moontlik ʼn spoedige verandering sal moet plaasvind.

Baxter stel dit soos volg353 _:

“Public authorities could never acquire lawful powers through the operation of estoppel because to allow this would undermine the principle of legality. Various justifications have been advanced for maintaining the principle even where the representation might have led to hardship - Least convincing is the argument that everyone is presumed to know the law and hence the limits of an official’s or public body’s lawful authority”354_.

Die gemeenskap sal hier te kampe kry met eindelose probleme, want om ʼn owerheidsorgaan die geleentheid te bied om verkeerdelik voor te gee dat dit wel bevoeg is om op ʼn sekere manier op te tree, verleen slegs aan die orgaan die geleentheid om magte aan homself toe te eien, waaroor dit nie beskik nie. Dit sal die deure wyd oopmaak vir misbruik deur owerheidsorgane.355

Estoppel moet veral gesien word as ʼn meganisme waarvolgens ʼn belange- opweging daargestel word tussen die privaat- en publieke sektor. Die individu reageer op die voorstelling wat die owerheidsorgaan aan hom/haar maak. Dit plaas estoppel in werking en slaan op die groter belang van die gemeenskap

353 _{Baxter, 1984:401.}

354 _{Sien Denning in Robertson v Minister of Pensions : “If a government department in its dealings with a subject takes upon itself to assure authority upon a}

matter with which he is concerned, he is entitled to rely upon it having the authority which it assumes. He does not know, and cannot be expected to know, the limits of its authority.”

355 _{In Hoisain v Town Clerk, Wynberg Municipality 1916 AD 236, “Buchanan J observed in the court a quo that estoppel would permit a public body, through}

wilfulness or negligence, to do what the law prohibits” In Durban City Council v Glenmore Supermarket and Café 1981(1) SA 470D “Thirion J refused to hold the council estopped from claiming electricity charges which it had mistakenly failed to charge because to do so would unfairly favour the defendant, whereas government was required to act fairly as between individuals”.

waar dit die ongebonde uitoefening van bevoegdhede deur die owerheidsorgaan verleen. Die individu, indien hy/sy nie met sukses estoppel kan opwerp nie, bevind hom/haarself in ʼn onbenydenswaardige posisie. Die gemeenskap stel tog die owerheidsorgaan daar wat veral die gemeenskap moet beskerm en reguleer, maar die individu kom hier te staan teen die gemeenskap en die owerheid. Estoppel moet hier as troefkaart in die hand van die individu gesien word, anders sal geregtigheid nie seëvier nie. Die individu moet in die ongemaklike posisie ʼn sterker reg hê, en miskien sal die troefkaart van estoppel tog sekerlik ʼn korrekte belange-opweging daarstel. Daar sal nie veel van administratiewe geregtigheid in Artikel 33 van die Grondwet kom, indien estoppel nie in die guns van die individu werk, waar voorstellings deur die owerheidsorgaan gemaak word en optrede buite sy bevoegdhede dan net so deur die howe goedgekeur word nie. Die billikheidsvereiste moet hier verseker dat die korrekte belange-opweging sal plaasvind. Indien estoppel nie ten gunste van die individu aangewend kan word nie, sal die skaal slegs in balans geplaas word deur aan die individu, in sy ongelyke posisie, skadevergoeding toe te staan.

Publiekregtelike estoppel, billikheid en die ontwikkeling van die gemenereg word deur A.W.G. Raath in ʼn onlangse tydskrifartikel bespreek 356_.

Wanneer die feite en die bevinding van die Eastern Cape Provincial

Government v Contractprops 25 (Pty) Limited-saak357 _{van naderby beskou} word, is dit duidelik dat die regter onsimpatiek was in sy toepassing van die beginsel van estoppel. ʼn Veel beter benadering sou gewees het om ag te slaan op die kriteria vervat in Artikel 39(2) van die Grondwet en die wyer toepassing van estoppel in die Suid-Afrikaanse administratiefreg.

Die vraag is egter hoe die leerstuk van estoppel binne die konteks van die bepalings van die Grondwet, met besondere verwysing na Artikel 39(2) van die Grondwet, toegepas moet word?

Die resultaat en uitspraak in die Contractprops-saak laat ʼn mens met die gedagte dat administratiewe geregtigheid aan die hand van Artikel 33 van die Grondwet ook nie hier geseëvier het nie.

Die regsvraag in die Contractprops-saak, soos deur appèlregter Marais geformuleer, was of die feit dat twee huurkontrakte aangegaan tussen die respondent (Contractprops 25 [Pty] Limited) as verhuurder en die

356 _{Raath, 2005:149 'n Vonnisbespreking van Eastern Cape Provincial Government v Contractprops 25 (Pty) Limited 2001(4) SA 142 (SCA) en Eastern}

Metropolitan Substructure v Peter Klein Investments (Pty) Limited 2001(1) ALL SA 187 (W).

Departement van Onderwys, Kultuur en Sport van die Oos-Kaapse Provinsie as huurder ongeldig was. Die departement het gepoog om ʼn huurkontrak te sluit, sonder dat die tenderraad ingestel ingevolge die Wet op die Provinsiale Tenderraad (Oos-Kaap) 2 van 1994 (hierna die Wet genoem) die nodige reëlings vir die verkryging van die huureiendom ingevolge Artikel 4(1) van die Wet getref het.

Die hof a quo het die respondent se aansoek om ʼn verklarende bevel toegestaan op grond van die feit dat genoemde ooreenkomste nie nietig was nie, maar het verlof tot appèl na die Hoë Hof van Ciskei toegestaan.

In Junie 1996 het die departement die genoemde ooreenkomste met die respondent gesluit sonder enige verwysing na die tenderraad. Voorts het die “huurder” okkupasie van die eiendom geneem en voortgegaan om die huur vir ʼn tydperk van 3 jaar te betaal, maar het toe besluit om nie langer van die huureiendom gebruik te maak nie. Vir dié doel het die provinsiale regering drie maande kennis gegee van sy voorneme om die huurooreenkomste te kanselleer. Toe die reg van die provinsiale regering om die huurooreenkomste te kanselleer betwis is, het dit sigself beroep op grond daarvan dat die genoemde kontrakte nietig was vanweë die rede dat die relevante bepalings ingevolge Artikel 4(1) nie nagekom is nie.358

Die volgende aspekte is deur die appèlhof in aanmerking geneem :

(a) Die feit dat die uitsluitlike bevoegdheid om die nodige reëlings vir die aangaan van huurkontrakte te tref op ʼn spesifieke entiteit, tot uitsluiting van enige ander persoon of entiteit, oorgedra word.

(b) Dat die Wet voorsiening maak vir ʼn tenderraad “tussen” die provinsie en diegene met wie dit verlang met die oog op die voorsiening (van goedere) en dienste, die vervreemding van roerende eiendom, die huur of verhuur van enigiets, of die verkryging of toekenning van enige reg te kontrakteer.

358 _{Artikel 4(1) lui soos volg :}

“Within the framework of the principles set out in the guidelines, the board shall have the sole power to procure supplies and services for the province, and, subject to the provisions of any other Act of the provincial legislature, to arrange the hiring or letting of anything or the acquisition or granting of any right for or on behalf of the province, and to dispose of immovable property, and may for that purpose – (a) on behalf of the province conclude an agreement, which shall be in writing with a person within or outside the Republic for the furnishing of supplies and services to the province or for the hiring or letting of anything or the acquisition or granting of any right for or on behalf of the province or for the disposal of movable provincial property; (b) with a view to concluding an agreement referred to in Paragraph (a), in any manner it may deem fit, invite offers and determine the manner in which the conditions subject to which such offers shall be made; (c) inspect and test or cause to be inspected and tested supplies and services which are offered or which are to have been furnished in terms of an agreement concluded under this section, and anything offered for hire; (d) accept or reject any offer for the conclusion of an agreement referred to in pararagraph (a); (e) take steps or cause steps to be taken to enforce an agreement concluded under this section; (f) on behalf of the province, reside from an agreement concluded under this section and, in an appropriate case, claim damages; (g) subject to the provisions of ss (2), on such conditions as it may determine, exempt any person with whom such an agreement has been concluded from compliance with such agreement or condone the failure of such person to comply with such agreement; (h) subject to the provisions of ss (2), negotiate a settlement with a person referred to in Paragraph (g), or amend the agreement concerned with the approval of such person; (i) issue directives to provincial departments with regard to the procurement of supplies and services for, the disposal of movable property of, and the hiring or letting of anything or the acquisition or granting of any right for, or on behalf of, the province, in order to achieve the objects of this Act; (j) invite expert or technical advice, and call upon any officer or employee to provide expert or technical advice insofar as it is legally permissible for such officer or employee to provide the required advice to the board; (k) exercise such other powers as may be prescribed by regulation under section 9.”

(c) Die feit dat die tenderraad aangestel moes word op ʼn wyse wat die publiek in die breë die geleentheid sou gee om kandidate vir die helfte van die posisies op die raad te nomineer.

Twee belangrike funksies van die Tenderraad word uitgewys. Die Raad is verplig om by die uitoefening van sy magte en funksies billik, onbevooroordeeld en onafhanklik op te tree. Tweedens moes tenderstelsels wat deur die raad ontwikkel word billik, deursigtig en mededingend wees. Appèlregter Marais wys op veral twee aspekte wat, na sy mening die deurslag behoort te gee by die oorweging van die regsvrae in die betrokke geval. Eerstens wys hy op die belang van die betrokke bepalings in die Wet, ten einde goeie regering met betrekking tot verkrygingsbeleid en prosedures te bevorder. Prioriteit moet aan billike optrede (“fair dealing”) en billike verhoudinge (“equitable relations”) tussen partye tot provinsiale kontrakte toegeken word. Met die verwysing na die euwels wat die Wet beoog om te verhoed, is dit voorts volgens appèlregter Marais duidelik dat dit gerig was teen praktyke van begunstiging in die toekenning van kontrakte. Die publiek moes die geleentheid gebied word om te tender, ten einde in provinsiale behoeftes te voorsien en om te verseker dat die bevoegdheid om provinsiale kontrakte toe te ken billik, onpartydig en onafhanklik uitgeoefen word. Indien, volgens appèlregter Marais kontrakte sonder enige verwysing na die tenderraad gesluit sou word en sonder enige sanksie van ongeldigheid, sou die euwel wat die Wet poog om te verhoed, voortgesit te word.

Dit is duidelik dat die hof verkeerdelik te veel klem geplaas het op die tweede aspek hierbo vermeld. Die verhuurder (Contractprops) is met die verkeerde toepassing, of te wel die nie-toepassing van die beginsels van estoppel in administratiefregtelike verband, nie billik teen die verkeerde optrede van die staatsorgaan beskerm nie.359

Met spesifieke verwysing na die kwessie van estoppel, kom appèlregter Marais tot die gevolgtrekking dat, selfs indien al die feitegronde vir die toepassing van die leerstuk van estoppel teenwoordig sou wees, die onderhawige geval nie gronde bied vir die toepassing van estoppel nie. Die kern-argument van appèlregter Marais is dat dit gevestigde reg is dat ʼn bepaalde stand van sake wat regtens in die openbare belang (“public

359 _{Volgens appèlregter Marais sal die gevolge van die nietigverklaring van sodanige kontrakte nie altyd onredelik beswarend wees nie. Volgens die regter}

is die gevolge van nietigverklaring van die ooreenkoms tussen die partye nie dermate “eensydiglik beswarend” (“one sidedly harsh”) dat dit noodwendig ongeldigheid tot gevolg het. Volgens die regter staan dit vas dat die gevolge nie kan wissel van geval na geval nie – sodanige transaksies is óf geldig óf ongeldig. Die geldigheid daarvan kan nie berus op die vraag of beswarendheid in 'n gegewe geval bestaan, al dan nie. Gevolglik bevind appèlregter Marais dat die konklusies van sowel Regter-President Pickard as die respondent foutief was.

interest”) verbied word, nie voortgesit kan word deur ʼn beroep op estoppel nie.360 _{Die regter motiveer dit soos volg :}

“It was not the tender board which conducted itself in a manner which led respondent to act to his detriment by concluding invalid leases of property specially purchased and altered at considerable expense to suit the requirements of the department.”

Op bladsy 147 en verder van die bogemelde saak is die regter die mening toegedaan dat die departement, indien die huurkontrakte gewettig word, deurdat die beginsels van estoppel toegepas word, die tenderraad die geleentheid sou ontneem om hulle bevoegdhede ten gunste van die groter gedeelte van die belastingbetalende publiek uit te oefen. Die “kwaad” wat die Wet gepoog het om aan te spreek, sou derhalwe voortbestaan en gemagtig word.

Appèlregter Marais bevind voorts dat dit nie ʼn geval is van waar “onskuldige” derde partye betrokke is nie, maar een tussen “onmiddellike partye” (“immediate parties”) tot huurkontrakte, waarvoor een van die betrokke partye geen bevoegdheid gehad het om sodanige kontrakte te sluit nie en in die publieke belang van daardie bevoegdheid ontneem is. Gevolglik was die huurkontrakte ultra vires die bevoegdhede van die departement en kan dit nie geag word intra vires te wees nie.

In die bespreking van die toepassing van estoppel in administratiefregtelike verband, lê Raath in bogemelde artikel in besonderhede klem op die volgende aspekte, naamlik estoppel en die delegasie van bevoegdhede, estoppel en legitieme verwagtinge, asook estoppel en die publieke belang, met verwysing na die toepassing van die gemenereg .

Appèlregter Marais se kernargumente was -

• dat die Wet die tenderraad361 _{tussen die provinsie en diegene waarmee} dit wens om vir dienste en goedere te kontrakteer, geplaas het;

• dat die tenderraad “namens”362 _{die provinsie opgetree het; en} • dat die provinsie se optrede ongeldig was.

Daar kan met Raath saamgestem word, dat die fundamentele probleem met die argument is dat die verbrokkeling van die openbare sektor, sonder die handhawing van die fundamentele solidariteit van die betrokke regeringsfeer ter sprake, telkens diegene wat met regeringsinstansies in die publieke sfeer

360 _{Die regter verwys na Trust Bank van Afrika Beperk v Eksteen 1964(3) SA 402 (A) by 411H – 412B.} 361 _{Sien Eastern Cape Provincial Government v Contractprops 25 (Pty) Limited 2001(4) SA 142 (SCA) by 147(6).} 362 _{Eastern Cape Provincial Government v Contractprops 25 (Pty) Limited 2001(4) SA 142 (SCA) by 147(7).}

kontrakteer, in die onbenydenswaardige posisie stel dat die instansie wat die skyn verwek dat sodanige ooreenkomste geldig is, hulself op die beginsel van

ultra vires kan beroep, ongeag die onbillike implikasies wat uit die

skynverwekking mag voortvloei.

Hierdie probleem is in 1948 in die saak van Robertson v Minister of

Pensions363 _{deur Lord Denning ondervang, deur die solidariteit van publieke} regeringsfere en hul gedelegeerde bevoegdhede te handhaaf.

Die vraag of die versekering vervat in die brief van die War Office bindend op die minister was, is deur Lord Denning op grond van die toepassing van die beginsels van publieke solidariteit van publieke magsfere en kollektiewe verantwoordelikstelling, bevestigend beantwoord.

Die brief wat ontvang is van die “War Office”, is op die sigwaarde daarvan ʼn gesaghebbende besluit wat die bedoeling meegebring het dat daarop gehandel kon word. Dit sou vasstaan as besluit, en omdat die eiser weens die brief nie ʼn verdere mediese opinie bekom het nie, het die brief bindend geword, asof dit self deur ʼn privaat persoon geskryf was.364

Aangesien die “War Office” as verteenwoordiger van die Kroon opgetree het, was die Kroon gebonde aan die brief en daarom was ander regeringsdepartemente, synde verteenwoordigers van die Kroon, ook daaraan gebonde, met die gevolg dat die brief ook bindend was op die Minister van Pensioene.

Met verwysing na die uitspraak van Lord Atkin in die saak van Reilly v R365 stel Lord Denning dit onomwonde dat reeds in die geval van dienskontrakte die Kroon, soos enige onderdaan, aan sy uitdruklike ondernemings gebonde is. Die feit dat die War Office nie die eiser na die Minister van Pensioene verwys het nie, maar “assumed authority over the matter”366 _{en hom verseker} het dat sy ongeskiktheid van militêre diens toeskryfbaar was, bring mee dat die eiser geregtig was om te aanvaar dat met die ander belanghebbende departemente gekonsulteer is, voordat die versekering aan hom gegee is.367 Indien ʼn regeringsdepartement in sy handelings teenoor ʼn onderdaan, die

363 _{1948(2) ALL ER 767. In dié betrokke saak is, ingevolge die Pensions (Navy, Army, Air Force, Nursing and Auxiliary Services) Transfer of Powers Order,}

1939,(14) die hele administrasie met betrekking tot ongeskiktheidseise in die geval van militêre diens na 2 September 1939, aan die Minister van Pensioene oorgedra. In Desember 1939 is die eiser op militêre diens beseer en in Julie 1940 is hy deur 'n mediese raad ondersoek, ongeskik vir algemene diens bevind en in die betrokke Kategorie B geklassifiseer. In Maart 1941 het die eiser in 'n skrywe aan die War Office versoek dat die vraagstuk van die toeskryfbaarheid van die ongeskikheid verhelder moes word. In April 1941, sonder konsultasie met die Minister van Pensioene, is die eiser deur die War Office in kennis gestel dat sy ongeskiktheid aanvaar word as toeskryfbaar aan militêre diens. Op grond van dié mededeling het die eiser geen verdere stappe geneem om 'n onafhanklike mediese opinie in te win of om die X-straalplate met betrekking tot die ongeluk te bekom nie, welke stukke nie meer