3. DE WNRA
3.3 D OEL W NRA
De MvT geeft aan dat het wetsvoorstel ‘beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand te brengen.’ Het uiteindelijke doel is om de arbeidsverhoudingen binnen de overheid gelijk te stellen aan de arbeidsverhouding zoals deze geldt binnen de private sector.90 Boek 7 van het BW zal met de komst van de Wnra moeten gaan gelden voor 95% van het huidige ambtenarencorps.91
Het wetsvoorstel beoogt een aantal wijzigingen door te voeren waardoor de rechtspositie van ambtenaren gelijk komt te liggen met die van werknemers binnen de private sector. Deze wijzigingen worden hieronder besproken.
3.3.1 Van aanstelling naar overeenkomst
Ambtenaren krijgen momenteel bij indiensttreding geen arbeidsovereenkomst maar een aanstellingsbesluit op basis van art. 1:3 lid 1 Awb. Met de invoering van de Wnra zullen bijna alle ambtenaren werkzaam worden op basis van een arbeidsovereenkomst. Een
arbeidsovereenkomst is een tweezijdige rechtshandeling en verschilt in dat opzicht met het aanstellingsbesluit.92 Ambtenaren onder de Wnra zullen diegene zijn die op basis van een
87 Buitengewoon normaal. Rapport van de werkgroep ‘Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel’.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 6; het IBO-rapport.
88 Concept ROP-advies ‘Normalisatie Rechtspositie Overheidspersoneel’ eindversie werkgroep 23 maart 2006.
89 Kamerstukken II 2016/17, 32 550, 60.
90 Kamerstukken II 2010/11, 32 550, 3, p. 1 (MvT).
91 Kamerstukken II 2010/11, 32 550, 3, p. 8 (MvT).
92 Art. 7:610 BW.
arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam zijn.93 De aanstellingsbesluiten van ambtenaren zullen met de invoering van de Wnra van rechtswege worden omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Onder andere Sprengers vindt het vreemd dat dit van rechtswege zal gebeuren aangezien een arbeidsovereenkomst ziet op aanbod en
aanvaarding.94 Dat is echter een discussie op zich, die hier niet gevoerd zal worden. Bij deze
‘big bang’, zoals Barentsen dit noemt, zal de inhoud van de overeenkomst gelijk blijven aan hetgeen in het aanstellingsbesluit was vastgelegd. Toezeggingen die zijn gedaan en afspraken die zijn gemaakt zullen dan ook gewoon van kracht blijven. Iemands functie, werktijden, salaris veranderen niet door deze ‘big bang’. Er is om praktische reden gekozen voor deze omzetting van rechtswege. Barentsen geeft verder aan dat de verschillen tussen een aanstellingsbesluit en een arbeidsovereenkomst verwaarloosbaar zijn.95
3.3.2 Collectieve arbeidsvoorwaarden
Binnen het ambtenarenrecht worden de rechtspositieregelingen, met daarin de
arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren, eenzijdig vastgesteld door het overheidsorgaan. Wel is er een rol weggelegd voor de vakorganisaties bij het vaststellen van de arbeidsvoorwaarden.
Per sector is er een vakorganisatie opgericht, zoals de vakorganisatie voor het onderwijs. Het overleg dat deze partners voeren wordt ook wel het sectoroverleg genoemd. Belangrijk binnen dit georganiseerd overleg is het overeenstemmingsvereiste.96 Het overeenstemmingsvereiste houdt in dat wijzigingen met betrekking tot rechtspositionele rechten en verplichtingen alleen kunnen worden doorgevoerd wanneer hierover overeenstemming is bereikt binnen de sector.
Overeenstemming is bereikt indien een meerderheid van partijen aan de werknemerszijde akkoord is gegaan met het voorstel dat is gedaan door de werkgeverszijde.97 Indien er overeenstemming is bereikt over een wijziging, dan dient de overheidswerkgever deze wijziging door te voeren in de rechtspositieregeling.98 Een rechtspositionele regeling wordt niet gezien als een echte cao en de Wet CAO is daar dan ook niet op van toepassing.99 Aangezien de rechtspositionele regelingen eenzijdig worden vastgesteld kan er niet worden gesproken van vrije onderhandelingen zoals we die wel in het private arbeidsrecht kennen.100 Met de komst van de Wnra komen alle rechtspositionele regelingen, die op dat moment gelden, te vervallen.101 Deze regelingen blijven echter gelden zolang partijen nog geen cao
93 S.F.H. Jellinghaus en E.G.M. Huisman, ‘ De ambtenaar’, in: G.W. van der Voet e.a. (red.), Arbeidsrechtelijke themata – Bijzondere arbeidsverhoudingen. Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 69 en art. 1 lid 1 AW 2017.
94 L.C.J. Sprengers, ‘Overgangsrecht Wet normalisering rechtspositie ambtenaren’, TAR 2015/2 en J. van Drongelen, ‘Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren, Over de eenzijdige aanstelling en de overgang naar de arbeidsovereenkomst’, HR overheid, nr. 2.
95 B. Barentsen, ‘Normalisering ambtelijke rechtspositie’, NJB 2017/420.
96 Zie onder andere art. 105 ARAR en 12:2:1 CAR-UWO.
97 L.C.J. Sprengers, ‘Een loonmaatregel en het recht op collectief onderhandelen in de overheidssector’, TAR 2011/203.
98S.F.H. Jellinghaus en E.G.M. Huisman, ‘ De ambtenaar’, in: G.W. van der Voet e.a. (red.), Arbeidsrechtelijke themata – Bijzondere arbeidsverhoudingen. Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 91.
99 L.C.J. Sprengers, ’CAO bij de overheid: is er nog wel reden voor een apart overlegstelsel bij de overheid?’, SR 2005/65.
100 R. van den Dikkenberg, Wet normalisering rechtspositie ambtenaren; nieuwe arbeidsregels voor overheidspersoneel. Den Haag: Sdu Uitgevers, 2017, p. 10.
101 Art. 17 lid 1 nAW.
hebben afgesloten.102 De bestaande regels die gelden voor ambtenaren zullen moeten worden omgezet in een cao waarbij rekening moet worden gehouden met de bepalingen uit de Wet CAO.103 Deze regelingen die zijn omgezet in een cao kunnen dan als startpunt worden
gebruikt voor het afsluiten van een nieuwe cao.104 Een cao volgens het private arbeidsrecht is een overeenkomst tussen werkgever en werknemer waarin regels zijn vastgelegd over
arbeidsvoorwaarden.105 Voor het afsluiten van cao’s kennen we het fundamentele recht om te onderhandelen dat is gebaseerd op art. 6 Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH).106 Binnen Nederland is het gewoon dat er onderhandeld wordt over een cao maar juridisch gezien bestaat hiertoe geen verplichting.107 Deze onderhandelingen vinden plaats tussen werkgevers(organisaties) en vakbonden waarbij de cao door beide partijen wordt
ondertekend. Het eenzijdige karakter voor het opstellen van de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren komt hiermee dus te vervallen.
3.3.3 Rechtsgang
Omdat het ambtenarenrecht bestuursrechtelijk is geregeld is ook het bestuursprocesrecht, de Awb, van toepassing. Een ambtenaar heeft om die reden de mogelijkheid om tegen een besluit bezwaar of beroep in te dienen.108 Daarna kan de zaak eventueel aanhangig worden gemaakt bij de bestuursrechter en tot slot kan er hoger beroep worden ingesteld bij de CRvB.109 Binnen het private arbeidsrecht is de kantonrechter de aangewezen instantie om een geschil aan voor te leggen.110 Na de invoering van de Wnra zullen ambtenaren hun geschil dus ook moeten voorleggen aan de kantonrechter. Hoewel de Awb niet meer van toepassing zal zijn na de invoering van de Wnra zullen de overheidswerkgever en de burgerlijke rechter wel nog rekening moet houden met de abbb op basis van art. 3:1 Awb en 3:14 BW.111 Het toepassen van abbb dient te worden gehandhaafd aangezien de positie van een overheidswerkgever in meerdere opzichten een andere is dan die van een gewone werkgever en dit zal zo blijven. De overheid kan zich na de invoering van de Wnra niet opeens als willekeurige marktpartij gaan gedragen en zal het algemeen belang moeten blijven dienen. Hier hoort bij dat de abbb worden gehandhaafd.112
102 Art. 17 lid 3 BW.
103 L.C.J. Sprengers & J. Waard, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: Wat gaat dat betekenen?’, 2016, Whitepaper Xpert ambtenarenrecht, p.5
104 N. Hummel, ‘Het ambtenarenrecht is dood, lange leve het ambtenarenrecht’, ArbeidsRecht 2017/20.
105 Art. 1 lid 1 Wet CAO.
106 Zie ook HR 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0796.
107 A.T.J.M. Jacobs, Monografieën sociaal recht. Collectief arbeidsrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p.
161.
108 Art. 8:1 en 8:2 Awb. Een besluit volgens art. 1:3 Awb is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
109 R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. 1. Bestuursrecht algemeen, normering, uitvoering en handhaving. Deventer: Kluwer 2010, p. 300.
110 Art. 93 sub c en 100 Rv.
111 N. Hummel, ‘Het ambtenarenrecht is dood, lange leve het ambtenarenrecht’, ArbeidsRecht 2017/20.
112 Kamerstukken II 2010/11, 32 550, 3, p. 8 (MvT).
3.3.4 Ontslagrecht
Het ambtenarenrecht kent een gesloten stelsel met ontslaggronden waardoor er alleen ontslag kan worden gegeven in situaties zoals vastgelegd in de reglementen die van toepassing zijn.113 Binnen het ambtenarenrecht kent men geen ontslag op staande voet. Mocht er zich zo’n situatie voordoen dan kan strafontslag worden opgelegd. Dit kan ofwel eervol ofwel oneervol strafontslag zijn. Naast de mogelijkheid om strafontslag te geven bestaat er ook de
mogelijkheid om eervol ontslag te geven aan een ambtenaar. Eervol ontslag wordt onder andere gegeven wanneer een ambtenaar zelf verzoekt om ontslagen te worden.114 Andere ontslaggronden zijn ontslag wegens het bereiken van de aow-gerechtigde leeftijd115, reorganisatie116 en het ontslag wegens het weigeren van meewerken aan de re-integratie117. Daarbij is deze laatste ontslaggrond alleen in het CAR-UWO vastgelegd en geldt hij dus alleen voor gemeenteambtenaren. Daarnaast bestaat er in het ambtenarenrecht de
ontslaggrond ‘op andere gronden’ die onder meer van toepassing is als partijen niet meer met elkaar door een deur kunnen.118
Vanwege het langdurige wetgevingstraject van de Wnra is gedurende dit traject de WWZ in werking getreden.119 Daar waar er eerst nog grotere verschillen waren met betrekking tot het ontslagrecht tussen ambtenaren en werknemers kent ook het private arbeidsrecht sinds de komst van de WWZ een semi-gesloten stelsel van ontslaggronden.120 Ook in het private arbeidsrecht geldt dus dat een ontslaggrond voldragen moet zijn voordat een werknemer ontslagen kan worden.121 Binnen het private arbeidsrecht kan een arbeidsovereenkomst worden opgezegd indien daar een redelijke grond aan ten grondslag ligt. Het gaat hierbij om bedrijfseconomische gronden, langdurige arbeidsongeschiktheid, frequent verzuim door ziekte, disfunctioneren, verwijtbaar handelen of nalaten, ernstige gewetensbezwaren, een verstoorde arbeidsverhouding of op grond van andere omstandigheden.122 Deze laatste grond dient slechts in beperkte gevallen te worden toegepast.123 Deze gronden vertonen
overeenkomsten met de ontslaggronden die zijn opgenomen in de verschillende
rechtspositieregelingen.124 Het voordeel dat met de normalisering werd beoogd, namelijk de
113 M.B. de Witte-van den Haak, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: dogmatisch grotere verschillen dan in de praktijk’, TAP 2017/164, afl. 4.
114 S.F.H. Jellinghaus en E.G.M. Huisman, ‘ De ambtenaar’, in: G.W. van der Voet e.a. (red.), Arbeidsrechtelijke themata – Bijzondere arbeidsverhoudingen. Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 81.
115 Art. 98 ARAR en 8:2 CAR-UWO.
116 Art. 96 ARAR en 8:4 CAR-UWO.
117 Art. 8:5a CAR-UWO.
118 S.F.H. Jellinghaus en E.G.M. Huisman, ‘ De ambtenaar’, in: G.W. van der Voet e.a. (red.), Arbeidsrechtelijke themata – Bijzondere arbeidsverhoudingen. Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 84.
119 Stb. 2014, 274.
120 HR 15 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:229, zie r.o. 3.6 en HR 30 november 2018, ECLI:NL:HR:2018:2218, zie r.o. 3.1.
121 M.B. de Witte-van den Haak, ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: dogmatisch grotere verschillen dan in de praktijk’, TAP 2017/164, afl. 4.
122 Art.. 7: 669 lid 3 BW.
123 J. Van Drongelen, W.J.P.M. Fase & S.F.H. Jellinghaus, Individueel Arbeidsrecht: Ontslagrecht, deel 3, Zutphen: Uitgeverij Paris 2017, p. 93.
124 M.A. Schneider en M.B. de Witte-van den Haak, ‘Lessen uit het ambtenarenrecht’, ArbeidsRecht 2015/32, afl. 6/7.
soepele, pragmatisch ingestelde en snelle ontbindingsprocedure bij de kantonrechter is door de komst van de WWZ verloren gegaan, zo redeneren sommige auteurs.125 Er is met de komst van de WWZ in 2015 dus al een stap gezet in de richting van de harmonisatie van het
ambtenarenrecht en het private arbeidsrecht.126