Is de inmenging gerechtvaardigd?

De inmenging op de salarissen is alleen toegestaan indien deze gerechtvaardigd is. De inmenging is gerechtvaardigd indien er aan drie vereisten is voldaan. De inmenging moet voorzienbaar zijn bij wet, de inmenging moet het algemeen belang dienen en er dient sprake te zijn van een ‘fair balance’.²⁰⁴ Aangezien in paragraaf 4.3 de eerste twee eisen al zijn besproken zal hier worden volstaan met het bespreken van de ‘fair balance’.

199 EHRM 4 juni 2002, ECLI:NL:XX:2002:AN6996, par. 43 (Wessels-Bergervoet t. Nederland); EHRM 30 september 2003, ECLI:NL:XX:2003:AP0734, par. 37-42 (Koua Poirrez t. Frankrijk) enEHRM 6 juli 2005, ECLI:CE:ECHR:2006:0412JUD006573101(Stec t. Verenigd Koninkrijk).

200 CRvB 11 september 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB3760, r.o. 3.4 en CRvB 5 maart 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI0952.

201 Vzr. Den Haag 11 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BY8165, r.o. 3.6.

202 Rb. Den Haag 30 oktober 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:14466, r.o. 4.7 t/m 4.10.

203 Zie ook: E. van der Vos, ‘Kwestie van fair balance. De Wbfo als instrument om in de grijpen in beloning in het licht van het eerste protocol EVRM’, TRA 2016/70, p.17.

204 Kamerstukken II 2010/11, 32 600, 3, p. 30 (MvT).

4.4.2.1 Fair balance

Er zal moeten worden gekeken in hoeverre er sprake is van een fair balance tussen enerzijds het algemeen belang dat gediend wordt met de WNT en anderzijds de inbreuk die gemaakt wordt op het eigendomsrecht. Bij deze toets dienen alle omstandigheden van het geval meegewogen te worden.²⁰⁵ In het advies van Barkhuysen,

Emmerik en Barentsen zijn de individuele belangen, de omvang van de groep

belanghebbenden en de voorzienbaarheid van de bezoldigingsnormen afgewogen tegen het belang van de Staat.²⁰⁶

Voor wat betreft de omvang van de groep belanghebbenden is de vraag gesteld hoeveel

mensen er daadwerkelijk worden geraakt door de maximering van de bezoldiging. Vervolgens is ingegaan op de individuele belangen van degen die onder de WNT vallen. Hierbij is

aangevoerd dat het normeren van bezoldigingen ingrijpend kan zijn aangezien deze

functionarissen hun levensstijl waarschijnlijk hebben aangepast op het loon dat zij ontvingen.

Als voorbeeld wordt de situatie beschreven waarin topfunctionarissen hun hypotheek niet meer kunnen betalen en, in het ergste geval, daardoor hun huis moeten verkopen.²⁰⁷ Op het moment dat het advies uitkwam was de huizenmarkt zeer slecht, momenteel is deze aan de betere hand maar ook nu geldt mijns inziens dat het moeten verkopen van de woning als zeer ingrijpend kan worden ervaren. Verder wordt nog aangekaart dat er in Nederland vrijwel nooit wordt ingegrepen op het loon aangezien dit wordt gezien als een zeer zwaar middel.²⁰⁸ Deze belangen aan de zijde van de topfunctionaris zijn afgewogen tegen het algemene belang dat is gediend met de WNT. Barkhuysen, Emmerik en Barentsen geven in hun advies aan dat inkomenspolitiek over het algemeen een respectabel en zwaarwegend doel is, zeker omdat er op dat gebied een grotere margin of appreciation geldt voor de lidstaten. Barkhuysen,

Emmerik en Barentsen komen tot de conclusie dat de belangen van de topfunctionarissen waarschijnlijk zwaarder zullen wegen dan het algemeen belang. In het advies wordt verwezen naar een aantal nationale uitspraken waarin het belang van de individuele burger ook

daadwerkelijk zwaarder heeft gewogen dan het financiële belang dat was gemoeid met de maatregel.²⁰⁹ Van belang is voorts dat in de Nederlandse rechtspraak bijna nooit wijzigingen worden aangebracht in gemaakte loonafspraken omdat dit niet gerechtvaardigd wordt geacht.

Uit de ‘fair balance’ toets wordt uiteindelijk de conclusie getrokken dat de WNT

waarschijnlijk een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht zoals neergelegd in art. 1 EP als hier geen compensatie tegenover wordt gesteld waarbij deze compensatie ziet op het direct in werking treden van de wet zonder een overgangsregeling. Op basis van dit advies is er bij de invoering van de WNT een overgangsbepaling vastgelegd in art. 7.3 WNT (zie voor meer informatie hierover paragraaf 2.5).²¹⁰

205 EHRM 5 januari 2000, ECLI:NL:XX:2000:AB9006, par. 114 (Beyeler t. Italië).

206 Kamerstukken II 2010/11, 32 600, 3, p. 30 (MvT).

207 Barkhuysen, Van Emmerik & Barentsen, Advies rechtmatigheid onmiddellijke werking inkomensnormen (semi)publieke sector in het licht van het eigendomsrecht van artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM, Leiden, 21 september 2009, p. 16.

208 Zie hiervoor ook paragraaf 4.1.2.2.

209 Zie hiervoor o.a. CRvB 5 maart 2009, USZ 2009,154

210 Kamerstukken II 2010/11, 32 600, 3, p. 30 (MvT).

Ook door de voorzieningenrechter is geoordeeld dat de WNT niet disproportioneel is aangezien er een overgangsbepaling is opgenomen.²¹¹ Daarnaast geeft de rechter aan dat:

‘Het beperken van excessieve beloningen bij zorginstellingen, het beoogde doel, kan dan ook enkel worden bereikt door handhaving van die norm zoals voorgeschreven in het eerste regime van de WNT’.²¹²

Ook Van der Vos geeft aan dat het aanbieden van een overgangsbepaling nauw is verbonden met de ‘fair balance’ toets. Bij de Wbfo hebben de betrokkenen ruim twee jaar de tijd gehad om zich aan te passen aan de nieuwe omstandigheden qua beloning. Een jaar hiervan was opgenomen als overgangsbepaling in de wet. Van der Vos geeft aan dat zij deze termijn, zeker gezien de uitspraken van het EHRM waarin zelfs maatregelen die met terugwerkende kracht in werking worden gesteld de ‘fair balance’ toets doorstaan, rechtvaardig vindt.²¹³ Ook in 2017 is er een uitspraak geweest, dit keer van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, waarin eveneens is geoordeeld dat de WNT niet in strijd met art. 1 EP gezien de

overgangsregeling.²¹⁴

Ik heb het advies van Barkhuysen, Emmerik en Barentsen gelezen en ik ben het met hen eens dat een inperking gerechtvaardigd zou zijn indien het om een hele kleine groep van

topfunctionarissen zou gaan. Op dat moment speelt het algemene belang, het ordentelijk betalen van functionarissen met publieke middelen, een onderschikte rol ten opzichte van de individuele belangen en zouden er wellicht andere manieren meer voor de hand liggen om het algemeen belang te kunnen dienen. Ik denk hierbij dan aan het niet verlengen van tijdelijke contracten waardoor er nieuwe functionarissen aangesteld kunnen worden tegen een lagere bezoldiging. De ‘fair balance’ toets ligt uiteraard gecompliceerder indien het gaat om een grotere groep van topfunctionarissen waarmee derhalve ook meer publieke middelen gemoeid zijn. In zowel de MvT, de jurisprudentie en de literatuur wordt het opnemen van de

overgangsbepaling als voldoende geacht om de inmenging te kunnen rechtvaardigen.

Ondanks het feit dat mijn gevoel zegt dat een overgangsbepaling slechts een zeer beperkte compensatie is aangezien functionarissen vroeg of laat toch salaris zullen moeten inleveren heb ik hiervoor geen juridische argumenten aangezien in de jurisprudentie wordt betoogd dat een overgangsbepaling van zeven jaar voldoende is.

4.5 Tussenconclusie

De WNT is een aparte wet en staat los van de Wnra. De WNT zal dan ook van toepassing blijven op ambtenaren na de invoering van de Wnra. Om de vraag te kunnen beantwoorden of de WNT nog gerechtvaardigd is na de invoering van de Wnra is daarom gekeken naar de rechtvaardiging van de WNT.

211 Vzr. Den Haag 11 januari 2013, RAR 2013/54, r.o. 3.9-3.10.

212 Vzr. Den Haag 11 januari 2013, RAR 2013/54, r.o. 3.11.

213 E. van der Vos, ‘Kwestie van fair balance. De Wbfo als instrument om in te grijpen in beloning in het licht van het eerste protocol EVRM’, TRA 2016/70.

214 Rb. Zeeland-West-Brabant 12 december 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:8083.

De rechtvaardiging voor de WNT is erin gelegen dat er maatschappelijke verontwaardiging bestond over de hoge bezoldigingen die werden betaald met publieke middelen. De politiek heeft hierop gereageerd door het instellen van bezoldigingsnormen. Met deze

bezoldigingsnormen is het wel de vraag in hoeverre deze een inbreuk maken op de contractsvrijheid, het recht tot collectief onderhandelen en het eigendomsrecht.

De conclusie kan worden getrokken dat de WNT zowel op de contractsvrijheid, het collectief onderhandelen als op het eigendomsrecht een inbreuk maakt. Voor wat betreft de

contractsvrijheid is gekeken naar alle omstandigheden om te beoordelen of de WNT een gerechtvaardigde inbreuk maakt. Hierbij is van belang dat er een wettelijke basis nodig werd geacht om het doel van de WNT te bereiken. Voor wat betreft het eenzijdig wijzigen van de arbeidsovereenkomst is gesteld dat dit geen probleem dient te zijn aangezien de

bezoldigingsnorm in een wet is vastgelegd en hier niet van afgeweken kan worden. Daarnaast is aangegeven dat niet alleen de WNT een inperking maakt op het contractsvrijheid maar dat ook andere wetten dit doen.

Voor wat betreft het recht tot collectief onderhandelen is gekeken naar de art. 11 EVRM en is de ‘fair balance’ toets toegepast. Hierbij wordt direct duidelijk dat de groep van

topfunctionarissen die onder een cao vallen, en dus beperkt worden in dit recht, zeer gering is.

De inperking van dit recht is dan ook gerechtvaardigd aangezien het algemeen belang hier sterker is dan het recht van die enkele topfunctionaris die wordt beperkt in zijn recht tot collectief onderhandelen.

Tot slot is nog gekeken naar het eigendomsrecht. Barkhuysen, Emmerik en Barentsen hebben een onderzoek gedaan naar de vraag of de WNT een gerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht en hebben hier ook de ‘fair balance toets’ toegepast. Zij komen tot de conclusie dat de belangen van de topfunctionaris hier waarschijnlijk zwaarder zullen wegen dan het algemene belang waardoor een ongerechtvaardigde inbreuk zou ontstaan. Om dit op te vangen is het overgangsrecht opgenomen in de WNT waardoor een gerechtvaardigde inbreuk op dit recht ontstaat. Conclusie is dus dat de WNT zowel een inbreuk maakt op de contractsvrijheid, het recht tot collectief onderhandelen en het eigendomsrecht maar dat deze inbreuken kunnen worden gerechtvaardigd door het doel van de WNT.