Een integrale benadering van leiderschap neemt ook de context mee waarbinnen leiderschap plaatsvindt (Zaccaro, 2007). Om in het vervolg van dit hoofdstuk een goed beeld te verkrijgen van het leiderschap van topmanagers in non-profit organisaties, zetten we daarom allereerst uiteen wat de context van de non-profit organisatie is. Dit kan in de eerste plaats gedaan worden aan de hand van het onderscheid tussen publiek en privaat (Brandsen, Van de Donk & Kenis, 2006). Een tweede manier om de non-profit organisatie te positioneren is tussen overheid, markt en samenleving (Pestoff, 1992; Mouwen, 2002).
Non-profit organisaties als universiteiten, ROC’s, woningcorporaties, ziekenhuizen en diverse andere organisaties die maatschappelijke diensten leveren zijn niet volledig publiek, en ook niet volledig privaat, maar van beide een beetje en worden daarom gedefinieerd als hybride organisaties (Brandsen, Van de Donk
& Kenis, 2006). Brandsen (2006) werkt het begrip hybriditeit nader uit vanuit organisatiesociologisch perspectief. De hybride organisatie heeft te maken met een grote mate van onzekerheid, door de vermenging van verschillende type elementen. Elementen die, zo stelt Brandsen (2006), tegenstrijdig en zelfs conflicterend zijn, of zo worden ervaren. De vermenging van deze elementen zorgt voor een toegenomen mate van complexiteit. Camps (2006) benoemt dat de non-profit organisatie enerzijds een taakorganisatie is, met een publieke opdracht, maar gelijktijdig ook een marktorganisatie binnen het private domein is. In de verantwoording dient de non-profit organisatie zich te verhouden tot verschillende belanghebbenden. Alleen de non-profit organisatie kent in formele zin de dubbele verantwoordingslijn. Vanwege het bestaan van deze dubbele verantwoordingslijn, is de inspraak en verantwoording diffuus. Waar de profit organisatie de dialoog aangaat met de aandeelhouder als belangrijkste belanghebbende en de publieke organisatie politieke aansturing krijgt, heeft de non-profit organisatie te maken met meerdere belanghebbenden, die elk eigen (tegenstrijdige) belangen (kunnen) hebben (Commissie Maatschappelijk Verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector, 2013).
Camps (2013) benoemt zeven spanningsrelaties, die maken dat de hedendaagse non-profit organisatie complex is. Hoewel hij de onderwijsorganisatie in zijn analyse centraal stelt, gaat de redenering op voor non-profit organisaties in het algemeen. De zeven spanningsrelaties, die we hierna nader duiden, zijn die tussen:
• Bestuurlijke en professionele resultaatgebieden;
• Overheidsregulering en eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid;
• Individuele verwachtingen en het beleid van de organisatie;
• Formele verantwoordingslijnen en informele verantwoording;
• Formele landelijke kaders en lokale vertaling en invulling ervan;
• Sectorale solidariteit en eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid
en inkleuring;
• Overheid, markt en samenleving.
De eerste drie spanningsvelden komen duidelijk naar voren als we kijken naar de duiding van de ‘street level public organisation’ (SLPO, McKevitt, 1998). Het model waarmee McKevitt (1998) de relaties van de publieke organisatie duidt, duidt evenzogoed ook de relaties van een hedendaagse non-profit organisatie. Hiermee wordt overigens duidelijk dat het feitelijke onderscheid tussen publieke en non-profit organisaties niet zo groot is als soms verondersteld wordt. Later in onze analyse komen we nog op onderscheidende elementen, die de verschillen tussen publieke en non-profit organisaties duiden. McKevitt (1998) toont het spanningsveld in de verantwoording en legitimiteit van de non-profit organisatie als volgt:
Figuur 3.1 De street level public organization tussen overheid, burger/klant en professional (naar McKevitt, 1998)
Het eerste spanningsveld is gelegen in de resultaatgebieden die voorop worden gesteld door bestuurders en door professionals. Voor de professional is de professionele autonomie belangrijk. De aard van het primair proces van non-profit organisaties is veelal uniek (McKevitt, 1998; Cuban, 2004). De invloed van professionals op de directe uitvoering is dusdanig groot, dat zij in feite beleidsbepalend optreden (bv. Wrigley & McKevitt, 1994). In de sectoren onderwijs, zorg, welzijn en wonen zijn professionals veelal hoogopgeleid, waarbij de kwaliteit van de dienstverlening staat of valt met dit opleidingsniveau. Hierdoor ontstaat op het niveau van de organisatie als vanzelf een spanningsveld tussen controle en professionele autonomie, tussen wantrouwen en vertrouwen. De botsende logica’s van bestuur en uitvoerende professional wordt duidelijk aan de hand van het werk van onder meer Ingersoll (2003), Frissen (2007), Tops (2007) en Putters (2009). Het bestuur is, mede onder invloed van de politieke aansturing, gericht op vraagstukken die te maken hebben met (kosten-)beheersing, externe verantwoording en transparantie (Frissen, 2007). Het besturingsmodel op basis van dergelijke cijfers heeft veelal een effectieve en efficiënte organisatie ten doel. Hierbij is de redenering ‘meten is weten, weten is begrijpen, begrijpen is beheersen’. De werkzaamheden van de professionals laten zich echter beperkt vangen in eenduidige outputmaten (McKevitt, 1998). Door de druk op effectieve en efficiënte uitvoering van de dienstverlening vervreemden professionals van hun werk: het behalen van bepaalde normen en cijfers is veeleer een doel op zich geworden dan een middel om te weten te komen wat belangrijk en betekenisvol is (Van Dijk & Oosterling, 2012). Er wordt in de genoemde sectoren (vooral in zorg en onderwijs) daarom gepleit voor een stevige(re) autonomie van de professional (Vink, Roman & Vermeulen, 2012).
Het tweede spanningsveld, tussen overheidsregulering en bestuurlijke verantwoordelijkheid illustreerden we reeds in deel 0. We lieten zien dat de overheid naar aanleiding van incidenten in de sectoren onderwijs, zorg, welzijn
Overheid
Street level public organization (SLPO)
Professional Buger / klant
en wonen in heeft gegrepen en het mandaat voor de maatschappelijke ordening naar zich heeft toegetrokken. Non-profit organisaties hebben een publieke opdracht, en zijn in die zin door de overheid gereguleerd en hebben met dergelijk ingrijpen rekening te houden (Camps, 2013). Gelijktijdig zijn het formele, private organisaties (Pestoff, 1992), die een eigenstandige missie en strategie dienen uit te voeren (Mouwen, 2002). Vanuit de overheid worden eisen gesteld op het gebied van rechtmatigheid, doelmatigheid, kwaliteit en toegankelijkheid. Omtrent de rol van de overheid in de aansturing van non-profit organisaties deed de Commissie Maatschappelijk Verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector (2013) onderzoek. In de analyse legt de commissie de nadruk op de doorwerking van de (politieke) aansturingsmechanismes op de uitvoering in non-profit organisaties. De commissie ziet dat op stelselniveau sprake is van enkele weeffouten, die op nadelige wijze doorwerken. De eerste weeffout is volgens de commissie gericht op de vraag welke publieke taken moeten worden gediend in de instellingen. Ten aanzien van onderwijs worden bijvoorbeeld vragen gesteld als: ‘Is dat goed en toegankelijk
onderwijs? Hoort daar ook de opvoeding van kleine kinderen bij? Gezonde lunches? Maakt sport deel uit van het curriculum? Staat in het voortgezet onderwijs de geschiktheid voor de arbeidsmarkt centraal, klassieke ‘Bildung’, of beide?’ (Commissie Maatschappelijk
Verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector, 2013, p. 11). Meer concrete en precieze formulering van de publieke belangen draagt volgens de commissie Maatschappelijk Verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector (2013) bij aan duidelijkheid en geeft zo richting aan de uitvoering door de verantwoordelijke organisaties. Hierin heeft de politiek haar primaat volgens de commissie te herstellen. De WRR (2012) stelde eerder echter dat de overheid niet langer de regie heeft over de maatschappelijke ordening en dat maatschappelijke organisaties sterker dan nu het geval hun verantwoordelijkheid dienen te nemen voor zaken van publiek belang.
In de derde plaats is er spanning tussen individuele verwachtingen en het beleid van de organisatie. Hier gaat het om vooral om de laatste twee belanghebbenden in het model van McKevitt (1998): de burger en de klant, die beiden overigens ook zeer uiteenlopende verwachtingen (kunnen) hebben van de non-profit organisatie. De primaire klant van de non-profit organisatie, is de persoon aan wie diensten geleverd wordt, zoals leerlingen, studenten, patiënten, cliënten of huurders. Deze individuen betalen veelal (deels) voor de geleverde diensten. Hoewel hier tevens overheidssubsidiëring op plaatsvindt, kan de klant relatief duidelijk worden aangewezen. De belangen van de klanten zijn vooral gericht op goede dienstverlening tegen betaalbare prijzen. Moore (2003) noemt deze klanten van de non-profit organisatie ‘downstream’ klanten, omdat zij degenen zijn die de dienst of het product afnemen. Aan de andere kant heeft de non-profit organisatie echter ook te maken met een ‘upstream’ klant. Dit zijn de partijen die een deel van de kosten voor de dienstverlening of productie van de non-profit organisatie verzorgen. In Nederland is de overheid de hoeder van het publiek belang, ofwel de representant
van de burger. Hiermee wordt tevens duidelijk waarom het zo lastig is om de klant van de non-profit organisatie te duiden, er spelen meerdere belangen (Commissie Maatschappelijk Verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector, 2013). Moore (2003) stelt vervolgens dat er een belangrijke afhankelijkheid bestaat van de betalingen door de overheid. Indien deze middelen niet noodzakelijk waren voor het voortbestaan van de organisatie, dan was er immers ook geen noodzaak non-profit organisatie te zijn. Veelal zal een overheid bepaalde publieke belangen voorstaan en zodoende de dienstverlening aan bepaalde klanten meer ondersteunen en aan andere klanten minder. Het tevreden stellen van zowel de ‘upstream’ als de ‘downstream’ klanten is een belangrijk aspect van de non-profit organisatie, een aspect dat in de profit sector niet zal spelen. In het verlengde hiervan ligt tevens de tweede weeffout die de Commissie Maatschappelijk Verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sector (2013) constateert, namelijk die in de vraag hoe publieke taken worden uitgevoerd. De politieke aansturing kan volgens de commissie worden omgeschreven met het credo: “doe meer, voor minder geld en maak
nooit fouten” (Commissie Maatschappelijk Verantwoord bestuur en toezicht in de
semipublieke sector, 2013, p.11). Hiermee kan de nadruk te veel op de belangen van een groep klanten komen te liggen, ten koste van de andere groep klanten, die ook recht hebben op een goede kwaliteit van de geleverde diensten.
De vierde spanningsrelatie richt zich op de verschillende verantwoordingslijnen. Met de opkomst van het Public Value Management is omgang met diverse belanghebbenden meer van belang geworden. Dit betekent ook dat de organisatie zich meer dient te verantwoorden over aspecten als kwaliteit, effectiviteit en doelmatigheid van de dienstverlening. De organisatie dient zich hierbij tot elk van de belanghebbenden te verhouden, zich te verantwoorden over prestaties, en idealiter in dialoog te zijn over de wijze waarop men de belangen van elk van deze stakeholders kan behartigen. Deze horizontale verantwoording staat naast het toezicht dat wordt gehouden op de organisaties door externe toezichthouders. In deze verticale verantwoording staan de eisen die van overheidswege worden opgelegd aan de organisaties centraal. In de volgende paragraaf komen we terug op de betekenis hiervan voor de rol van de topmanager.
In de vijfde plaats is er de spanning tussen landelijke kaders en de lokale invulling. Non-profit organisaties hebben te maken met landelijke verplichte richtlijnen voor dienstverlening of eisen ten aanzien van kwaliteit en kwaliteitsborging, maar dienen zich gelijktijdig te verhouden tot de lokale omstandigheden. Om zorg te dragen voor een goede maatschappelijke inbedding dient de organisatie binnen de landelijke kaders naar ruimte te zoeken voor de eigen invulling, zo stelt Camps (2013).
De zesde spanningsrelatie richt zich op de mate waarin de organisatie eigenheid nastreeft ten opzichte van sectorgenoten. Is er sprake van gezamenlijkheid en van daaruit zelfs van confirmerend gedrag of zijn organisaties binnen de sector volledig
vrij om eigenstandige keuzes te maken ten aanzien van missie en strategie. En wat betekent dit als er financiële consequenties verbonden zijn aan falen, zoals bij Amarantis Onderwijsgroep en bij Vestia? In beide gevallen heeft de wetgever afgedwongen dat de sector zelf opdraait voor problemen van een van de leden. Tot slot stelt Camps (2013) dat de drie trekkrachten, overheid, markt en burger, continu in beweging zijn en dit van organisaties vraagt dat zij zich continu kunnen aanpassen aan de tijdsgeest. Non-profit organisaties kennen zowel qua financiering als qua verantwoording een zekere mate van hybriditeit. Op het gebied van de financiering is zichtbaar dat sinds de jaren ’90 de inmenging van de overheid afnam en financiële middelen tevens uit marktactiviteiten dienden te worden gevonden. Hierdoor ontstonden gemengde, publieke en private, financieringsstromen (Camps, 2012).
Camps (2006) merkt op dat in de formele en informele eisen op het gebied van aansturing sprake lijkt van convergentie tussen private, hybride (non-profit) en publieke organisaties (vergelijk Porter & Kramer, 2011). Deze convergentie ten opzichte van de private organisatie is bijvoorbeeld zichtbaar in de afweging tussen sociale doelstellingen en financiële resultaten (Emerson, 2003). Zowel profit als non-profit organisaties dienen afwegingen te maken tussen deze twee (tegengestelde) doelen, maar kennen een ander afwegingskader. Waar voor de profit organisatie geldt dat de financiële resultaten leidend zijn en sociale doelstellingen daartoe kunnen bijdragen, geldt voor de non-profit organisatie het omgekeerde. Voor de non-profit organisatie geldt dat een doorgeschoten streven naar efficiëntie mogelijkerwijs (en misschien zelfs redelijkerwijs) leidt tot het verkleinen van de behartiging van de publieke belangen. Omgekeerd kan een te sterke focus op de behartiging van publieke belangen leiden tot een onwenselijke of zelfs onhoudbare financiële positie.
De non-profit onderscheidt zich van de publieke organisatie door de vrijheid die de organisatie heeft om eigenstandige keuzes te maken in dit spanningsveld, en daarbij bovendien tot een zelfgekozen strategie en maatschappelijke missie te komen. Nu we een duiding hebben gegeven van de positionering van de non-profit organisatie, komen we hier tot slot ook met een definitie van de non-profit organisatie. We volgen hier de definitie van de maatschappelijke onderneming. Een
maatschappelijke onderneming is een private non-profitorganisatie, opererend met de opdracht publieke belangen te behartigen en algemeen geldende diensten te leveren, in hoge mate publiek gefinancierd, maar tevens met eigen inkomstenbronnen buiten de overheid (hybride) om en meer maatschappelijke problemen oppakkend dan formeel strikt noodzakelijk, omdat men een eigen strategie en maatschappelijke missie heeft en een eigen aansturing structuur en autonomie heeft met zowel horizontale als verticale verantwoordingsmechanismes
(kenmerken ontleend aan Mouwen, 2004; De Waal, 2005; CBMO, 2008; Botter, 2010). Het zijn vooral de ondernemingen in de genoemde sectoren die als private
ondernemingen opereren in het publieke domein, maar gelijktijdig nagenoeg functioneren als een ‘echte’ onderneming in organisatiekundige zin (Mouwen, 2004). Tot enkele jaren geleden werd voor non-profit organisaties in de sectoren onderwijs, zorg, welzijn en wonen de term ‘maatschappelijke onderneming’ gehanteerd. Ook nu nog wordt deze term in de praktijk gebruikt, bijvoorbeeld in de Aansturingcode woningcorporaties 2015. Naar aanleiding van diverse incidenten in de sectoren onderwijs, zorg, welzijn en wonen heeft de term ‘maatschappelijke onderneming’ echter een zekere smet gekregen. Wij gebruiken om deze reden de meer neutrale term ‘non-profit organisatie’. We doelen hiermee op non-profit organisaties, in ons geval in de sectoren onderwijs, zorg, welzijn en wonen, die aan de genoemde definitie van de maatschappelijke onderneming voldoen.